孟天友，羅 林，彭 強

(畢節(jié)市水土保持辦公室，貴州 畢節(jié)551700)

(責任編輯 張培虎)

畢節(jié)市地處滇黔桂連片巖溶腹地，屬于山多土少、人多地少、雨多水少的生態(tài)脆弱區(qū)。1988年6月經(jīng)國務院批準，建立了畢節(jié)“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設”試驗區(qū)，25年來相繼實施了長江上中游水土保持重點防治工程、云貴鄂渝世行貸款/歐盟贈款水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理試點工程等多個水土保持生態(tài)建設項目。但項目投資規(guī)模與治理任務的艱巨性和群眾的巨大需求相比，差距很大。為此，各級政府和水土保持部門積極探索生態(tài)建設與農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的最佳結合點，進一步把水土保持工作與新農(nóng)村建設要求緊密結合起來，把水土保持工程實施作為治理水土流失、帶動農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、增加農(nóng)民收入的突破口，按照“誰投資、誰所有、誰管護”的原則，積極探索，創(chuàng)新機制，創(chuàng)新模式，鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設，從而加快了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的進程。

1 工作開展情況

畢節(jié)民間資本參與水土保持工程建設，是在1989年國家鼓勵“四荒”開發(fā)治理的背景下逐步形成規(guī)模的。以往的國家水保工程項目，治理資金大部分都是中央政府撥款，各級地方政府按一定的比例配套，農(nóng)民投工投勞，政府給予一定報酬補助。社會力量以現(xiàn)金、實物等形式投入水土流失治理，大多零星、分散，難以形成規(guī)模效應。為貫徹國家及省、地拍賣“四荒”精神，各級政府和水保部門采取政策先行、典型引路，逐步推開，加強技術服務和監(jiān)管等措施，以“長治”工程為依托，結合拍賣“四荒”，以租賃、承包、入股等形式，充分調動社會各方力量參與治理水土流失，大辦“四園三場”，增強了山區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。如大方縣水保辦率先購買13．33 hm2荒山荒坡，創(chuàng)建經(jīng)果林示范場，為全縣開發(fā)“四荒”資源探索出了一條成功之路。通過示范作用，帶動地、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))11 家單位購置荒山進行治理開發(fā)，面積達300 多hm2，為加快群眾脫貧致富步伐找到了一條捷徑。

在2001年以來的貴畢公路大示范區(qū)建設中，對民間資本投入水土保持工程建設也進行了探索與實踐。2006年，七星關區(qū)結合水土保持工程的實施，投資30多萬元配套建設田間道路和水系工程，通過土地流轉，企業(yè)(畢海農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司)出資600 多萬元，租用土地28 hm2，在梨樹鎮(zhèn)田沖小流域建立了包含12種水果、42 個品種的經(jīng)果林示范園。在鴨池鎮(zhèn)由鎮(zhèn)干部集資入股，與農(nóng)戶聯(lián)營，發(fā)展經(jīng)果林18．67 hm2。在梨樹鎮(zhèn)營腳村由企業(yè)出資金和技術，農(nóng)民以土地投資，設立股份制經(jīng)果林企業(yè)，發(fā)展經(jīng)果林53．33 hm2。

2012年6月水利部印發(fā)《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》(水規(guī)計〔2012〕283號)文件后，我市即結合2012年度中央預算內資金水土保持重點工程、坡耕地水土流失綜合治理試點工程的實施，要求各縣(區(qū))以項目建設投資為引子，積極鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設。如赫章縣在投資350 萬元的中央預算內水土保持重點工程大馬槽小流域治理中，充分利用流域土壤和氣候適宜優(yōu)質茶葉生產(chǎn)的優(yōu)勢，補助資金90 萬元，吸引民營企業(yè)赫章縣夜郎王茗有限公司400 萬元、赫章泉農(nóng)茶葉專用合作社15 萬元，種植茶葉33．33 hm2、核桃66．67 hm2。各縣(區(qū))按照“先干后補，大干大支持、小干小支持”的原則，對民間資本投入水土保持工程建設的，積極為其爭取水土保持資金，支持水土保持基礎設施建設，開展林果栽培種植等方面的技術服務，提高了投資者的經(jīng)營積極性，引導投資者按照水土保持規(guī)程規(guī)范的要求參與水土流失治理，確保了開發(fā)治理的可持續(xù)性。2012年，黔西縣水保辦爭取省水利廳補助資金25 萬元，用于民營企業(yè)黔西縣億鑫實業(yè)公司166．67 hm2茶園基地建設，還到相關部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))幫助其協(xié)調土地流轉，辦理種植和經(jīng)營等相關手續(xù)。

2 民間資本參與水土保持工程建設情況

在民間資本參與水土保持工程建設上，我市結合實際，積極引導，不懈探索，突破了水土保持生態(tài)建設投資、融資和管理的瓶頸，打破了由國家投資建設的單一形式，初步形成了國家、個人、企業(yè)多元投入治理水土流失的新格局。據(jù)初步統(tǒng)計，全市自2000年以來民間資本參與水土保持工程建設40 個，其中有農(nóng)民大戶8 個、公司+農(nóng)戶6 個、農(nóng)村合作社3 個、獨立出資20個、股份合作3 個。在治理開發(fā)模式上有林果產(chǎn)業(yè)型31 個、循環(huán)經(jīng)濟型2 個、生態(tài)經(jīng)濟型7 個，治理水土流失面積3 226．37 hm2，累計投入資金17 150．38 萬元。

2．1 工程投資補助的民間資本參與

在小流域內規(guī)劃設計的經(jīng)果林措施，除水保部門按批復的初步設計投資標準給予補助外，政府有關部門負責田間道路和蓄灌水工程的配套建設和投資，其他如土地租賃、苗木及栽種、管理等產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后等費用由投資人負責解決。除前述赫章縣大馬槽小流域茶葉基地建設和七星關區(qū)田沖小流域經(jīng)果林示范園采用這種模式外，金沙縣和威寧縣水利水保部門也采用了這種模式。金沙縣水保辦投入40 多萬元扶持惠馨果業(yè)有限公司在龍壩鄉(xiāng)累計投入180 萬元，種植楊梅25 hm2，并建立了農(nóng)家樂項目。威寧縣生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司在哈喇河鄉(xiāng)新建茶園133．33 hm2，總投資500萬元，其中企業(yè)投資300 萬元，政府投資200 萬元，該公司還出資200 萬元在工業(yè)園區(qū)修建了茶葉加工基地。

2．2 公司+農(nóng)戶建設

由有實力的民營企業(yè)牽頭，提供苗木和技術指導，產(chǎn)品由企業(yè)以最低收購價保價銷售;農(nóng)戶在承包的土地上種植，投入勞力、肥料和農(nóng)藥等。如黔西縣億鑫實業(yè)有限公司在茶產(chǎn)品的開發(fā)加工中，利用“花都松針茶”等的品牌優(yōu)勢，從2011年開始無償提供茶苗和技術，并承諾在集中地建設茶葉粗加工廠，以80 元/kg 的價格保價收購茶青，聯(lián)合農(nóng)民出土地和勞力等，在谷里、大關等鎮(zhèn)建設生態(tài)觀光型茶園，在中坪、花溪等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))著力打造高山生態(tài)有機茶，示范帶動農(nóng)民建設茶園800 hm2，取得了良好效果。

2．3 農(nóng)民專業(yè)合作社

由農(nóng)村懂技術、會管理、善經(jīng)營的鄉(xiāng)土能人牽頭，組織成立農(nóng)民專業(yè)合作社投資參與水土保持工程建設。如大方縣大方鎮(zhèn)小路村村民陳祖明，利用經(jīng)商所得資金，2008年起在大方鎮(zhèn)百石村大樹組先后投資260 萬元，以1 500 元/hm2的價格承包原馬鬃嶺硫磺廠廢棄地26．67 hm230年，種植以桃為主的果樹18 000株，林間套種黑麥草，林下養(yǎng)雞等。該果園2011年開始掛果，2012年收入10 多萬元，預計2013年進入盛果期。陳祖明還帶動周圍農(nóng)戶注資80 萬元成立了大方縣明永種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，他以5 元/株的優(yōu)惠價將所育桃苗出售給附近村民栽種，并無償提供栽培管理技術服務，農(nóng)戶自負盈虧;有關農(nóng)業(yè)項目投資購苗，他提供技術指導，負責以不低于2 元/kg 的價格包收購，利潤按2 ∶8 的比例由專業(yè)合作社與農(nóng)戶分成。目前該縣鳳山、理化等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已經(jīng)發(fā)展桃園100 hm2以上。

2．4 股份合作

即企業(yè)以現(xiàn)金投資，政府或農(nóng)民以土地投資，建設股份制經(jīng)果林企業(yè)，股東在果樹品種、種植面積、產(chǎn)品銷售、利潤分成上采取協(xié)議制，風險共擔、利潤分成。如七星關區(qū)梨樹鎮(zhèn)營腳村采取這種模式，發(fā)展經(jīng)果林53．33 hm2，建起了股份制果品生產(chǎn)企業(yè);鴨池鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集資入股，在二堡小流域與農(nóng)民聯(lián)營發(fā)展經(jīng)果林18．67 hm2，集資部分用于購買樹苗、肥料，農(nóng)民提供土地、出勞力聯(lián)合經(jīng)營，不僅調整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，而且有效增加了農(nóng)民收入，控制了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境。黔西縣谷里鎮(zhèn)政府2010年以集體的退化茶園和荒坡226．67 hm2，與黔西縣億鑫實業(yè)公司聯(lián)營，投資管理屬于公司，利潤按68 ∶32 的比例分成，公司拿大頭政府拿小頭，目前已經(jīng)建成茶園180 hm2。

2．5 獨立出資

直接由民營企業(yè)或農(nóng)民大戶投入資金，租用土地，全部自主經(jīng)營，種植梨、核桃、桃、茶葉等經(jīng)濟林果，當?shù)卮迕褚源蚬さ姆绞酵度雱诹Λ@取報酬。如黔西縣冉潔農(nóng)業(yè)科技發(fā)展公司2010年在林泉鎮(zhèn)增坪村以土地流轉方式連片租賃耕地37．33 hm2，高標準建設核桃示范園，租期30年，目前已投資785 萬元。畢海農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司在七星關區(qū)梨樹鎮(zhèn)松林村租賃耕地78．8 hm2，投資近1 000 萬元建設了集育苗和核桃種植為一體的示范園，實現(xiàn)長短結合、生態(tài)治理和持續(xù)發(fā)展的目標后，又逐步擴大到海子街鎮(zhèn)、朱昌鎮(zhèn)等地以及我市境內的威寧縣和百里杜鵑風景名勝區(qū)，至今已經(jīng)形成670．67 hm2的規(guī)模。黔西縣億鑫實業(yè)有限公司、大方縣農(nóng)民大戶陳祖明等也有獨立出資建設的治理開發(fā)基地。

3 主要經(jīng)驗和做法

3．1 營造民間投資的發(fā)展環(huán)境

在引入民間資金投入水土保持生態(tài)建設上，我市提供了強有力的政策保障，營造了優(yōu)良的投資環(huán)境。畢節(jié)行署于2009年發(fā)布的《畢節(jié)地區(qū)招商引資優(yōu)惠政策》第十九條規(guī)定:投資者利用依法獲得的“四荒”地發(fā)展農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，享受“四荒”地拍賣的優(yōu)惠待遇。經(jīng)主管部門批準，投資者可在依法獲得的荒地內修建生產(chǎn)性用房。政府相關部門對投資項目進行全程跟蹤服務，及時協(xié)調解決投資者在建設和生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題。投資者在戶籍、子女入托入學、職稱評聘等方面享有與當?shù)鼐用裢鹊拇?。威寧自治縣對于投資與水土保持相關的項目，在資金和貸款方面給予支持，免除一切稅費，減化辦證手續(xù)，提供貸款擔保，落實配套資金，并要求相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力配合。黔西縣谷里鎮(zhèn)政府對億鑫實業(yè)公司承諾“茶園擴展到哪里、道路就修建到哪里”，精心打造民間資本參與水土保持生態(tài)建設的投資環(huán)境。

3．2 用活政策，明確產(chǎn)權

按照“誰建設、誰管理，誰所有、誰受益”的政策，對“四荒”地進行拍賣、租賃、經(jīng)營承包、股份合作等，全力抓好土地流轉工作，全方位為投資人排憂解難。對水土保持工程有收益的部分，采取租賃、承包或合作開發(fā)等形式轉讓經(jīng)營權，明晰產(chǎn)權，吸納民間資本參與開發(fā)經(jīng)營，以此鼓勵民間資本投向水土保持工程建設。

3．3 資金補助，技術指導

結合水土保持重點工程的實施，對規(guī)劃地塊內的治理措施，如有民間資本投入建設的，以項目資金為引子，積極給予大力扶持。在技術服務方面，各縣(區(qū))水保辦主動上門服務，聯(lián)系相關技術部門和科研院所，主動為民間資本水土保持工程建設投資者提供優(yōu)質技術服務，指導投資人做好治理工程設計和建設管理等工作，使越來越多的個人、單位及團體看到了生態(tài)環(huán)境改善之后帶來的良好發(fā)展機遇。

3．4 做好引導和服務支持

在動員民間資本進行水土保持治理開發(fā)的工作中，堅持科學引導、積極扶持、依法管理、保護權益的原則，切實保障了水土資源的有序開發(fā)和利用。所有民間參與的水土保持工程都應按照“統(tǒng)一規(guī)劃、科學設計、合理布局、規(guī)范經(jīng)營”的原則進行建設，并實行“誰投資、誰所有、誰管護”政策，在規(guī)定的使用期限內，投資人可依法按照有關規(guī)定程序享有繼承、轉讓、轉租、抵押和參股經(jīng)營等權益。在符合國家有關法律、法規(guī)、政策和水土保持規(guī)劃的前提下，民間資本投資人享有治理開發(fā)自主權。

4 困難和問題

(1)水保部門對民間資本參與水土保持工程建設缺乏資金政策支持的靈活性。由于國家水土保持重點工程多分期規(guī)劃實施，受實施期內規(guī)劃設計范圍和每年投資額度的限制，對范圍內的民間投資人資金扶持力度有限，范圍外的則無法享受水保項目資金的扶持。

(2)存在無序開發(fā)的現(xiàn)象。在經(jīng)濟利益的驅動下，為了能提高收益，加快建設的回報，部分地方民間投資者未能采取相關水土流失預防和治理措施，如順坡種植，甚至造成了人為水土流失現(xiàn)象。

(3)建設資金的信貸支持有限。當前民間投資資金來源主要還是靠自我積累，滾動發(fā)展，金融機構的信貸支持十分有限，民營企業(yè)和個人難以通過直接融資來彌補資金缺口，規(guī)模普遍較小，產(chǎn)業(yè)層次較低。

(4)從經(jīng)濟角度分析，水土保持項目效益滯后、后續(xù)資金投入多、市場風險較大，抑制了民間資本參與的積極性。

5 對策建議

(1)全力打造投資環(huán)境。各級政府要認識到水土流失治理單靠政府部門投入是非常不夠的，應切實轉變“重生態(tài)治理、輕經(jīng)濟效益”的觀念，著力改變“民間資本投入治理初期熱、部門全程跟蹤服務冷”的現(xiàn)象，拓寬資金渠道，出臺更加優(yōu)惠的政策措施，大幅降低產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的稅費成本，在改善生態(tài)環(huán)境的基礎上，帶動農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使民間資本投資人愿投資、敢投資。

(2)加強宣傳引導。民間資本投入水土保持，也必須遵循統(tǒng)一規(guī)劃、科學指導、合理布局，避免重復建設，做到程序規(guī)范、設計規(guī)范、驗收規(guī)范。在施工過程中，民間資本往往忽視開發(fā)治理的水土保持技術要求。水保部門必須加強政策宣傳引導，使民間資本投資人熟悉水土流失治理的政策扶持措施和申報程序，強化對開發(fā)治理實施方案的技術咨詢服務，努力提高投資者治理措施的科學性和實效性。

(3)強化服務體系建設。各級政府要按照積極引導、熱心服務、依法監(jiān)管的原則，利用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段，引導民間投資健康發(fā)展。鼓勵建立為民間投資者服務的商會和協(xié)會等自律性組織，大力培育為民間投資服務的信息中心、技術創(chuàng)新中心和咨詢中心，發(fā)展為民間投資者提供政策法律、財會、技術、管理和市場信息服務的中介組織，幫助民間投資者建立規(guī)范化的產(chǎn)權制度、財會制度和人員培訓制度，提高民間投資社會服務的市場化水平。

(4)依法依規(guī)實施監(jiān)管。水土保持工程建設有很強的政策性和技術性，不能因為是民間投資就放松管理甚至放任自流，必須依法對項目實施進行監(jiān)督和指導，特別要防止用水土保持的名義毀壞植被搞開發(fā)，造成新的水土流失。

(5)加大資本集聚力度。積極鼓勵民間資本走農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展道路，集聚分散的民間資本投入生態(tài)治理，既可提高民間投資參與水土保持項目的市場競爭力，也可解決后續(xù)資金的投入和管理問題。

(6)增強政策扶持的靈活性。加大對規(guī)劃設計范圍外的民間資本參與投資的扶持力度，增強投資者的投資信心。建議將水土保持重點工程資金的20%或者各級收取的水土保持補償費的30%專項用于扶持民間資本參與水土保持工程，對轄區(qū)內民間資本參與建設的生態(tài)治理恢復項目，在符合水土保持規(guī)劃、滿足一定治理規(guī)模的前提下，按照“規(guī)劃事前公告、民間資本實施、部門依法監(jiān)管、核查驗收補助”的原則，先干后補，給予獎勵扶持，并給予在縣(區(qū))境內適當調整的權力，確保民間資本參與水土保持工程的扶持政策落實到位。