姚雋

(煙臺(tái)市地理信息中心 山東省煙臺(tái) 264000)

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市不斷向郊區(qū)外延，而很多農(nóng)村也有城鎮(zhèn)化的傾向。城市和農(nóng)村的迅速發(fā)展，都離不開(kāi)對(duì)建設(shè)用地的依賴(lài)。而我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)就存在著明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市建設(shè)用地在價(jià)格上明顯高于農(nóng)村建設(shè)用地[1]。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民要求在土地建設(shè)收益上享有和城市土地同等權(quán)益的呼聲越來(lái)越強(qiáng)。2012年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度創(chuàng)新，具體包括逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，按照同地同價(jià)的原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償；將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入現(xiàn)行的城市國(guó)有土地市場(chǎng)統(tǒng)一管理。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，未來(lái)我國(guó)將逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，包括按照同地同價(jià)的原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入現(xiàn)行的城市國(guó)有土地市場(chǎng)統(tǒng)一管理。

1 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化正在逐步推進(jìn)，但卻面臨著來(lái)自制度和地方政府的層層阻力，進(jìn)展效果緩慢[2]。首先，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化困難的制度根源?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這就從所有制結(jié)構(gòu)上限定了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)[3]。由于城市和農(nóng)村的土地分屬于不同的主體，這就為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化設(shè)立了最根本的障礙。

不僅在所有權(quán)上，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地分屬于不同的所有權(quán)主體，而且在使用權(quán)上，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也存在著嚴(yán)格的制度限制。根據(jù)國(guó)家土地使用規(guī)劃，為了保障耕地的總量和糧食安全，國(guó)家對(duì)將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。在國(guó)家的土地規(guī)劃中，各個(gè)省份、地區(qū)都有各自的建設(shè)用地?cái)?shù)量審批范圍，以確保農(nóng)用耕地的總數(shù)。但是，由于各個(gè)省市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的不平衡，沿海地區(qū)省市的發(fā)展普遍高于內(nèi)陸省份，對(duì)建設(shè)用地的需求遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)劃的數(shù)量。而在內(nèi)陸地區(qū)，還通常存在著富余的建設(shè)用地指標(biāo)。這也就表明了建立全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的重要性。而在城鄉(xiāng)差異上，對(duì)于農(nóng)村的耕地，一般要先經(jīng)由農(nóng)村集體部門(mén)向農(nóng)民個(gè)人征收，將耕地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體土地。然后，農(nóng)民集體將土地再出售給當(dāng)?shù)卣块T(mén)，變?yōu)閲?guó)有土地。只有當(dāng)將耕地由農(nóng)民個(gè)體所有變?yōu)閲?guó)家所有之后，農(nóng)民的耕地才可以作為建設(shè)用地進(jìn)行出售和轉(zhuǎn)讓。在這之中，政府部門(mén)是一個(gè)巨大的受益者，地方政府以低價(jià)從農(nóng)民手中收集購(gòu)買(mǎi)耕地，在將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地之后，又高價(jià)賣(mài)給建設(shè)開(kāi)發(fā)商，從中謀取巨額價(jià)差收益。因而，近年來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的征地和使用領(lǐng)域糾紛不斷，導(dǎo)致了社會(huì)矛盾激化，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建造成了極大的不良影響。

2 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化方法研究

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。如果要從根本上解決這一問(wèn)題，必須要考慮的是城鄉(xiāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)的二元結(jié)構(gòu)。而對(duì)于農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)政策，一直以來(lái)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策且對(duì)于維護(hù)國(guó)家的糧食安全具有非常重要的作用。要破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)，不能太過(guò)急躁，這其中關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定和政府、農(nóng)民及開(kāi)發(fā)商等多個(gè)主體的利益問(wèn)題。因而，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化，首先應(yīng)當(dāng)從制度方面入手，明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的制度癥結(jié)。然后，抽絲剝繭，從農(nóng)業(yè)耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)化制度入手，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的制定和實(shí)施，使農(nóng)業(yè)耕地在轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過(guò)程中逐漸走人市場(chǎng)化，而政府部門(mén)的主要職能時(shí)對(duì)這一轉(zhuǎn)化過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，而不涉及到里面的利益紛爭(zhēng)。只有市場(chǎng)化的建設(shè)用地制度，才能合理調(diào)節(jié)建設(shè)用地的供給與需求，才能逐漸從局部開(kāi)始發(fā)展，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

在我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注政府、農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商三者之間的利益關(guān)系和沖突?，F(xiàn)行的征地制度的一個(gè)明顯弊端在于開(kāi)發(fā)商和地方政府作為強(qiáng)勢(shì)的兩方，共同壓榨處于弱勢(shì)的農(nóng)民，使得占地糾紛不斷，群體性事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定[。對(duì)此，由于地方政府將土地轉(zhuǎn)讓收入作為地方財(cái)政的主要來(lái)源，而將土地優(yōu)惠政策作為吸引開(kāi)發(fā)商的一個(gè)重要優(yōu)惠條件，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。然而，在對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決過(guò)程中，國(guó)家不可能一次性的將農(nóng)村建設(shè)用地流向市場(chǎng)，而剝奪了地方政府的主要財(cái)政來(lái)源。國(guó)家可以通過(guò)立法保障，循序漸進(jìn)的使農(nóng)村耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化過(guò)程更加市場(chǎng)化，并嚴(yán)格監(jiān)控地方政府部門(mén)和開(kāi)發(fā)商的營(yíng)私舞弊行為，并最終使政府部門(mén)的職能由農(nóng)村耕地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化過(guò)程中的重要利益獲得者變?yōu)閷?duì)這一過(guò)程的監(jiān)管者，從而能夠更加公平公正的處理城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化過(guò)程。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化是歷史發(fā)展的必然，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安有著非常重要的作用。文章認(rèn)為，我國(guó)在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先逐漸破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)，并在同時(shí)密切監(jiān)管和逐步調(diào)整農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和政府的關(guān)系，使地方政府部門(mén)最終變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的監(jiān)管者，對(duì)農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商的建設(shè)用地市場(chǎng)化交易進(jìn)行監(jiān)管。

[1]馬萬(wàn)里,陳瑋.城市化與耕地保護(hù)——對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2009,(03):140-145.

[2]鄭云峰,朱珍.城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)及其市場(chǎng)構(gòu)建[J].重慶社會(huì)科學(xué),2010,(02):29-33.

[3]程世勇.城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn):體制內(nèi)與體制外模式比較[J].社會(huì)科學(xué),2010,(06):45-52+188.