方輝振

積極穩(wěn)妥推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是新一屆中央政府提出的發(fā)展目標之一。10月7日，習近平在印度尼西亞巴厘島出席亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會，并發(fā)表《深化改革開放 共創(chuàng)美好亞太》的重要演講。持續(xù)進行的新型城鎮(zhèn)化，將為數(shù)以億計的中國人從農村走向城市、走向更高水平的生活創(chuàng)造新空間。7月25日在中南海召開黨外人士座談會上，習近平強調,積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，合理調節(jié)各類城市人口規(guī)模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節(jié)約用地，保護生態(tài)環(huán)境。而要提高中小城市對人口的吸引能力，必須注意以下兩個方面。

首先要尊重市場內在規(guī)律。城鎮(zhèn)化是市場交易主體在一定的約束條件下，通過成本——收益分析作出的效用最大化選擇。流動轉移人口的自主選擇是城鎮(zhèn)化的內在動力。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟核”定理：只要給人們充分多的自由選擇，且容許或能夠自由競爭、自愿合作和交換，即使不事先考慮任何制度安排，在人們自利行為驅動下，所導致的資源配置結果效率最優(yōu)。城鎮(zhèn)化的內在動力是流動人口轉移的受益大于成本。世界主要大都市幾乎都存在擁擠、生活成本高等問題，但人口依然在向大都市流動，根本原因就是人口的集聚收益大于其成本。即使沒有享受市民待遇，我國農民也愿意進城打工，其動力便是生活在城市的綜合效用大于農村。在收益中，城鎮(zhèn)與農村工資比可能僅僅是一個方面，生活的舒適、個人及其子女的發(fā)展空間以及他們對未來的預期，都是他們要考慮的重要因素。一個人到什么地方去尋找就業(yè)機會，在什么地方安家生活，人家是經(jīng)過計算的。為什么跑到上海來，為什么到蘇州區(qū)都是有原因的，政府不能逆歷史潮流而動，否則所有努力都白費。

其次要注重體制機制引導。目前中小城市發(fā)展的障礙，就是受制于行政資源的配置，使得城市的發(fā)展空間也好，還是城市人的發(fā)展空間也好，都會受到限制。在現(xiàn)行體制下，是使大量的資源，通過行政手段集中在高等級城市了。分稅制是到省，省以下是談判、包干、承包等等。省以下的制度是上繳機制，越到下面，上繳機制越嚴重。有專家在浙江、江蘇、廣東進行調查發(fā)現(xiàn)，大量的中小城市的稅、小城鎮(zhèn)的稅基本給上級政府，而自己只能留到10%。小城市把財政資源上繳給上級城市，上級城市既能拿到土地指標，又能拿到下級政府的財政資源來發(fā)展，就造成了地級以上城市發(fā)展快一些。大量的資源去某一個城市，這個城市就獲得更多的發(fā)展機會。當他獲得了更多發(fā)展機會的同時，也吸引了大量的外來人口，問題就出在這里。無論從上級向下傳遞的資源，還是下級上繳的資源都被集中在大城市以上，中小城市哪里去吸引更多的勞動力，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會呢？研究中小城市發(fā)展問題不是嘴上說說，更多地是要了解發(fā)展的體制現(xiàn)狀，怎么來促進中小城市發(fā)展的活力。決不能政策上說要往小地方去，但卻不斷地把大項目、大機關、大總部安放在大城市和特大城市。中國這么多人口需要轉移，完全靠大城市肯定是不行的，完全靠小城鎮(zhèn)也不行。從這些年的發(fā)展情況來看，因為體制和制度上的一些原因，資源和要素卻過多地往大城市集中，城市越大，行政層級往往越高，集中的行政資源和投資機會也就越多。這就形成了一個悖論，我們希望人口向中小城市去，但是幾年實踐下來，人口還是往大城市特別是特大型城市流動。今后要想真正吸引農民進入中小城市，就必須從產業(yè)布局和公共投資上做出調整，要對中小城市給予適當傾斜，促使其創(chuàng)造更多就業(yè)機會并提供更高水平的公共服務。

此外，中小城市應當更加注重以下機制建設來提高對人口的吸引能力。

包容融合機制。“社會包容”是戶籍改革的前提和保障，只有做到所有的社會成員一起共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有的社會成員都包容到社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，才能推進真正的戶籍改革?！皢T工融入單位，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”四融合工程，也是當前戶籍改革的有效機制。

成本分攤機制。政府承擔農民工等流動人口在義務教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及公用設施等方面的公共成本。企業(yè)需保證農民工工資正常增長，繳納社保費用，并利用自有土地建設農民工集體宿舍。個人則需承擔社保和住房的私人成本。此外，對于公共成本的分擔，中央政府重點承擔跨省流動人口的公用成本，按照常住人口規(guī)模安排財政轉移支付。省級政府重點承擔省內跨市縣農民工市民化的公共成本，按照推進基本公共服務均等化的要求安排省以下財政轉移支付。中小城市政府承擔城市建設運營成本和基本公用服務支出。

人地掛鉤機制。在可控的基礎上，可根據(jù)各城市實現(xiàn)農民工市民化的數(shù)量，在每年的用地指標上增加一部分指標給中小城市，用于解決農民工的住房、基礎設施、公共服務設施的用地問題；實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤。“掛鉤”指標收益在確保農民工市民化有穩(wěn)定可靠保障和居住條件的基礎上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服務建設，用于擴大城市基礎設施和公共服務容量。

流動保障機制。為促進人口自由流動，保障國民基本社會權益，帶動資源優(yōu)化配置和生產率提高，可設計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌；醫(yī)保參保補貼實現(xiàn)費隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補貼由上級政府承擔；中央政府對義務教育生均經(jīng)費實行按在校生人數(shù)均一定額投入；對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現(xiàn)全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴展內容、提高水平，并最終取代戶籍制度。