■李立家 (北京市法律援助中心)

對我國法律援助發(fā)展趨勢的思考

■李立家 (北京市法律援助中心)

近20年來，我國法律援助工作取得了長足發(fā)展，在實踐中出現(xiàn)了很多好的做法，在制度上形成了有益的規(guī)范?？v觀國內(nèi)外大勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。及時總結(jié)國內(nèi)外法律援助經(jīng)驗，認真分析我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，合理預(yù)測我國法律援助工作發(fā)展趨勢，有針對性探討相關(guān)工作措施、制度設(shè)計，對我國法律援助事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、法律援助側(cè)重點的差異:階段性與地區(qū)性特征凸顯

我國于1994年建立法律援助制度，經(jīng)過近20年的發(fā)展，在機構(gòu)建設(shè)、人員規(guī)模、經(jīng)費保障以及辦案數(shù)量和質(zhì)量等方面取得了顯著成就。然而，梳理我國法律援助發(fā)展歷程，各個階段、各個地區(qū)的工作側(cè)重點有較大差異，可以說我國法律援助是在差異化側(cè)重中，以螺旋式上升的狀態(tài)不斷發(fā)展的，而且這種狀態(tài)仍將持續(xù)，并有規(guī)可循。

法律援助側(cè)重點的階段性特征主要是法律規(guī)章政策等制度的推動形成的。近20年來，我國法律援助工作經(jīng)過了“重刑—重民”階段，現(xiàn)在又將處于“重刑”階段，但預(yù)測未來仍會走向“重民”。

1996年《刑事訴訟法》確定人民法院“可以”或者“應(yīng)當(dāng)”提供辯護。其雖沒明確規(guī)定“法律援助”相關(guān)內(nèi)容，卻和次年出臺的《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》一起極大地推動了我國刑事法律援助工作的發(fā)展。制度的推動使得我國法律援助一開始便處于偏重刑事法律援助的“重刑”階段。

1996年12月，司法部法律援助中心正式成立。隨后，司法部與民政部、中國殘聯(lián)、全國婦聯(lián)、共青團中央聯(lián)合發(fā)布關(guān)于做好老年人、殘疾人、婦女、未成年人法律援助工作的相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定初步確定了我國法律援助的主要幾類群體，并推動了當(dāng)時這些群體法律援助工作的發(fā)展。隨后幾年司法部又下發(fā)了做好國有企業(yè)下崗職工、農(nóng)民工等群體法律援助工作的相關(guān)文件。這些規(guī)章政策是在我國加入WTO、國有企業(yè)改革、農(nóng)民工進城等大背景下制定的，較好服務(wù)了當(dāng)時我國經(jīng)濟社會發(fā)展，也將我國法律援助工作轉(zhuǎn)到重視民事法律援助即“重民”階段。

此后，我國法律援助發(fā)展呈現(xiàn)“民強刑弱”狀態(tài)延續(xù)至今，刑事法律援助案件數(shù)與民事法律援助案件數(shù)差距越來越大，并且縱向比較呈下降趨勢。例如，2011年全國共批準辦理法律援助案件數(shù)為844624件，比2010年增長16.1%。刑事案件、民事案件、行政案件分別占案件總數(shù)的13.5%、86%和0.5%。民事案件仍然是法律援助案件總量增長的主要因素，其所占比例增加了2.1個百分點，刑事案件減少了1.9個百分點①司法部法律援助工作司:《2011年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。缺少立法推動及對刑事法律援助存在認識偏差是這種狀況形成的兩個重要原因。這些年刑事法律援助業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，有立法上的原因，也有相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合不暢的問題，還有經(jīng)費、人員保障不足的因素，但與我們普遍存在的“重民輕刑”觀念直接相關(guān)②高貞:《關(guān)于加強和完善刑事法律援助制度的幾點思考》，《中國司法》2011年第6期，第99頁。。

2012年《刑事訴訟法》再次修改后，明確了刑事法律援助相關(guān)規(guī)定，擴大了法律援助在刑事訴訟中的適用，將刑事法律援助從審判階段擴展到偵查、起訴、審判三個階段。為貫徹落實新《刑事訴訟法》，司法部等中央六部委先后出臺相關(guān)規(guī)章制度，全國很多地方更是出臺了針對刑事法律援助工作的專項規(guī)定，如北京市出臺了《關(guān)于辦理刑事法律援助案件的工作規(guī)定》，重慶市出臺了《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》等。這些法律規(guī)章制度的出臺必將推動刑事法律援助工作的發(fā)展，并使得我國法律援助工作再次步入“重刑”階段。實踐中，很多地方今年第一季度的刑事法律援助案件數(shù)同比呈現(xiàn)倍數(shù)增長。

需要指出的是，我國法律援助再次步入“重刑”階段并不是說在案件數(shù)方面刑事將超越民事，而是說各地各相關(guān)機構(gòu)將更加重視刑事法律援助工作，且刑事法律援助案件數(shù)縱向比較將有大幅度增長。

但展望未來20年，我國法律援助仍將再次進入“重民”階段，這是由我國經(jīng)濟人口發(fā)展狀況決定的。按照聯(lián)合國的傳統(tǒng)標準，一個地區(qū)60歲以上老人達到總?cè)丝诘?0%，新標準是65歲老人占總?cè)丝诘?%，即該地區(qū)視為進入老齡化社會。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口為1.78億，占13.26%，其中 65歲及以上人口為 1.19億，占8.87%③國家統(tǒng)計局:《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報 (第1號)》。。我國已經(jīng)步入老齡化社會，隨之而來的是與老年人相關(guān)的社會、法律問題凸顯。對法律援助而言，在涉及贍養(yǎng)、繼承、家庭暴力、虐待、遺棄、救濟金等民事問題的法律咨詢與案件將增多。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然過程，中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。國家統(tǒng)計局報告數(shù)據(jù)顯示，2011年我國城鎮(zhèn)化率達51.27%。此外，研究表明到2030年中國總?cè)丝趯⒊^15億人，屆時居住在城市和城鎮(zhèn)的人口將超過10億人，城鎮(zhèn)化率將達到70%。也就是說，未來20年中國農(nóng)村的人口將減少1/3以上，將有3億人由農(nóng)村移居到城市和城鎮(zhèn)④參見《中國投資發(fā)展報告 (2013)》，該報告系2013年4月24日，由中國建投投資研究院、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合主辦的“城鎮(zhèn)化與投資研討會·2013年《投資藍皮書》發(fā)布會”上發(fā)布的投資藍皮書。。城鎮(zhèn)化過程中，涉及戶籍、土地、農(nóng)民工、社會保險等問題以及兩地分居、留守兒童導(dǎo)致的婚姻家庭問題將成為法律援助的重點工作。司法部也提出要將就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會保障等與民生緊密相關(guān)的事項逐步納入法律援助范圍。

人口老齡化以及城鎮(zhèn)化等將共同促使我國法律援助再次進入“重民”階段，其作用在未來20年將更加明顯。

“重刑”或“重民”具有階段化、地區(qū)化特征，是整體的、方向的評價，在全國不同地方的側(cè)重點不同，表現(xiàn)方式也不盡相同。實踐中，階段化、地區(qū)化的“重刑”、“重民”確實推動了并將繼續(xù)推動我國法律援助事業(yè)的完善、發(fā)展，也成為中國法律援助發(fā)展的一個特征、一種趨勢。

二、法律援助申請的伸與縮:法官律師自主性與申請的實質(zhì)性審查

2012年全國法律援助機構(gòu)辦理案件首次突破100萬件，受援人總數(shù)達114萬余人，提供來訪、來電、來信咨詢570余萬人次。法律援助案件數(shù)量大幅上漲，說明農(nóng)民工、殘疾人、婦女、兒童等群體獲得法律援助的機會增多。在案件數(shù)量增長的同時，也表現(xiàn)出新的特征與問題。非判決結(jié)案法律援助數(shù)偏低，以2011年數(shù)據(jù)為例，在民事案件中非訴訟案件占比達53.4%，在訴訟案件中調(diào)解結(jié)案數(shù)又占29.7%⑤司法部法律援助工作司:《2011年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。各地對法律援助申請條件的掌握存在地區(qū)性差異，主要取決于法律援助經(jīng)費情況。對法律援助范圍的掌握，經(jīng)費充足地方較為寬松，經(jīng)費緊張地方較為嚴格。展望我國法律援助發(fā)展趨勢，為維護好法律援助良好形象，就法律援助申請而言，應(yīng)注重伸縮兩個方面。

賦予法官和律師啟動法律援助的權(quán)利，這是法律援助的伸展。目前，就民事法律援助而言，同時符合法律援助范圍和經(jīng)濟困難標準兩個條件才能獲得批準。實踐中，有的不在法律援助范圍或不滿足經(jīng)濟困難標準的案件也亟需獲得法律幫助，但法律援助機構(gòu)的審批方式難以保證該類情形當(dāng)事人的合法權(quán)益。對于可能判處無期徒刑死刑等重刑、未成年人等特殊群體，目前我國刑事法律援助已經(jīng)賦予偵查、審查起訴、審判等機關(guān)通知法律援助機構(gòu)指派律師的權(quán)利，但對民事法律援助卻無此規(guī)定。借鑒國外法律援助先進經(jīng)驗，賦予法官啟動法律援助的權(quán)利是解決問題的方法之一?！稓W洲人權(quán)公約》第6條要求各成員國在訴訟程序所需的情況下，提供律師援助⑥歐洲人權(quán)法院，1979年10月9日，Airey判例。。歐洲人權(quán)法院通過判例希望賦予法官指定援助的優(yōu)先地位，法國作為《歐洲人權(quán)公約》成員國，其最高法院也指出法官應(yīng)該在訴訟程序中扮演積極的角色，并在2007年7月17日的一份判決中使用了這樣的字眼“鑒于法律援助對象有獲得律師協(xié)助的權(quán)利”⑦雅克－博里康:《法國的刑事法律援助》，刑事法律援助國際研討會會議文集，第288～290頁。。通過公約、判例，法國形成了法官倡議而獲得法律援助的模式。同時，法國規(guī)定了較為寬泛的法律援助撤銷申請權(quán)，假如法律援助對象提起的程序純屬濫用權(quán)力或者拖延訴訟，任何相關(guān)人都可以要求撤銷法律援助，也可以指定撤銷法律援助⑧同上，第294頁。。法國新的民事訴訟法典也在指導(dǎo)原則中開辟了新的理念，要求法官監(jiān)督訴訟正常進行，在審判中遵守對審原則等。目前，我國法官已獲得按規(guī)定啟動刑事法律援助的權(quán)利，從長遠看，賦予他們啟動民事法律援助的權(quán)利成為我國法律援助完善發(fā)展的一個趨勢。這有助于保證不在法律援助范圍或不滿足經(jīng)濟困難標準，但需要獲得法律援助當(dāng)事人的合法權(quán)益，也是對我國法律援助機構(gòu)審批方式產(chǎn)生漏洞的有益補充。但在實踐中，因為沒有成熟經(jīng)驗可循，應(yīng)以審慎的態(tài)度對待法官這種權(quán)利，其作為現(xiàn)有法律援助工作模式的補充，也應(yīng)從嚴掌握。

有條件的賦予律師啟動法律援助的權(quán)利，是完善我國民事法律援助工作的有益探索。我國律師已近23萬，是法律援助工作的主要主體;《律師法》也規(guī)定，律師應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)。更加充分調(diào)動律師參與法律援助積極性，對于推進我國法律援助的發(fā)展具有重要意義。有條件地賦予律師啟動法律援助的自主權(quán)是調(diào)動其積極性的有效方式。在實踐中，規(guī)定更為寬泛的法律援助范圍和經(jīng)濟困難標準，律師愿意接該類受非嚴格意義上的法律援助案件，向法律援助機構(gòu)提出申請并獲得批準后，可以對當(dāng)事人進行法律幫助，并能按照一定比例領(lǐng)取經(jīng)濟補貼。同賦予法官啟動法律援助的范圍一樣，賦予律師同樣權(quán)利，有利于更好地保障法律援助邊緣群體權(quán)益。

此外，可以積極引導(dǎo)高校法學(xué)院在校學(xué)生參與法律援助。目前，我國設(shè)立法學(xué)本科專業(yè)的高等院校達到620多所，在校生超過40萬。鼓勵法學(xué)院在校學(xué)生，依托一定平臺，在教師指導(dǎo)下積極參與以法律咨詢?yōu)橹饕绞降姆稍?，對?dāng)事人提供法律建議。這可以更方便滿足相關(guān)當(dāng)事人獲得法律幫助的需要，也有助于增加法學(xué)院在校學(xué)生的法律運用能力，為我國儲備更加合格的法律人才。

加大法律援助申請實質(zhì)性審查力度，注重法律援助質(zhì)量的提高，是今后一個時期法律援助工作的著力點。法律援助發(fā)展并不意味著案件數(shù)量一定持續(xù)增長，而是要更加注重法律援助質(zhì)量，注重法律援助法律效果和社會效果。近年來，全國辦理法律援助案件量不斷增長，2011年超過80萬件，2012年突破100萬件。數(shù)量不斷增長的同時，也暴露出一些問題，例如以非訴訟方式結(jié)案比例越來越高，部分地方案件勝訴率呈下降趨勢，部分部門法律援助審批形式化以至于浪費了法律援助資源等。因此，未來一個時期，加大法律援助申請實質(zhì)性審查力度，注重法律援助質(zhì)量的提高，對于打造法律援助品牌，促進我國法律援助事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一是加大對申請人經(jīng)濟困難證明等文書的實質(zhì)性審查力度。繼續(xù)提高申請法律援助的經(jīng)濟困難標準，將更大范圍群體納入法律援助保障范圍，同時嚴格審查申請人經(jīng)濟困難狀況，加大對虛報經(jīng)濟狀況申請人的懲處力度。例如，針對法律援助申請，法國法律規(guī)定了一項罪名為“虛假申報輕罪”，規(guī)定“在申報時故意提供不準確或者不完整的信息，旨在從國家獲得某筆非法的自助或者好處，處4年監(jiān)禁及6萬歐元罰金。⑨同上，第288頁?！蔽覈山璺稍⒎ㄖ畽C，加大對以虛假信息申請法律援助行為的懲處力度。在實踐中，法律援助機構(gòu)工作人員應(yīng)積極利用多種方式核實經(jīng)濟困難證明、授權(quán)委托書的真?zhèn)?。對于不需要提供?jīng)濟困難證明的申請，特別是群體性申請案件，要按照相關(guān)規(guī)定，嚴格審查法律援助事項范圍。

二是加大對申請人請求事項與證據(jù)的審查力度。對民事法律援助申請人而言，大多追求經(jīng)濟效益，提出的請求事項往往全面詳盡。對此，法律援助機構(gòu)工作人員，應(yīng)按照法律法規(guī)初步審查其請求事項的合法性以及與證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，并及時向申請人提出法律建議。對于以無法律或證據(jù)支持的請求事項為由提出法律援助申請，經(jīng)建議而不改變的，不應(yīng)批準其法律援助申請。對于民事法律援助申請人所提請求事項中涉及的經(jīng)濟數(shù)額低于法律援助補貼標準的，盡可能引導(dǎo)其以調(diào)解方式結(jié)案。對于刑事法律援助而言，其程序意義和實體意義同樣重要，受援人涉嫌罪名及相關(guān)證據(jù)大多由審查起訴機關(guān)、偵查機關(guān)決定，法律援助律師工作重點應(yīng)放在研析法律法規(guī)、證據(jù)與罪名等的關(guān)聯(lián)，及會見受援人以獲得新證據(jù)等信息上。

此外，要注重法律援助質(zhì)量監(jiān)督體系建設(shè)，規(guī)范法律援助工作流程與檔案管理，對重大案件集體討論，注意征詢受援人與辦案機關(guān)意見，加強案件動態(tài)監(jiān)管，確保辦案質(zhì)量。

三、法律援助精神的回歸:刑事法律援助

民事法律援助旨在保護受援人的財產(chǎn)權(quán)益;刑事法律援助則保護受援人的人身權(quán)益，其對人的自然存在和社會存在意義更為直接。世界各國對涉及人身權(quán)的刑事案件都有給予法律援助的相關(guān)規(guī)定。《歐洲人權(quán)保障公約》第6條第3款規(guī)定:“凡是受刑事犯罪指控者都享有以下最低限度的權(quán)利:自我辯護或者其選擇的律師為其提供法律援助，如果他沒有足夠的錢來支付法律幫助費用的，在實現(xiàn)正義所必須的時候，為其提供免費法律幫助。”《荷蘭王國憲法》第18條第1款規(guī)定:“在法律和行政訴訟中，任何個人均有獲得法律援助和委托自己的法律代理人的權(quán)利?！狈稍贫劝l(fā)源于刑事司法領(lǐng)域，在法律援助制度發(fā)展為包括刑事、民事等廣泛領(lǐng)域之后，各國一般是采取刑事優(yōu)先原則，在資金短缺時往往通過嚴格控制民事法律援助范圍，保證刑事被告人獲得法律援助⑩高貞:《關(guān)于加強和完善刑事法律援助制度的幾點思考》，《中國司法》2011年第6期，第98頁。。如，英國政府對于法律援助的開支從1993年的10億元上升至2003年的20億歐元，其中一半的開銷用在刑事法律援助上Peter Binning:《Legal Aid Criminal Cases In England And Wales》，International Conference on Criminal Legal Aid System Conference Papers，P447.。

在未來很長時期，人口老齡化以及城鎮(zhèn)化等將促使我國法律援助大量案件仍為民事法律援助案件。但隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、依法治國不斷實踐，我國將更加注重法治在調(diào)解社會關(guān)系中的作用，更加注重人權(quán)的保障，也就必然更加注重刑事法律援助工作。隨著我國法律援助不斷發(fā)展，法律援助精神必將成為法治社會保障弱勢群體人權(quán)的重要法律手段。

一是通過建立值班律師制度等方便當(dāng)事人及時獲得全方位法律咨詢。根據(jù)R.訴Brydges一案裁決，加拿大法律援助為任何因行使犯罪被拘捕或羈押的人提供24小時的免費法律咨詢。任何被告人第一次出庭時均可要求獲得值班律師的幫助。加拿大值班律師的職責(zé)是提供有關(guān)檢控、法庭審理程序及當(dāng)事人權(quán)利方面的法律咨詢，還可以代理當(dāng)事人參與保釋聽證及簡易認罪答辯Patrick Doherty:《International Seminar on Criminal Legal Aid Systems》，International Conference on Criminal Legal Aid System Conference Papers，P437～438.。目前我國很多地方已經(jīng)逐步開始探索值班律師工作，司法部也在積極推動該項工作。未來幾年值班律師制度將成為我國刑事法律援助的重要制度。北京市今年出臺規(guī)定，明確法律援助機構(gòu)可以在人民檢察院、公安機關(guān)和看守所等部門安排律師或者設(shè)置咨詢電話，及時為被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢等法律幫助。司法部在今年也要求“通過在看守所、法院等部門設(shè)立值班律師辦公室或者提供咨詢電話，進一步暢通刑事法律援助渠道。司法部法律援助工作司:《司法部法援司簡報》2013年第2期，第4頁?！彪S著各地的不斷探索、司法部的積極推動，律師值班制度將在全國建立完善起來，將能及時保證被羈押的犯罪嫌疑人、被告人獲得免費法律咨詢。需要指出的是，在實踐操作中，要避免設(shè)立在偵查、審查起訴、審判機關(guān)的值班律師室淪為具有中國特色的信訪接待室，從而改變了律師值班旨在提供專業(yè)法律咨詢之初衷。目前，我國很多地方已經(jīng)開通“12348”免費法律咨詢電話，未來我們可借鑒加拿大法律援助經(jīng)驗，專門開辟24小時的免費刑事咨詢熱線，建立專門的刑事法律咨詢網(wǎng)站，方便公民及時獲得刑事咨詢?？傊?，采取以值班律師為主的多種方式，為刑事案件當(dāng)事人及相關(guān)人員及時提供專業(yè)的法律咨詢是未來刑事法律援助工作的趨勢。

二是更加注重刑事案件被害人的法律援助工作。刑事法律援助注重程序正義，更應(yīng)注重公平公正，刑事案件被害人已遭受人身或精神上的傷害，更應(yīng)該獲得公正審判以保護其合法權(quán)益。在公訴制度中，面對公訴機關(guān)，被告人明顯處于弱勢地位，為保障他們的合法權(quán)益，其成為刑事法律援助的主要對象。但在實踐中，被害人很難表達訴求影響法官判決，其合法權(quán)益極易被忽視而對其造成二次傷害高貞:《加強刑事被害人法律援助的對策建議》，《中國司法》2008年第9期，第79頁。。在實踐中，與犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助情況比較，被害人獲得法律援助比例極低。2004～2007年，被害人 (包括自訴人)經(jīng)申請獲得法律援助數(shù)分別占全國辦結(jié)刑事法律援助案件數(shù)的5.5%、5.8%、4.8%、5.1%同上，第80頁。。2011年全國為被害人、自訴人提供法律援助5528件，占刑事案件總數(shù)的4.9%，所占比例與2010年相比基本持平司法部法律援助工作司:《2011年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。無論從刑事法律援助制度設(shè)立理念上，還是從我國刑事法律援助工作實踐中分析，更加注重刑事案件被害人的法律援助工作已經(jīng)到了十分迫切的程度。雖限于立法、觀念等，刑事法律案件被害人法律援助工作任重道遠，但它的先天正義性和實踐可操作性定能促使其成為我國法律援助工作的發(fā)展趨勢之一。

四、法律援助發(fā)展的物質(zhì)動力:費用改革

2011年我國法律援助經(jīng)費總額為12.77億元，比2010年增長24.9%。日本法律服務(wù)中心 (JLSC)2012年的總體預(yù)算為31，847，180，000日元 (398，089，000美元)，其中用于法院指定律師的預(yù)算為15，444，830，000日元 (193，060，000美元)四宮啟:《日本刑事法律援助的過去、現(xiàn)在和將來》，刑事法律援助國際研討會會議文集，第353頁。。前文已述，2003年英國用于法律援助的開支就達20億歐元。與這些發(fā)達國家相比，我國法律援助費用顯得十分不足，再考慮我國人口數(shù)已近14億，潛在受援人數(shù)量相對更多，法律援助費用就更是捉襟見肘。從我國法律援助費用來源分析，我國法律援助費用主要是財政撥款。如2011年我國法律援助費用中，財政撥款額126196.57萬元，占經(jīng)費總額的98.8%，此外還有社會捐助903.67萬元，行業(yè)奉獻134.08萬元等。不斷提高我國法律援助費用，優(yōu)化費用來源，規(guī)范法律援助費用支出，加大對用虛假信息騙取法律援助行為的懲處力度，逐步啟動法律援助費用改革是推動我國法律援助進一步發(fā)展的物質(zhì)動力與必然趨勢。

一是拓展來源渠道，不斷提高法律援助費用總額。不斷提高社會組織、律師等個人捐贈在法律援助費用總額中的比例。世界上很多國家法律援助費用來源都呈現(xiàn)多元化。1987年，韓國根據(jù)《法律援助救助法》，成立了韓國法律救助公團 (簡稱KLAC)，維持其提供法律援助的資金來自政府和捐贈捐款，其中非政府來源資金 (2008～2011年)均占總額的一半以上許一泰:《韓國刑事法律援助制度》，刑事法律援助國際研討會會議文集，第304～305頁。。澳大利亞維多利亞法律援助署的經(jīng)費來自州政府的撥款、聯(lián)邦政府的撥款、公共用途基金的補助金 (通過對律師信托賬戶收取收益所創(chuàng)建)以及客戶們的捐贈索爾－霍爾特:《澳大利亞刑事法律援助制度》，刑事法律援助國際研討會會議文集，第333頁。。我國法律援助費用主要是財政撥款，社會捐助、行業(yè)奉獻渠道獲得的資金較少。未來可以有條件地賦予律師啟動法律援助的權(quán)利，在律師自愿前提下，同意其對更為寬泛的經(jīng)濟困難當(dāng)事人給予法律援助，使律師這一行為變相捐獻了部分法律援助費用。未來一個時期，加大法律援助基金會等社會組織的募捐力度，積極引導(dǎo)律師等個人對法律援助費用予以捐贈，全面拓展法律援助費用來源渠道是法律援助費用改革的發(fā)展趨勢。在世界各國法律援助費用中，財政撥款始終占據(jù)較大比例，直接影響法律援助費用總額。與大多數(shù)國家相比，我國人均法律援助費用數(shù)額極低。對未來我國法律援助發(fā)展而言，在確保法律援助費用來源多元化的同時，政府財政撥款額度應(yīng)進一步提高。此外，還可以通過規(guī)范法律援助費用支出、將對用虛假信息騙取法律援助行為的罰金納入法律援助費用等措施增加法律援助費用。

二是規(guī)范法律援助費用支出，確保法律援助費用支出合理有效。目前我國法律援助費用總額較低，刑事、民事法律援助需求越來越高，部分地方出現(xiàn)的寬松的、隨意性審查又造成了法律援助資源的浪費。對法律援助費用而言，開源與節(jié)流同樣重要，隨著法律援助申請的實質(zhì)性審查貫徹實施，規(guī)范法律援助費用支出，確保其合法合理有效是未來法律援助費用改革的趨勢。具體而言，應(yīng)借鑒法國模式，賦予政府根據(jù)法院判決向受援人追討訴訟費的權(quán)利，同時促使當(dāng)事人慎重對待法律援助申請，保證其申請法律援助的必要性。法國《刑事訴訟法典》第695條規(guī)定，訴訟費的征收方面存在以下三種情況:第一種情況，如果法律援助對象被判負擔(dān)訴訟費或者敗訴，則國家還須承擔(dān)對方當(dāng)事人的費用。第二種情況，如果法律援助對象沒有被判負擔(dān)訴訟費，則訴訟費由國家向被判負擔(dān)訴訟費的當(dāng)事人征收，除非對方也是法律援助對象。第三種情況，如果訴訟雙方分擔(dān)訴訟費，非法律援助對象一方當(dāng)事人必須向國家財政部門償還國家法律援助為自己預(yù)付的款項雅克－博里康:《法國的刑事法律援助》，刑事法律援助國際研討會會議文集，第293頁。。這項規(guī)定對我國法律援助具有借鑒意義?？梢越Y(jié)合《刑法修正案 (八)》第41條規(guī)定的“惡意欠薪罪”，在農(nóng)民工群體性法律援助案件中試點，然后逐步推廣。對于農(nóng)民工勝訴的法律援助案件，法院可判決對方當(dāng)事人承擔(dān)法律援助費用支出并繳入法律援助費用專項賬號。對于農(nóng)民工缺乏必要證據(jù)導(dǎo)致可能敗訴的案件，法律援助人員應(yīng)給予書面法律意見，建議其通過其他渠道解決，經(jīng)建議仍堅持訴訟而敗訴的，可要求農(nóng)民工承擔(dān)一定比例的費用。刑事法律援助案件旨在保護人權(quán)，程序正義對其有重要意義，故其費用支出不應(yīng)作此規(guī)定。此外，可以結(jié)合實際法律效果，運用經(jīng)濟手段開展法律援助，如結(jié)合裁決或判決，通過報銷或按比例報銷當(dāng)事人聘請律師費用方式，對當(dāng)事人給予經(jīng)濟性質(zhì)的法律援助。

三是加大對用虛假信息騙取法律援助等浪費法律援助資源行為的懲處力度。目前我國未對以虛假信息騙取法律援助、法律援助人員違法或不當(dāng)審查導(dǎo)致當(dāng)事人獲得法律援助等行為作出明確的處罰性規(guī)定。未來幾年，隨著我國《法律援助法》的出臺，可規(guī)定相關(guān)懲處性措施。對此，有的國家懲處力度較大。我國可借鑒國外類似規(guī)定，將以虛假信息騙取法律援助行為定性為騙取弱勢群體的國家財政補貼，加大經(jīng)濟乃至刑事懲罰力度。同時，在寬松寬泛的原則下，進一步擴大法律援助范圍和經(jīng)濟困難標準后，應(yīng)明確法律援助申請條件，規(guī)范法律援助申請流程，加大對法律援助人員違法違規(guī)審批的責(zé)任追究。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)