■ 桑 寧(司法部法律援助中心副主任)

實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律援助新發(fā)展需要以創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)力。如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新？根據(jù)筆者的研究，認(rèn)為需要具備以下幾個(gè)條件：第一，要具有世界眼光。決策者視野要開(kāi)闊，視角要多維，見(jiàn)識(shí)要廣博，沒(méi)有世界眼光，就沒(méi)有高水平的創(chuàng)新。第二，要熟悉國(guó)情。知道自己的優(yōu)劣勢(shì)，問(wèn)題在哪里，能做什么，不能做什么，心里要有底。第三，要有創(chuàng)新思維。不能因循守舊，墨守成規(guī)，要跳出傳統(tǒng)的思維模式看問(wèn)題，想事情，做決策。第四，要有戰(zhàn)略思考。應(yīng)緊密結(jié)合中國(guó)的實(shí)際進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，目標(biāo)要實(shí)際具體，措施要切實(shí)可行。遵循上述思維邏輯，本文簡(jiǎn)要論述中國(guó)法律援助的發(fā)展與創(chuàng)新問(wèn)題。

一、中國(guó)法律援助與發(fā)達(dá)國(guó)家有什么不同

中國(guó)從開(kāi)始探索建立有中國(guó)特色的法律援助制度，至今不過(guò)十幾年，與發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资辏踔辽习倌甑陌l(fā)展歷史相比，中國(guó)法律援助制度可以說(shuō)仍處在幼稚時(shí)期。然而一個(gè)不能忽視的事實(shí)是，中國(guó)法律援助在短短十幾年的建設(shè)與發(fā)展中，取得了令世人矚目的成就，這是許多發(fā)達(dá)國(guó)家在早期發(fā)展史上難以望其項(xiàng)背的。這其中除了國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等內(nèi)部因素起著最重要的作用外，還有一個(gè)非常有利的外部條件，那就是豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)法律援助建設(shè)與發(fā)展提供了許多有益的借鑒，走了不少的捷徑。在全球化大背景下，中國(guó)法律援助走出了一條不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展道路。

目前，要全面闡述中國(guó)特色的法律援助制度，似乎為時(shí)尚早；但是以比較的視野觀察中國(guó)法律援助制度與發(fā)達(dá)國(guó)家有什么不同，可以發(fā)現(xiàn)一些明顯的區(qū)別：

(一)法律援助政策的基礎(chǔ)不同

法律援助政策的基礎(chǔ)是指公民享有法律援助權(quán)利的基本理念、主要內(nèi)涵和法律依據(jù)，以及與此相對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的政府責(zé)任。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的法律援助政策強(qiáng)調(diào)要以人權(quán)為基礎(chǔ)。一般是從人權(quán)的基本理念出發(fā)，從人的自然權(quán)利或從憲法原則中推導(dǎo)出來(lái)關(guān)于公民應(yīng)當(dāng)享有的法律援助權(quán)利。這些法律援助權(quán)利往往沒(méi)有特別清晰的邊界，只要被歸入到人權(quán)、貧困、福利、平等、少數(shù)族裔、弱勢(shì)群體等法律范疇，同時(shí)又符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民，都可以成為法律援助的對(duì)象，凡是貧困的公民在這些法律援助領(lǐng)域里產(chǎn)生的法律援助需求，政府都應(yīng)當(dāng)予以滿足。

我國(guó)法律援助的政策基礎(chǔ)與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)是以法律作為法律援助的政策基礎(chǔ)。公民享有什么樣的法律援助權(quán)利，要通過(guò)法律確定下來(lái)，公民享有法律援助權(quán)利的邊界十分清晰具體。公民只有符合法律規(guī)定的條件，才享有法律援助的權(quán)利。

由于法律援助政策的基礎(chǔ)不同，人們對(duì)法律援助的公民權(quán)利與政府責(zé)任的內(nèi)涵理解就不同。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)公民享有法律援助權(quán)利的自由裁量空間比較大，公民享有的法律援助權(quán)利范圍也非常寬泛，甚至有過(guò)濫之嫌。例如，一位瑞士老人用100元買(mǎi)了一瓶酒，因?yàn)橘|(zhì)量問(wèn)題要起訴商家，政府就要花1000元去雇一個(gè)律師幫他打這個(gè)官司。在許多西方人眼里，法律援助是國(guó)家的福利，人人應(yīng)當(dāng)平等地享有。在這種人權(quán)、福利觀念的支配下，產(chǎn)生出龐大的法律援助社會(huì)需求。為滿足這些需求，政府財(cái)政支出不斷增加，甚至不堪重負(fù)，經(jīng)常爆發(fā)法律援助的財(cái)政危機(jī)。我國(guó)公民享有的法律援助權(quán)利是通過(guò)法律確定的，范圍標(biāo)準(zhǔn)很明確，法律援助機(jī)構(gòu)沒(méi)有太多自由裁量余地。不足之處是法律制定的滯后性往往會(huì)使政府法律援助服務(wù)不能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的要求。

(二)律師等法律服務(wù)者必須為符合條件的公民提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)

目前世界各國(guó)提供法律援助服務(wù)，主要采取的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，律師把政府為貧困者提供的法律援助服務(wù)作為法律服務(wù)市場(chǎng)的一部分，公平競(jìng)爭(zhēng)，有序參與。中國(guó)的法律援助服務(wù)主要是用法律和行政的手段強(qiáng)制性要求律師等法律服務(wù)者必須履行法律援助義務(wù)，無(wú)償為符合條件的公民提供法律服務(wù)。據(jù)目前掌握的資料看，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無(wú)償提供法律援助服務(wù)的做法，在世界范圍內(nèi)也是獨(dú)有的。

(三)中國(guó)法律援助體系具有高度分散性

國(guó)務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任。但《法律援助條例》將政府責(zé)任原則上放在了縣以上的四級(jí)人民政府身上。從表面看，法律援助資源似乎很豐富，每一級(jí)政府都負(fù)有責(zé)任，但實(shí)際上經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展實(shí)踐。由各級(jí)政府主導(dǎo)建立的法律援助體系最終呈現(xiàn)出一種多樣性的結(jié)果。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的法律援助體系比較單一，基本上由中央或者省級(jí)政府負(fù)責(zé)，最多省與省之間有差別，但一省內(nèi)的法律援助體系是單一和一致的，特別是在法律援助政策和服務(wù)均等化方面有著較高的一致性。中國(guó)的法律援助在現(xiàn)行體系下，要形成統(tǒng)一的法律援助國(guó)家政策則十分困難。

二、中國(guó)法律援助發(fā)展中的結(jié)構(gòu)矛盾和瓶頸問(wèn)題

法律援助實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，需要解決好制約法律援助科學(xué)發(fā)展的主要矛盾和問(wèn)題。筆者曾在2012年《中國(guó)司法》第1期上就中國(guó)法律援助發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題作了初步研究，為了本文論述嚴(yán)謹(jǐn)，再稍作概要式介紹：

1、發(fā)展不均衡。東西差距、城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯。從法律援助社會(huì)知曉度、覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量到政府的投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都反映出明顯的差距。這種差距在很大程度上與法律援助體系的高度分散有關(guān)。

2、速度與質(zhì)量不協(xié)調(diào)。在法律援助發(fā)展過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了速度與數(shù)量的要求，忽視了結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等一些更深層次的發(fā)展問(wèn)題。目前我國(guó)法律援助服務(wù)年均辦理法律援助案件的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了英美等國(guó)家的10倍，但其他方面還處在起步的狀態(tài)。

3、服務(wù)產(chǎn)品單一。規(guī)?；陌l(fā)展理念，對(duì)多元化的社會(huì)需求形成抑制和管控；且規(guī)?；谝欢ǔ潭壬现L(zhǎng)了以代理性服務(wù)為主的單一服務(wù)產(chǎn)品過(guò)快發(fā)展。

4、社會(huì)參與度低。國(guó)家在鼓勵(lì)社會(huì)組織參與法律援助服務(wù)方面的政策乏力，一些客觀障礙也限制了社會(huì)組織在法律援助服務(wù)領(lǐng)域的生存與發(fā)展。

5、體制不順。機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、運(yùn)行機(jī)制不統(tǒng)一，管理難度比較大。

6、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。辦案補(bǔ)貼基本上是按律師等法律服務(wù)者提供法律服務(wù)過(guò)程中發(fā)生的實(shí)際支出發(fā)放，律師等法律服務(wù)者的勞動(dòng)一般是無(wú)償?shù)摹?/p>

7、缺乏科學(xué)的經(jīng)濟(jì)困難證明制度。目前還沒(méi)有科學(xué)的手段、方法來(lái)準(zhǔn)確判斷法律援助申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況。

在上述結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題的背后，還有一些更加復(fù)雜的成因和問(wèn)題，彼此交織，相互制約，要解決這些問(wèn)題，既需要我們的努力，也需要一些外部條件的改善。

三、創(chuàng)新需要摒棄的慣性思維

實(shí)現(xiàn)法律援助的新發(fā)展必須要以創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)力，而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的最大障礙，就是人們頭腦中的慣性思維。充分認(rèn)識(shí)并摒棄這些慣性思維，對(duì)當(dāng)前發(fā)展與完善法律援助工作具有重要意義。

(一)律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無(wú)償提供法律援助

在法律援助資源稀缺，政府投入不足的情況下，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)為公眾提供一定數(shù)量無(wú)償服務(wù)的想法從我國(guó)法律援助制度創(chuàng)建之初便深入決策者的頭腦。2012年，我國(guó)為公民提供代理和辯護(hù)服務(wù)的法律援助案件超過(guò)了100萬(wàn)件，是英國(guó)年平均提供代理服務(wù)數(shù)量的10倍，但我國(guó)政府對(duì)法律援助的財(cái)政投入不足英國(guó)的十分之一。試想，如果沒(méi)有律師等法律服務(wù)者的大量無(wú)償服務(wù)做支撐，中國(guó)法律援助快速發(fā)展的局面是無(wú)法想象的。仔細(xì)分析，律師等法律服務(wù)者應(yīng)當(dāng)無(wú)償服務(wù)的規(guī)定有許多經(jīng)不住推敲的悖論。第一，立法的悖論。國(guó)務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，法律援助的本質(zhì)是國(guó)家的司法職能和社會(huì)扶助職能。從國(guó)際公認(rèn)的法律援助基本理念看，無(wú)論將法律援助作為司法制度的一部分，還是作為國(guó)家福利制度的一部分，責(zé)任主體都是國(guó)家，律師等法律服務(wù)者為什么必須無(wú)償提供服務(wù)?第二，情理上的悖論。法律援助既然是政府的責(zé)任，是政府為貧困者提供的一種公共產(chǎn)品和服務(wù)，就應(yīng)通過(guò)正常的途徑和合法的手段去獲得這些產(chǎn)品和服務(wù)，就像政府為公民提供的其他福利、救助一樣。

(二)法律援助的發(fā)展以辦案數(shù)量、增長(zhǎng)速度為重

法律援助政績(jī)只看辦案數(shù)量和增長(zhǎng)比例，法律援助的財(cái)政補(bǔ)貼也主要和代理案件的數(shù)量掛鉤。這些情況表明，我們是把數(shù)量和速度作為衡量法律援助發(fā)展的重要指標(biāo)。但這種增量式發(fā)展的質(zhì)量和效益卻足以令人擔(dān)憂。一是這種發(fā)展的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”屬性，必然導(dǎo)致“穩(wěn)定需求”的后果，將社會(huì)多層次、多方面的法律援助需求，嚴(yán)格管控在代理和辯護(hù)服務(wù)單一產(chǎn)品上，使法律援助服務(wù)的成本效益下降，廣大困難群眾的多樣化法律援助需求得不到回應(yīng)與滿足。二是單純追求數(shù)量與速度的政策導(dǎo)向，會(huì)催生“弄虛作假”和“粗制濫造”現(xiàn)象的大量產(chǎn)生。三是中國(guó)的法律援助是建立在律師等法律服務(wù)者無(wú)償服務(wù)基礎(chǔ)上的，法律援助案件數(shù)量的快速增長(zhǎng)意味著其必然要承擔(dān)更多的義務(wù)。從科學(xué)發(fā)展的角度看，不利于建立健全以廣大貧困受援人為中心、以社會(huì)需求為導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助體系。

(三)落實(shí)政府責(zé)任僅強(qiáng)調(diào)人財(cái)物的投入

政府投入是法律援助國(guó)家政策的核心，也是衡量政府責(zé)任落實(shí)的重要指標(biāo)。不斷爭(zhēng)取政府的投入，是世界各國(guó)法律援助發(fā)展的一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，為此各國(guó)都在積極探索適合本國(guó)國(guó)情的推進(jìn)策略。中國(guó)法律援助體系的高度分散性表明，如果在推動(dòng)政府責(zé)任落實(shí)的策略上僅僅簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)政府要增加人財(cái)物的投入，則是犯了方法論上的錯(cuò)誤。一是可能掉入“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的陷阱。管理學(xué)上有“責(zé)任不明，一事不能二主”的理論。我國(guó)縣以上人民政府都有推動(dòng)法律援助工作發(fā)展的責(zé)任，但沒(méi)有具體的職責(zé)分工，這就難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉，責(zé)任不落實(shí)的情況。二是分灶吃飯的公共財(cái)政體制，不會(huì)自動(dòng)合理地分配法律援助資源。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，最終會(huì)影響各級(jí)、各地方政府對(duì)法律援助投入并形成明顯的差距。結(jié)果是有些地方看似豐富的資源，實(shí)際并不能得到充分有效利用；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助落后狀況卻長(zhǎng)期得不到改善。這種簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)人財(cái)物投入的工作推進(jìn)方法，不僅難以奏效，而且也會(huì)使法律援助長(zhǎng)期停留在低水平狀態(tài)下運(yùn)行。針對(duì)中國(guó)的實(shí)際，落實(shí)法律援助的政府責(zé)任，應(yīng)首先合理地劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，明確誰(shuí)負(fù)責(zé)哪些事，誰(shuí)承擔(dān)哪些支出責(zé)任，職責(zé)明確，任務(wù)才能落實(shí)。從法律援助制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，落實(shí)法律援助的政府責(zé)任，科學(xué)地劃分政府的事權(quán)和支出責(zé)任比單純強(qiáng)調(diào)人財(cái)物投入更重要更關(guān)鍵。

(四)法律援助服務(wù)質(zhì)量等于投訴率加滿意度

質(zhì)量問(wèn)題比較復(fù)雜，人各言殊。但可以肯定的是，僅僅靠客戶(hù)的滿意度和投訴率來(lái)衡量法律援助服務(wù)質(zhì)量是不可靠的。經(jīng)驗(yàn)表明，法律援助當(dāng)事人一般不愿對(duì)法律援助服務(wù)質(zhì)量發(fā)表評(píng)論。專(zhuān)家的研究告訴我們這樣一個(gè)淺顯的道理，法律援助當(dāng)事人并不是一個(gè)理直氣壯的消費(fèi)者，在缺乏專(zhuān)業(yè)判斷能力的前提下，當(dāng)事人一般沒(méi)有勇氣直面質(zhì)量問(wèn)題。實(shí)際情況也是如此，零投訴和高滿意度的現(xiàn)象在法律援助服務(wù)領(lǐng)域十分普遍。從2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一次調(diào)查和近些年在經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下各國(guó)法律援助出現(xiàn)的一些新趨勢(shì)分析，法律援助服務(wù)質(zhì)量普遍下降的問(wèn)題正日趨嚴(yán)重。新西蘭的一份國(guó)家評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，大量的事實(shí)證明，法律援助服務(wù)質(zhì)量存在不少問(wèn)題，依靠政府來(lái)確保法律援助服務(wù)質(zhì)量是合理的，也是必要的。

從經(jīng)驗(yàn)上看，法律援助當(dāng)事人的投訴和滿意度評(píng)價(jià)的有效性，一般僅限于監(jiān)控重大的違法違紀(jì)行為和服務(wù)態(tài)度好壞，當(dāng)事人很少會(huì)準(zhǔn)確捕捉到法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域里的質(zhì)量問(wèn)題，就像牛奶質(zhì)量問(wèn)題不是消費(fèi)者喝出來(lái)的一樣。另外，我們似乎也不太會(huì)從當(dāng)事人那里獲取有關(guān)質(zhì)量問(wèn)題信息。一般情況下，只是給當(dāng)事人幾個(gè)簡(jiǎn)單的答案，把十分復(fù)雜的質(zhì)量問(wèn)題簡(jiǎn)單概括為滿意或不滿意，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇，這樣的問(wèn)題即便是專(zhuān)業(yè)人員也很難作答。這里順便介紹一下加拿大的做法，他們把質(zhì)量信息細(xì)化到法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)與執(zhí)業(yè)者和當(dāng)事人的行為關(guān)系當(dāng)中，通過(guò)問(wèn)卷，請(qǐng)當(dāng)事人客觀描述這些行為的情形，然后由專(zhuān)業(yè)人員根據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條分縷析進(jìn)行判斷，這種方法對(duì)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題十分奏效。

(五)向“發(fā)達(dá)國(guó)家”學(xué)習(xí)

學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家一些好的做法、經(jīng)驗(yàn)對(duì)推動(dòng)中國(guó)法律援助快速發(fā)展的積極意義是顯而易見(jiàn)的，但前提必須是從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，要知道我們與發(fā)達(dá)國(guó)家在哪些方面有著根本的不同，絕不能照搬別人的一些做法。有些地方推出的一些創(chuàng)新做法，比如“合同制”“點(diǎn)援制”等等，簡(jiǎn)單地把發(fā)達(dá)國(guó)家的做法移植到中國(guó)來(lái)，不加任何的改造。但他們不知道，這些發(fā)達(dá)國(guó)家，法律援助是采取市場(chǎng)化的方法，政府通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)法律援助的?！包c(diǎn)援制”“合同制”這種市場(chǎng)化的政策工具對(duì)于提高法律援助質(zhì)量及成本效益具有重要的意義；而中國(guó)的情形則不同。中國(guó)是以律師等法律服務(wù)者提供無(wú)償法律服務(wù)為前提的。至少目前中國(guó)的法律援助尚不具備市場(chǎng)化的條件，行政措施仍是推動(dòng)法律援助工作的重要手段；即便是利用一些市場(chǎng)化的方法，也必須是在充分行使和履行政府作為購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)利和義務(wù)，確保服務(wù)質(zhì)量的前提下做一些探索嘗試，否則可能會(huì)冒犧牲服務(wù)質(zhì)量和當(dāng)事人利益的風(fēng)險(xiǎn)。

(六)法律援助管理者與提供者錯(cuò)位

法律援助管理者和提供者這兩個(gè)概念在國(guó)際上使用得比較普遍。管理者是指一個(gè)國(guó)家的政府為推動(dòng)法律援助工作的開(kāi)展而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)叫法律援助局，加拿大、澳大利亞和我國(guó)香港特區(qū)叫法律援助署，美國(guó)叫法律服務(wù)公司和公設(shè)辯護(hù)人辦公室等。在中國(guó)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，我國(guó)政府設(shè)立的法律援助管理機(jī)構(gòu)，是由直轄市、設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)人民政府設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，名稱(chēng)一般叫某某市、縣法律援助中心。提供者是指專(zhuān)為社會(huì)提供法律服務(wù)的各種市場(chǎng)組織或社會(huì)組織，如律師事務(wù)所，基層法律服務(wù)所、非盈利機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體和公益組織等。在各國(guó)凡自愿參與到政府法律援助計(jì)劃中的這些組織，都被視為法律援助的提供者。在發(fā)達(dá)國(guó)家，主要采取市場(chǎng)化的方法提供法律援助，法律援助的管理者通過(guò)向提供者購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，來(lái)為貧困公民提供法律援助服務(wù)。中國(guó)由于國(guó)家資源的嚴(yán)重不足，則采用行政化的方法來(lái)推動(dòng)法律援助工作的開(kāi)展。國(guó)務(wù)院《法律援助條例》賦予法律援助管理者一些特殊的行政權(quán)力，比如受理、審查公民的法律援助申請(qǐng)，指派安排提供者辦理法律援助案件。法律援助管理者行使這些權(quán)利，都會(huì)產(chǎn)生一定的行政和法律后果。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)還有一個(gè)重要的不同之處，法律援助管理者會(huì)根據(jù)需要直接為社會(huì)公眾提供一定數(shù)量的法律援助服務(wù)，這是由中國(guó)國(guó)情所決定的：一是全國(guó)還有相當(dāng)一部分地方?jīng)]有律師，缺乏法律援助的提供者；二是政府法律援助管理者隊(duì)伍中有一定數(shù)量具有法律服務(wù)資質(zhì)的人員。因此國(guó)務(wù)院《法律援助條例》在法律援助實(shí)施中，特別規(guī)定根據(jù)需要也可以安排法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件，不通過(guò)社會(huì)的提供者直接為公民提供法律援助服務(wù)，但這并不影響法律援助機(jī)構(gòu)的管理者屬性。無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，在不具備市場(chǎng)化條件下，由政府直接提供公共服務(wù)的做法并不少見(jiàn)。

但問(wèn)題是出在實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分法律援助管理者把自己的職能錯(cuò)位了。他們把工作重心沒(méi)有放在很好地履行國(guó)家賦予的法律援助管理職能上，而是一味地去組織本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件。長(zhǎng)此以往，就會(huì)給人留下一個(gè)錯(cuò)誤的印象，似乎政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)就是一個(gè)提供者。這種職責(zé)上的錯(cuò)位，不僅使政府法律援助的管理水平長(zhǎng)期得不到提高，另一個(gè)更具危害性后果是此次面對(duì)機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)編制部門(mén)傾向于把法律援助機(jī)構(gòu)劃向公益組織。一旦這種趨勢(shì)成為定局，不僅意味著全國(guó)70%左右的行政性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)要褪去政府機(jī)構(gòu)的色彩，更令人擔(dān)心的是法律援助管理者成為公益性質(zhì)的組織后，將失去國(guó)務(wù)院《法律援助條例》賦予的履行政府行政職能的合法性。

四、法律援助創(chuàng)新發(fā)展的未來(lái)方向

法律援助的創(chuàng)新發(fā)展需要很好的頂層設(shè)計(jì)。從目前看，還缺少一個(gè)目標(biāo)清晰、措施具體可行的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。要做好這件事，必須全面深入地了解公眾對(duì)法律援助的需求，實(shí)事求是地分析我們的資源和能力，在平衡需求與資源能力的基礎(chǔ)上，提出創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略，不能再用空洞的口號(hào)代替科學(xué)的規(guī)劃。創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的前提是建立共識(shí)，是對(duì)未來(lái)發(fā)展方向較一致的思考。

一是對(duì)法律援助基本職能的共識(shí)。法律援助的基本職能是建立法律援助制度的法理基礎(chǔ)。當(dāng)下有一種趨勢(shì)，將法律援助的基本職能功能化，似乎法律援助制度的基本職能就是社會(huì)當(dāng)下所表現(xiàn)出來(lái)的各種現(xiàn)實(shí)功能和作用。政府所以要對(duì)這項(xiàng)工作重視，就是因?yàn)槠渌哂械默F(xiàn)實(shí)意義。法律援助制度在不同歷史時(shí)期確實(shí)有許多不同的現(xiàn)實(shí)意義，且現(xiàn)實(shí)意義是會(huì)隨著歷史的發(fā)展不斷變化的；但法律援助的基本職能不會(huì)變，那就是其司法職能和國(guó)家扶助職能，法律援助制度本質(zhì)是由其基本職能決定的，不會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)意義的變化而不斷變化。

二是對(duì)法律援助美好愿景的共識(shí)。什么樣的法律援助制度才是廣大人民群眾所期待的？筆者歸納了一些國(guó)家關(guān)于法律援助愿景的描述，可以表述為一句話：讓人人平等地享有全面、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的法律援助服務(wù)。這里稍作一點(diǎn)解釋?zhuān)喝巳似降仍诟鲊?guó)的含義略有不同，有的強(qiáng)調(diào)性別、種族的平等，有的則強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)和尊重，且平等之意還包括了對(duì)婦女、兒童、少數(shù)族裔等一些特別保護(hù)；全面是指多樣化的服務(wù)，以滿足社會(huì)多層次、多方面的需求。

三是對(duì)高效法律援助體系的共識(shí)。許多國(guó)家學(xué)者研究證明，高效的法律援助體系應(yīng)包括五大要素：(1)確保符合條件的人可以獲得法律援助服務(wù)；(2)提供最佳全面的綜合一體化服務(wù)；(3)提供高質(zhì)量的服務(wù)；(4)高效的系統(tǒng)支持；(5)有效的內(nèi)部管理。綜合一體化服務(wù)指的是法律援助服務(wù)與其他社會(huì)服務(wù)相結(jié)合，以幫助當(dāng)事人解決法律問(wèn)題背后的社會(huì)深層次的根源性問(wèn)題。高效的系統(tǒng)支持主要指司法系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。

四是對(duì)路徑、方法的共識(shí)。實(shí)現(xiàn)法律援助的創(chuàng)新發(fā)展，必須找到有效的路徑、方法。一位加拿大法律援助專(zhuān)家在為國(guó)家撰寫(xiě)的報(bào)告中建議，根據(jù)對(duì)各國(guó)法律援助最佳實(shí)踐的研究表明，推動(dòng)法律援助發(fā)展的最有效路徑和方法，是將法律援助納入國(guó)家的司法制度和基本公共服務(wù)體系。這一建議又回到第一個(gè)基本職能的共識(shí)上。如果我們?cè)谕苿?dòng)法律援助發(fā)展的過(guò)程中，始終能夠把握住法律援助基本職能的要求，堅(jiān)持法律援助的司法職能屬性和社會(huì)扶助職能屬性，那么將法律援助納入國(guó)家司法制度和社會(huì)救助制度建設(shè)便成為順理成章的事情了。

五、當(dāng)前的主要任務(wù)

第一，要把研究制定下一個(gè)國(guó)家法律援助中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略盡快擺上議事日程。習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“特別要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助”這是黨中央對(duì)法律援助事業(yè)加快發(fā)展提出的新要求。我們應(yīng)當(dāng)深入、科學(xué)地分析法律援助發(fā)展面臨的新形勢(shì)；探索解決制約法律援助發(fā)展的一些結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題的新途徑、新方法；解決好建設(shè)具有中國(guó)特色法律援助制度的重大體制機(jī)制性問(wèn)題，認(rèn)真研究在市場(chǎng)化條件不足的情況下，如何充分發(fā)揮好具有中國(guó)特色的法律援助體制優(yōu)勢(shì)。要圍繞這些重大的發(fā)展課題開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，制定出科學(xué)有效的國(guó)家法律援助中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

第二，法律援助責(zé)任配置是法律援助制度化建設(shè)的核心和關(guān)鍵，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。要加強(qiáng)對(duì)法律援助職責(zé)配置問(wèn)題的探索研究，以提高法律援助的整體績(jī)效、推進(jìn)法律援助均衡發(fā)展為主要目標(biāo)，合理劃分各級(jí)政府、司法行政部門(mén)、法律援助機(jī)構(gòu)的事權(quán)和支出責(zé)任，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)出什么錢(qián)，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)管什么事，對(duì)什么負(fù)責(zé)都應(yīng)明確起來(lái)。各國(guó)基本上都是通過(guò)立法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，下一步在我國(guó)的法律援助立法中也應(yīng)著重解決好這方面的問(wèn)題。

第三，法律援助是公共產(chǎn)品，國(guó)家的救助職能是這一產(chǎn)品的根本屬性。為了切實(shí)維護(hù)困難群眾的根本利益，國(guó)家必須采取措施，保證法律援助服務(wù)的質(zhì)量和功效，這是公共產(chǎn)品提供者——國(guó)家在法律和道義上的責(zé)任。縱觀世界各國(guó)在法律援助服務(wù)質(zhì)量保證方面采取的各種措施，其核心就是建立一套法律援助全面質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)法律援助服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)、方針、管理措施有明確的要求，并有一整套科學(xué)的制度安排。我國(guó)的法律援助，在質(zhì)量管理方面整體落后發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)一段距離，還有一段漫長(zhǎng)的路需要追趕。我們應(yīng)當(dāng)首先從建立標(biāo)準(zhǔn)入手，抓緊建立具有中國(guó)特色的法律援助標(biāo)準(zhǔn)體系，然后循序漸進(jìn)，逐步建立健全法律援助全面質(zhì)量管理的各種制度和科學(xué)體系。國(guó)際方面的經(jīng)驗(yàn)顯示，法律援助的基本標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括以下五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：法律援助的資質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，法律援助機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助服務(wù)人員執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，法律援助服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，我們可先著手制定服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、法律援助機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等相對(duì)簡(jiǎn)單容易的部分。初始不要把標(biāo)準(zhǔn)定得太高，要從我們的能力條件所能達(dá)到的水平做起，隨著法律援助工作整體水平的提高，再不斷提升法律援助服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，從價(jià)格改革入手，逐步推動(dòng)法律援助的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革。要推動(dòng)法律援助的市場(chǎng)化，首先應(yīng)從價(jià)格改革入手，具備條件的地方，可以嘗試在保證具有足夠市場(chǎng)吸引力的前提下，適當(dāng)放開(kāi)法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓法律服務(wù)市場(chǎng)最終決定法律援助服務(wù)的價(jià)格。政府法律援助機(jī)構(gòu)將工作的重心放在法律援助服務(wù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、質(zhì)量成本和效益的控管上。在這方面，國(guó)家彩票公益金項(xiàng)目可以給我們一些啟發(fā)。

第五，要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加快推進(jìn)法律援助的管理和服務(wù)創(chuàng)新，不斷提升法律援助服務(wù)的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化水平，重點(diǎn)是加強(qiáng)法律援助的信息化建設(shè)和推進(jìn)法律援助的項(xiàng)目化管理方法。加強(qiáng)法律援助信息化建設(shè)的主要目標(biāo)是為法律援助的科學(xué)發(fā)展提供數(shù)據(jù)和實(shí)證支持，構(gòu)建法律援助現(xiàn)代化管理和服務(wù)的技術(shù)平臺(tái)，提升法律援助服務(wù)的效率。在這方面，我國(guó)目前與發(fā)達(dá)國(guó)家還有著比較大的差距。在信息化社會(huì)，如果我們不能搶占信息聚合與使用的制高點(diǎn)，在法律援助創(chuàng)新發(fā)展上就很難實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。法律援助項(xiàng)目化管理方法是目前被許多國(guó)家的實(shí)踐證明了的能夠有效提升法律援助成本效益的管理方法。這種以當(dāng)事人為中心，以結(jié)果為導(dǎo)向，大量引用工商管理的技術(shù)方法的實(shí)證性管理方式，徹底改變了傳統(tǒng)的模糊式的行政管理方法，可以大大提高政府公共管理的績(jī)效水平。