■ 顧瀟軍(江蘇省太倉市司法局局長)

■ 朱 強(江蘇省太倉市司法局)

今年7月11日,江蘇省太倉市市委、市政府印發(fā)了國內(nèi)首個關于公共法律服務均等化的規(guī)劃《太倉市公共法律服務均等化規(guī)劃(2013—2015)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，在全國首推公共法律服務均等化，正式把法律服務納入基本公共服務范疇。7月25日，太倉市推進公共法律服務均等化工作會議隆重召開，標志著太倉市率先在全國拉開了社會制度文明建設的序幕。法律服務在太倉真正成為了公共服務產(chǎn)品，與現(xiàn)代化建設規(guī)劃同步實施，規(guī)定了司法行政在全面推進公共法律服務均等化進程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，將在今后太倉司法行政工作發(fā)展中展現(xiàn)出的重大作用，尤其是讓公共法律服務產(chǎn)品惠及更多群眾的目標要求讓人無比憧憬。

一、《規(guī)劃》出臺背景

近年來，在服務型政府改革的全球背景下，政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢深刻地影響著我國，公共服務的理念逐步被各級政府接受，一些涉及公民基本生存和發(fā)展權利的公共服務措施被各級政府提上了議事日程，2012年7月11日，國務院印發(fā)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確了政府向全民提供義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等基本公共服務。黨的十八大強調(diào)：“要把制度建設擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！苯衲辏K省委省政府“關于貫徹落實《蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)規(guī)劃》的實施意見”中，提出了加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系的要求。在這樣的新形勢下，我們立即提出了這樣的課題，能不能把法律服務列入政府的公共服務項目，并以此為抓手全面引領和開創(chuàng)全市司法行政工作的嶄新局面呢？為此，去年底我們專門成立了以“12·4”現(xiàn)行《憲法》頒布日命名的公共法律服務均等化課題組，對相關問題進行了前期調(diào)研后，我們認為：

(一)在縣級社會治理中，社會制度文明建設問題帶有根本性和全局性。制度文明是制度建設的結(jié)果，又通過制度建設及其過程體現(xiàn)。它在整個文明中具有重要的地位。制度文明分為兩個層面：一是國家制度文明，主要是指法律的制定，國家生活的全部問題，要依法解決；二是社會制度文明，在社會生活中，基本問題要依法解決。作為縣市級政府，應該側(cè)重于社會制度文明建設，包括法治政府建設、城市社區(qū)制度文明建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度文明建設和企事業(yè)單位的規(guī)章制度。制度建設，重在改革，貴在落實。再好的制度，再優(yōu)越的制度，不落實，不執(zhí)行，都是空擺。法治是一種知識，是一套技能，但更是特殊的藝術或者說科學，是一種理念，是人類對公平、和諧、美好生活的追求。如何運用我們的法律智慧和機制，消弭紛爭，避免各種惡性事件的發(fā)生，把人民群眾的政治、經(jīng)濟、文化、社會生活安排好，讓社會形成公平、合理、和諧的秩序，為實現(xiàn)現(xiàn)代化和滿足人民群眾對美好生活的向往提供強大的法律支持，這是太倉司法行政人最大的職業(yè)夢想和終極目標。

(二)全市公共法律服務體系已具雛形，具備了全面推進均等化的基本條件。近幾年，我市經(jīng)濟社會發(fā)展水平顯著提高，經(jīng)濟實力排名一直名列全國前十，人民生活明顯改善。從2011年開始,我市全力實施以“崇尚法律信仰，彰顯司法公正，讓人的尊嚴在法律的太陽下熠熠生輝”為主題的“光輝工程”，全市公共法律服務體系建設有力推進，初步形成了市、鎮(zhèn)、村、戶及政府、社會、市場相結(jié)合的“四縱三橫”公共法律服務網(wǎng)絡，基本建立起以政府為主導，司法行政統(tǒng)籌的以公共財政為支撐，以全民為服務對象的公共法律服務體系，人民群眾法治意識不斷加強,通過法律途徑解決矛盾糾紛逐漸成為太倉百姓的自覺行為。一是“四縱”。在市鎮(zhèn)兩級，配套打造以公共法律服務中心為主體，以專業(yè)性服務機構(gòu)、專業(yè)性群眾組織為兩翼的體系架構(gòu)。在村級層面，精心打造法律服務“陽光屋”，建立起由司法所人員掛鉤負責，整合村調(diào)委會主任、專職調(diào)解員、駐村律師、大學生村官法律志愿者、政法系統(tǒng)志愿者組成的一線服務力量。在戶級層面，我們按照網(wǎng)格化管理的模式，以住宅小區(qū)或村民小組為一個網(wǎng)格，配備1名法律服務需求信息員。二是 “三橫”。在政府層面，我們強化司法行政統(tǒng)籌能力。在社會層面，積極培育法律服務社會組織，形成了包括婁城老娘舅聯(lián)合會、心理咨詢師協(xié)會、法咨委、“太陽寶貝”形象大使等15支社會協(xié)同力量。在市場層面，充分發(fā)揮全市法律服務機構(gòu)、矯正社工事務所等專業(yè)團隊作用，為公共法律服務提供專業(yè)支持。

(三)當前存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，可以在推進公共法律服務中不斷得到解決。在全面考察我市法律服務工作時，我們發(fā)現(xiàn)目前還存在以下問題：法律消費主體缺乏，消費意識不強、需求不暢；優(yōu)質(zhì)法律服務資源不足，規(guī)模不大、質(zhì)量不高；法律服務資源配置不合理，專業(yè)法律服務機構(gòu)集中在城區(qū)；法律服務提供主體和提供方式較為單一，從業(yè)人員社會責任感不強，針對農(nóng)民和社會弱勢群體的服務力度不夠；法律服務市場管理體制不順，社會共同參與機制尚未建立；財政保障不足，基層基礎薄弱等問題都羈絆著前進的腳步。我們清醒認識到，公共法律服務體系不健全，均等化不推進，不僅難以保障發(fā)展成果惠及全民，不利于消除社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定，而且還會制約經(jīng)濟社會發(fā)展。如果把法律服務機構(gòu)作為公共法律服務的承擔者來加強專業(yè)建設，有些問題反而會迎刃而解。

(四)從我們面臨的新形勢而言，推進公共法律服務均等化是司法行政工作發(fā)展的難得機遇。我們認為，今后三年，我市將處于蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)全面啟動、公共服務體系全面構(gòu)建的關鍵時期。從需求看，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，消費結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，各類公共服務需求，尤其是法律服務需求日趨旺盛。從供給看，我市經(jīng)濟持續(xù)保持較快發(fā)展，財政收入不斷增加，公共服務財政保障能力進一步加強。從發(fā)展環(huán)境看，目前，全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都在加快建立基本公共服務體系，我市目前在構(gòu)建公共法律服務體系上取得了初步成效，已經(jīng)具備了推進公共法律服務均等化的基本條件。司法行政工作要想有全面突破，必須抓住難得的歷史機遇，順應城鄉(xiāng)人民過上美好生活的新期待，把法律服務作為司法行政為民服務的公共產(chǎn)品，努力提升公共法律服務均等化程度，推動社會制度文明與物質(zhì)文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。以規(guī)則來組織、協(xié)調(diào)大家的行為，為全面推進現(xiàn)代化建設和滿足人民群眾對美好生活的向往提供堅強的制度保障。

在此背景下，我們立即啟動了《規(guī)劃》起草，數(shù)易其稿，僅用了兩個多月時間，就上報市委市政府，得到了市委市政府領導的高度重視，并得到及時下發(fā)。

二、《規(guī)劃》起草中碰到的理論問題

公共法律服務在我國的推行，特別是要推進均等化，還是一項前無古人的事業(yè)。起草《規(guī)劃》沒有先例可循，有很多理論問題還沒有明確，基本上是摸著石頭過河。因此，我們課題組進行了充分認證，并且按照太倉的實際情況，作出了相應的判斷。

(一)法律服務是否屬于基本公共服務？公民作為人，有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂的需求，稱作公民的直接需求。公共服務滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受?；竟卜帐侵笧楸Ｗo個人最基本的生存權和發(fā)展權，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件?；竟卜瞻ㄈ齻€基本點，一是保障人類的基本生存權(或生存的基本需要)，二是滿足基本尊嚴(或體面)和基本能力的需要，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。從中國的現(xiàn)實看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定。所謂基礎性，是指那些對人類發(fā)展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發(fā)展。所謂廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現(xiàn)實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力相適應。從上述標準判斷，義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務，是廣大城鄉(xiāng)居民最關心、最迫切的公共服務，是保障全體社會成員基本生存權和發(fā)展權必須提供的公共服務，成為現(xiàn)階段我國基本公共服務的主要內(nèi)容。江蘇省委、省政府在下發(fā)《關于貫徹蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)的實施意見》當中，提出了構(gòu)建公共法律服務體系，把法律服務作為政府面向社會公眾的公共服務內(nèi)容之一。所以，法律服務屬于公共服務，而不是基本公共服務。

(二)公共法律服務的概念問題。我們綜合了各種因素，將公共法律服務定義為，建立在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化基礎上，由政府主導提供的，司法行政部門統(tǒng)籌的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民基本法律服務需求的公共服務。

(三)公共法律服務提出均等化目標是否超前？公共法律服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務，其核心是機會均等，全面普惠，而不是簡單的平均化和無差異化。我們認為均等化是公共服務的一個內(nèi)在屬性。因為既然公共法律服務是政府的服務行為，就必然要考慮均等化，不然就會造成新的社會不公，而且這種不公比不提供公共服務更嚴重，因為市場可以取舍，而政府不能選擇性服務。

(四)公共法律服務與法律服務的關系？我們認為兩者有以下不同之處：公共法律服務是政府買單的，對服務對象來說是免費的，法律服務是客戶買單的，是有償?shù)模还卜煞帐钦凑肇斄ο蛉裉峁┑?，法律服務是靠市場調(diào)節(jié)的；公共法律服務具有全民均等共享性質(zhì)，要求同質(zhì)、普惠，是政府必須提供的，而法律服務取決于雙方的需要；公共法律服務具有公共服務性質(zhì)，是公民福利。可以看出兩者最本質(zhì)的區(qū)別是：當法律服務被政府運用公權力進行了干預，法律服務才成為公共法律服務，一句話：公共法律服務是政府提供的，是政府的服務行為，而法律服務是一種市場行為。

明確了上述這些基本概念之后，我們才找到了《規(guī)劃》的起草思路，為比較科學、合理地制定《規(guī)劃》及提出具體的推進措施打下了基礎。

三、《規(guī)劃》總體目標

把基本法律服務作為公共服務產(chǎn)品向全民提供，是我市公共服務發(fā)展從理念到制度的創(chuàng)新，也是社會制度文明建設的創(chuàng)新實踐。讓城鄉(xiāng)居民普遍獲得基本法律服務的權利，保障人人享有基本公共服務是政府的職責，司法行政必須著力增強法律服務供給能力，創(chuàng)新體制機制，加快建立健全保基本、多層次、高水平的公共法律服務體系，推進公共法律服務均等化，并作為今后一個時期保障和改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定、推進社會制度文明的重大任務，與太倉市全面推進現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略目標和任務緊密銜接。

我們制定的主要目標是：一是法律服務產(chǎn)品日益豐富，實現(xiàn)公共法律服務和產(chǎn)品惠及全民。城鄉(xiāng)居民法律知識得到有效普及，法治文化產(chǎn)品不斷豐富，法律咨詢、法律指導等基本法律服務有效開展，法律援助、法律服務資助等針對弱勢群體的服務逐步普及，糾紛矛盾及時得到調(diào)解，公共法律服務逐步覆蓋城鄉(xiāng)。二是法律服務質(zhì)量明顯提升。律師擁有率達2.5，碩士及以上高層次法律人才擁有率達10%以上，與我市公共法律服務均等化相匹配的專業(yè)人才隊伍逐步建立，監(jiān)督機制、評估機制、獎懲機制全面建立，投訴率得到有效控制，公共法律服務質(zhì)量和水平持續(xù)提升。三是法律服務方便可及，“15分鐘法律服務圈”全面構(gòu)建，城鄉(xiāng)居民能夠就近獲得各項服務。四是優(yōu)質(zhì)法律服務資源有效下沉。資源共享機制加快建立，城鄉(xiāng)公共法律服務均衡發(fā)展得到實現(xiàn)。五是人民群眾比較滿意。城鄉(xiāng)居民公共法律服務需求表達機制有效建立，服務成本個人負擔比率合理下降，績效評價和行政問責制度比較健全，社會滿意度達90%以上，群眾口碑和支持率不斷提高。六是公共投入保障有力。財政設立公共法律服務專項資金，每年人均公共法律服務經(jīng)費支出與財政收入保持同步增長，預算支出占財政支出比重逐步提高。公共法律服務體系建設水平不斷增強，服務標準不斷提高，公共法律服務范圍和標準的動態(tài)調(diào)整機制逐步健全，各項制度實現(xiàn)全覆蓋。

《規(guī)劃》還針對太倉實際，提出了一個總體目標，經(jīng)過努力，至2015年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系基本完善，公共法律服務均等化取得明顯進展；到2020年，公共法律服務體系健全完善，城鄉(xiāng)公共法律服務差距明顯縮小，爭取全面實現(xiàn)公共法律服務均等化。

四、《規(guī)劃》服務范圍和工作標準

服務范圍，以及根據(jù)服務范圍所制定的工作標準是《規(guī)劃》的核心問題。我們根據(jù)司法行政各項業(yè)務工作的特點，并針對太倉實際，在充分調(diào)研基礎上，提出了今后三年，政府向城鄉(xiāng)居民提供七項公共法律服務：為城鄉(xiāng)居民免費提供法律知識普及教育和法治文化活動、產(chǎn)品等服務；為城鄉(xiāng)居民免費提供法律咨詢、維權指導、代寫簡單法律文書等基礎法律服務；為城鄉(xiāng)低收入居民提供代理、辯護、公證等法律服務資助；為社會公益性事務提供基本法律服務和法律服務資助；為經(jīng)濟困難的公民和特殊案件的當事人提供咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務；針對城鄉(xiāng)居民提交的矛盾糾紛，提供調(diào)解、仲裁等非訴訟法律服務；為突發(fā)事件中的受害人、當事人提供法律救助和應急法律服務。

同時，分別對各個項目的服務對象、工作標準和保障水平進行了明確。

有必要提一下的問題是：其一，司法鑒定是否可以納入公共法律服務范圍？其二，社區(qū)矯正是否可以納入公共法律服務范圍？我們在調(diào)研后的意見是：

1、司法鑒定是指在訴訟過程中，對案件中的專門性問題，由司法機關或當事人委托法定鑒定單位，運用專業(yè)知識和技術，依照法定程序作出鑒別和判斷的一種活動。從上述定義可以看出：司法鑒定本質(zhì)上不是一種法律服務，而是一種技術鑒定活動 ；司法鑒定方不代表任何當事人的利益，只對客觀事實作出判斷。因此，司法鑒定不能作為公共法律服務的內(nèi)容。

2、 社區(qū)矯正是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區(qū)資源教育改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱。簡單地說，就是讓符合法定條件的罪犯在社區(qū)中執(zhí)行刑罰。社區(qū)矯正是刑罰的執(zhí)行方式之一，屬于司法范疇，不是公共法律服務的范圍。

鑒于上述原因，我們在起草《規(guī)劃》的時候，沒有把司法鑒定、社區(qū)矯正納入到公共法律服務的范疇之中。

五、《規(guī)劃》實現(xiàn)路徑

公共服務是當前民生工作的重點，公共法律服務是現(xiàn)代化條件下公共服務的重要內(nèi)容?！兑?guī)劃》的制定在于實施。我們提出了以“八大計劃”和“六個保障機制”來積極構(gòu)建現(xiàn)代化背景下覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系，努力實現(xiàn)公共法律服務均等化。

“八大計劃”是：一是公民法律消費理念培育計劃。激活“法律消費”意識，培育市民法律消費新理念，使全體公民習慣于法律生活方式，為公共法律服務均等化的推行培養(yǎng)消費主體。二是“‘六五’普法·光輝太倉”行動計劃，突出法治宣傳教育和法治文化建設的公共服務功能，不斷推出法治文化讀物、音像制品、游戲等法治文化產(chǎn)品，實現(xiàn)人均1本法律讀本，戶均1套音像制品。法治文化場館全面免費開放。法治文化活動觀賞性、公眾參與度不斷提高，全面推出一系列群眾喜聞樂見的法治文化產(chǎn)品與服務。三是弱勢群體優(yōu)先法律服務計劃。重點突出下崗失業(yè)人員和“五保戶”等經(jīng)濟困難人群，城鄉(xiāng)低收入者、外來務工人員等群體，實行優(yōu)先、傾斜服務政策。推進法律援助與司法救濟制度的有效銜接，實現(xiàn)法律援助村村通，設立農(nóng)民工維權急診室，實施法律援助“一卡通”，發(fā)放法律服務消費卡。四是深化“矛盾調(diào)處·陽光生活”行動計劃。推進人民調(diào)解法治化、規(guī)范化、專業(yè)化建設，探索政府購買、服務外包等多種形式，提升人民調(diào)解專業(yè)化水平。進一步打造調(diào)解品牌，完善公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)等對接機制，確保人民群眾享受及時、便利、有效的調(diào)解服務。五是法律高端人才引進培養(yǎng)計劃。完善人才引進培養(yǎng)獎勵與補貼政策，定期發(fā)布“誠信質(zhì)量指數(shù)”，不斷加強內(nèi)外交流，為促進公共法律服務均等化提供有力的人才支撐。六是法律服務產(chǎn)品供給計劃。加快法律服務機構(gòu)規(guī)?；?、專業(yè)化、品牌化發(fā)展，提升專業(yè)法律服務供給能力。整合律師服務、信訪、公證、法律援助等職能，打造綜合性、一站式法律服務平臺，提高公共事務解決能力。引導律師和法律工作者對涉及群眾切身利益、社會安全以及治安穩(wěn)定的事項實行法律保障配套服務。推進“一鎮(zhèn)一律所”、每月10日司法“光輝日”活動常態(tài)化，提升基本法律保障供給能力。七是數(shù)字化平臺建設計劃。建立公共法律服務數(shù)字化平臺，服務流程全面實現(xiàn)數(shù)字化。市、鎮(zhèn)兩級分別設立“智慧司法信息指揮中心”和服務中心，服務指令實現(xiàn)信息化傳遞。門戶網(wǎng)站開設公共法律服務接口，實現(xiàn)無縫對接。逐步推行法律服務消費卡，實現(xiàn)服務流程電子化。重視手機、PAD電腦服務軟件的研發(fā)和推廣，逐步全面實現(xiàn)公共法律服務的多渠道運用。八是“法律服務·光明萬家”行動計劃。以服務民生幸福為主題，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共法律服務制度，促進公共服務資源在城鄉(xiāng)、人群之間均衡配置，縮小公共法律服務水平差距，努力實現(xiàn)公共法律服務均等化。

“六個保障機制”是：一是組織領導機制。成立市公共法律服務均等化工作領導小組，負責全市公共法律服務的組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。在市司法行政部門設立辦公室和市公共法律服務指揮中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，開展日常工作，實現(xiàn)調(diào)控機制功能全面、指揮有序，提高工作效率。二是聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。深化“政社互動”，推行社會協(xié)同，建立和完善在政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，司法行政部門統(tǒng)籌、各部門齊抓共管、社會公益組織共同參與的工作機制。三是項目運作機制?？茖W制定公共法律服務工作機制，規(guī)范公共服務項目運作機制，制定完善主體界定、項目實施、合同管理、績效評估、政府購買、公開公示、監(jiān)督評議等各項公共法律服務制度。四是行業(yè)管理機制。深化法律服務行業(yè)管理體制改革，強化行業(yè)自律管理；凈化法律服務市場，引導行業(yè)有序競爭，確保法律服務行業(yè)良性發(fā)展，為公共法律服務營造良好環(huán)境。五是多元供給機制。加快建立政府主導、社會參與的公共法律服務供給機制。六是公共投入機制。建立公共法律服務財政支出增長機制，按照“以事定費，購買服務”的原則，設立公共法律服務均等化專項資金，增強財政保障能力。

建設社會制度文明是一個漫長的過程，一個開啟太倉社會制度文明建設的創(chuàng)新實踐已經(jīng)起步。我們太倉司法行政人將在市委、市政府領導下，認真貫徹黨的十八大精神，堅持群眾路線，又好又快地推進公共法律服務均等化，努力讓公共法律服務產(chǎn)品惠及更多群眾。