文◎蘇喜民 楊文武

淺析破壞草原案件的特點、原因及應對對策

文◎蘇喜民*楊文武**

草原作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在生態(tài)文明建設中不可或缺。以河北省康?？h為例，擬對破壞草原案件的特點、原因及預防對策作一分析。

一、對破壞草原案件的特點剖析

康?？h位于河北省西北部、內(nèi)蒙古高原南緣的壩上地區(qū)，境內(nèi)草原面積近100萬畝，為涵養(yǎng)水源、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候以及維護生態(tài)環(huán)境起到了重要作用。2012年以來，在康?？h組織開展的專項整治活動中，發(fā)現(xiàn)近三、四年來有3000畝左右的草地被非法占用或開墾，涉及到3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個行政村，相關人員已被依法追究責任。通過對非法破壞草原案進行分析，歸納起來有以下特點：

第一，私自開墾草原現(xiàn)象較為普遍。隨著農(nóng)業(yè)稅等相關稅賦的取消和種糧補貼政策的落實，農(nóng)民種糧積極性明顯提高，因現(xiàn)有的耕地都已承包到戶，再加上對草原保護認識不夠，一些肥沃的草原就成了被開墾的首選目標。這種情況占破壞草原案件的50%。

第二，“以租代征”情況嚴重。主要表現(xiàn)為村干部為了小集體的利益，假借全體村民同意，不向有關部門請示，未經(jīng)批準就以承包協(xié)議的形式將草原長期承包給他人進行旅游開發(fā)，或進行各類工程建設，或堆放礦物質(zhì)、礦渣等，導致草原植被遭到嚴重破壞。這種情況占破壞草原案件的40%。

第三，非法臨時占用草原現(xiàn)象時有發(fā)生?？当？h是一個以草原旅游為主的地區(qū)，旅游區(qū)周邊的群眾擅自在草原上開展經(jīng)營性旅游活動現(xiàn)象增多，如跑馬、駕駛觀光車碾壓草原等；還有的在草原上取土、采砂。這種情況占破壞草原案件的10%。

二、破壞草原案件多發(fā)的原因

第一，群眾法律意識淡薄。通過對涉案人員進行調(diào)查，他們不知道有《草原法》，普遍認為破壞草原的行為不構成犯罪。

第二，部分草地定性確權不明。草地與林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界線不清，管理職責不明。

第三，法律制度的不完善，也是破壞草原行為屢禁不止的重要原因。《草原法》雖規(guī)定了草原監(jiān)管失職、非法開墾草原等草原犯罪行為，但在刑法典中沒有破壞草原犯罪的直接規(guī)定，只能間接適用刑法典，追究刑事責任往往相當困難。

第四，受經(jīng)濟利益的驅動。近年來，國家出臺了一系列的強農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)作物比較效益顯著提高，但從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)收入增長放緩，開墾草原種植農(nóng)作物的源動力就越來越強。

第五，對破壞草原犯罪行為打擊不力。具體表現(xiàn)為以罰代刑，使違法行為人得不到應有的懲治。雖然對有些非法破壞草原的違法行為進行處罰，也要求恢復植被，但沒有跟蹤落實。

三、破壞草原案件的應對對策

第一，加強草原普法宣傳，增強維護生態(tài)的法治意識。采取媒體、送法下鄉(xiāng)等多種宣傳形式上，不斷擴大普法宣傳的覆蓋面，充分利用違法案例、反面典型等及時宣傳，提高警示教育作用，努力營造全社會保護生態(tài)、關愛草原的良好氛圍。

第二，解決草原的定性確權問題，切實抓好草原的保護工作。這就要求草原管理部門使每一塊草地做到 “圖上標識清楚、地上界線分明”，明確草原監(jiān)管部門執(zhí)法管理的具體范圍，從而對草原違法行為進行有效查處，草原植被才能得到有效的保護。

第三，完善《草原法》的配套法規(guī)，使破壞草原案件有法可依。一方面要按照《草原法》的相關要求，加快制定出臺配套法規(guī)和規(guī)章，制定基本草原保護、草原調(diào)查統(tǒng)計、草原植被恢復、草原征占用補償?shù)确矫媾涮追ㄒ?guī)以及地方性草原法規(guī)，彌補現(xiàn)有《草原法》的不足；另一方面最高人民法院、最高人民檢察院也應出臺關于草原犯罪的司法解釋，增強草原犯罪適用上的可操作性，加大對草原犯罪行為的懲治和打擊力度。

第四，加快建立草原補償機制，使草原生態(tài)保護可持續(xù)發(fā)展。國家應建立草原補貼制度，將支持農(nóng)業(yè)的政策擴大到草原，實施種草補貼、牧草種子補貼等政策，對開展禁牧休牧、實施退牧還草的農(nóng)民給予必要的經(jīng)濟補償，建立保護草原者受益的長效機制。

第五，加大打擊破壞草原案件背后的失職瀆職犯罪。檢察機關要對因失職瀆職造成草原被毀的職務犯罪行為做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對失職瀆職構成職務犯罪的工作人員，要堅決給予嚴懲，以此教育和警示草原執(zhí)法工作人員要認真履行職責，樹立以保護草原為己任的責任意識。

*河北省張家口市人民檢察院法律政策研究室主任［075000］

**河北省康保縣人民檢察院檢察長［076650］