廖曉蓉，郭焦鋒，李維明

（1.中國(guó)石化股份有限公司西南油氣分公司，四川 成都610016；2.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010）

近年來(lái)，由于技術(shù)進(jìn)步和良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，美國(guó)非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)技術(shù)取得突破并發(fā)展迅猛，非常規(guī)油氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，頁(yè)巖氣已被公認(rèn)為是美國(guó)能源市場(chǎng)的“博弈改變者”，頁(yè)巖油則是當(dāng)前美國(guó)原油產(chǎn)量飆升的主要驅(qū)動(dòng)力，美國(guó)一直謀求的“能源獨(dú)立”取得顯著進(jìn)展。相比而言，我國(guó)的石油對(duì)外依存度不斷提高，至2012年底已達(dá)55%以上，國(guó)家能源安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。而加大力度開(kāi)發(fā)致密油和頁(yè)巖油等非常規(guī)石油資源，可大大提高我國(guó)石油的產(chǎn)量和供給能力、有效緩解國(guó)家能源安全的緊張局面。為此，在加快開(kāi)發(fā)可再生能源的同時(shí)，迫切需要大力開(kāi)發(fā)各種非常規(guī)石油資源，其中一個(gè)重要方面，就是要加大對(duì)致密油和頁(yè)巖油的開(kāi)發(fā)力度。

1 致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)潛力不可忽視

致密油和頁(yè)巖油與常規(guī)石油一樣，具有資源豐富、利用廣泛等優(yōu)點(diǎn)，有望成為我國(guó)能源領(lǐng)域最重要的接續(xù)利用資源之一。一方面，我國(guó)致密油和頁(yè)巖油資源豐富。第三次油氣資源評(píng)價(jià)的結(jié)果表明，全國(guó)致密氣和頁(yè)巖氣可采資源量為24萬(wàn)億～32萬(wàn)億m3，致密油和頁(yè)巖油資源量基本上與其相當(dāng)（可采資源量約為100億～150億t），約為常規(guī)石油可采資源量（212億t）的60%。另一方面，我國(guó)致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)潛力很大。在一些主要資源國(guó)，致密油和頁(yè)巖油的開(kāi)發(fā)利用已有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，例如美國(guó)開(kāi)發(fā)利用致密油和頁(yè)巖油已有50多年，目前其年產(chǎn)量可達(dá)1500萬(wàn)t。我國(guó)也有在渤海灣、鄂爾多斯及松遼盆地開(kāi)發(fā)利用的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。因此，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)加大力度開(kāi)發(fā)致密油和頁(yè)巖油具有較好基礎(chǔ)和有利條件，有望在3～5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)重大突破。

2 我國(guó)發(fā)展致密油和頁(yè)巖油仍面臨諸多難題

2.1 目前缺乏致密油和頁(yè)巖油發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃

近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)的《中國(guó)的能源政策（2012）》白皮書(shū)、《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等文件，比較系統(tǒng)地闡明了石油工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)以及政策措施等。這些政策措施對(duì)我國(guó)石油工業(yè)的發(fā)展具有重要的影響和作用，但其中缺乏針對(duì)致密油和頁(yè)巖油的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。其原因：一是對(duì)致密油和頁(yè)巖油的特殊性認(rèn)識(shí)不足，總是將其與常規(guī)石油“捆綁”在一起，基本上沒(méi)有體現(xiàn)出其特殊性。但事實(shí)上，致密油和頁(yè)巖油資源與常規(guī)石油資源有著十分明顯的差別，其特殊性主要表現(xiàn)為：地質(zhì)條件異常復(fù)雜，具有低品位、低滲、埋深大及低產(chǎn)等特點(diǎn)。二是對(duì)致密油和頁(yè)巖油的重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏針對(duì)致密油和頁(yè)巖油的發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃。據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)致密油和頁(yè)巖油的探明可采地質(zhì)儲(chǔ)量和產(chǎn)量有望快速上升，到2020年年產(chǎn)量可達(dá)5000萬(wàn)t，是我國(guó)新增石油可采儲(chǔ)量和產(chǎn)量的主力軍。因此，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)致密油和頁(yè)巖油在能源領(lǐng)域的地位和作用，鼓勵(lì)大力開(kāi)發(fā)致密油和頁(yè)巖油。

2.2 勘探開(kāi)發(fā)理論研究和技術(shù)基礎(chǔ)薄弱

致密油和頁(yè)巖油是需要通過(guò)大型人工壓裂才能形成工業(yè)生產(chǎn)的石油資源，是新崛起的能源資源生力軍，已在美國(guó)投入大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用。近年來(lái)，我國(guó)雖然在致密油勘探開(kāi)發(fā)的理論與工程實(shí)踐方面取得了較大進(jìn)展，但勘探方法、開(kāi)采技術(shù)和開(kāi)采設(shè)備都比較落后，如我國(guó)自行研發(fā)和生產(chǎn)的鉆機(jī)遠(yuǎn)不能滿足要求、鉆井工藝落后、鉆井設(shè)備不配套等。而且，盡管我國(guó)已取得了部分區(qū)塊致密油和頁(yè)巖油勘探開(kāi)發(fā)試驗(yàn)的成功，但在致密油和頁(yè)巖油的地質(zhì)研究和開(kāi)采作業(yè)中，各石油公司基本都是在沿用美國(guó)的思路和方法（如油氣共伴生致密油開(kāi)發(fā)技術(shù)、致密油和頁(yè)巖油井多層壓裂技術(shù)等），這種生搬硬套國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的做法難以適應(yīng)我國(guó)的實(shí)際地質(zhì)情況，使得勘探開(kāi)發(fā)效果不甚理想。

2.3 財(cái)稅政策存在優(yōu)惠力度不夠、系統(tǒng)性較差等問(wèn)題

一是現(xiàn)行的優(yōu)惠政策力度不夠。為鼓勵(lì)致密油資源的合理開(kāi)發(fā)利用，國(guó)家給予了一定的財(cái)稅優(yōu)惠政策支持。這些政策在一定程度上激發(fā)了致密油生產(chǎn)企業(yè)的積極性，較為有效地帶動(dòng)了致密油產(chǎn)量的大幅增加。但通過(guò)對(duì)若干家致密油生產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策下，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目仍然是難以盈利或僅僅是微利。二是現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)節(jié)單一，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，不能很好地體現(xiàn)效率導(dǎo)向。在致密油的勘查、儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)上基本沒(méi)有財(cái)稅優(yōu)惠政策，現(xiàn)行的相關(guān)財(cái)稅政策也不配套，這導(dǎo)致了致密油領(lǐng)域各環(huán)節(jié)發(fā)展的不平衡，不利于致密油的快速發(fā)展。另外，我國(guó)目前的稅收政策側(cè)重于致密油的發(fā)展結(jié)果，而對(duì)其發(fā)展過(guò)程（如勘探、研發(fā)、試驗(yàn)等）關(guān)注不夠、稅收優(yōu)惠很少。

3 加大致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)力度，增強(qiáng)國(guó)家能源安全保障

3.1 盡快制定致密油和頁(yè)巖油發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃

提高致密油和頁(yè)巖油這一優(yōu)質(zhì)、高效、富有潛力的資源在我國(guó)能源領(lǐng)域的地位，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體能源戰(zhàn)略的重要舉措。為此，建議盡快專門制定我國(guó)致密油和頁(yè)巖油發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃，從總體上對(duì)其開(kāi)發(fā)進(jìn)行戰(zhàn)略部署，進(jìn)而確保該產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

3.2 大力加強(qiáng)致密油和頁(yè)巖油基礎(chǔ)理論研究，開(kāi)展致密油和頁(yè)巖油勘探開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)

建議在常規(guī)石油地質(zhì)學(xué)理論和方法的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外先進(jìn)的理論和經(jīng)驗(yàn)，建立致密油和頁(yè)巖油油藏的描述方法和參數(shù)體系，構(gòu)建較完備的致密油和頁(yè)巖油油藏理論，為預(yù)測(cè)致密油和頁(yè)巖油富集區(qū)、指導(dǎo)勘探開(kāi)發(fā)提供理論依據(jù)。另一方面，加大對(duì)致密油和頁(yè)巖油勘探開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的科技攻關(guān)，將泥頁(yè)巖儲(chǔ)層完井技術(shù)、高效壓裂和水平井壓裂技術(shù)、定向井和羽狀井技術(shù)等主要技術(shù)列入國(guó)家重大基礎(chǔ)研究項(xiàng)目計(jì)劃和國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)研究項(xiàng)目計(jì)劃，并給予優(yōu)先安排，以逐步形成適合我國(guó)致密油和頁(yè)巖油地質(zhì)特點(diǎn)的勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)體系。

3.3 盡快完善我國(guó)致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)利用的財(cái)稅優(yōu)惠政策

一要加大對(duì)致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)貼力度。減稅和補(bǔ)貼能夠在很大程度上提高致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，其中補(bǔ)貼的作用尤為明顯。相比而言，我國(guó)目前對(duì)煤層氣等非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)利用的綜合補(bǔ)貼力度可達(dá)到氣價(jià)的30%～40%，而對(duì)致密油和頁(yè)巖油則幾乎沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，建議比照煤層氣的優(yōu)惠政策，加大對(duì)致密油和頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)利用的補(bǔ)貼力度。二要建立國(guó)家致密油和頁(yè)巖油產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。借鑒國(guó)外常規(guī)能源補(bǔ)貼非常規(guī)能源的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)家建立致密油和頁(yè)巖油產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，所需資金由中央負(fù)擔(dān)，分別從石油特別收益金和石油增值稅等項(xiàng)目中提取，專項(xiàng)用于致密油和頁(yè)巖油的風(fēng)險(xiǎn)勘探和重大項(xiàng)目建設(shè)。三要免收資源稅。根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》規(guī)定，為加快推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。因此，建議比照煤層氣的做法，免收致密油和頁(yè)巖油開(kāi)采的資源稅。此外，還要進(jìn)一步建立健全財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制。目前我國(guó)對(duì)非常規(guī)石油財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)期的監(jiān)督約束機(jī)制，致使財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效果差強(qiáng)人意。隨著我國(guó)對(duì)非常規(guī)石油財(cái)政補(bǔ)貼額度的不斷增長(zhǎng)，應(yīng)進(jìn)一步建立財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督約束機(jī)制，使得其真正發(fā)揮促進(jìn)非常規(guī)石油資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。