顧再柯

(貴州省水土保持監(jiān)測站，貴州貴陽 550002)

2008年3 月1 日，貴州省水利廳委托貴州省水土保持監(jiān)測站負(fù)責(zé)省級審批水土保持方案的技術(shù)評審工作。幾年來，我們在工作中針對技術(shù)評審和方案編制中出現(xiàn)的新問題新情況，不斷探索和實(shí)踐，取得了一些成效，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

1 貴州省省級審批水土保持方案技術(shù)評審工作基本情況

貴州省水利廳審批的水土保持方案，早期的技術(shù)評審由水土保持處組織，水利廳總工或副總工主持技術(shù)評審會，2008年至今由貴州省水土保持監(jiān)測站負(fù)責(zé)。5年多來，按照法律法規(guī)的規(guī)定和要求，貴州省水土保持監(jiān)測站組建了水土保持方案評審專家?guī)?，出臺了技術(shù)評審的相關(guān)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，并明確一名站領(lǐng)導(dǎo)分管，規(guī)劃設(shè)計(jì)科具體負(fù)責(zé)技術(shù)評審日常工作，為做好省級審批水土保持方案的技術(shù)評審工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 技術(shù)評審遇到的主要問題

2.1 技術(shù)評審工作量大

目前，我省發(fā)展和改革委、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會等部門在辦理各類項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案等行政審批中都把水土保持方案作為必備文件;環(huán)保部門把水土保持方案的審批作為環(huán)境影響評價的前置條件，促使省級審批的各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目都按法律法規(guī)的規(guī)定編報水土保持方案，加快了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目編報水土保持方案的進(jìn)程。特別是近年來貴州實(shí)施工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)速度加快，投資強(qiáng)度增大，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目增多。隨著水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度的加大和水土保持方案審查審批管理的制度化和規(guī)范化，大量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法編報了水土保持方案，技術(shù)評審工作量劇增。2008年3月到2013年6月底，累計(jì)完成了1 460個項(xiàng)目水土保持方案的技術(shù)評審，平均23個/月。

2.2 方案編制質(zhì)量參差不齊

2001年1 月以來，貴州省水利廳批準(zhǔn)了31家乙級方案編制資質(zhì)單位，中國水土保持學(xué)會批準(zhǔn)了貴州省3家甲級單位，目前全省共有方案編制單位34家，另外還有外省的甲級方案編制單位進(jìn)入貴州。多年來，這些單位為我省方案編報做了大量工作，但由于編制單位的業(yè)務(wù)水平和管理情況不盡相同，編制出的方案質(zhì)量參差不齊，部分方案編制單位存在管理混亂、編制人員責(zé)任心差、不注重現(xiàn)場實(shí)際情況、不按照審查意見進(jìn)行修改等問題，甚至違規(guī)對外掛靠資質(zhì)，給技術(shù)評審帶來較大困難。

2.3 評審專家對一些新問題的技術(shù)意見時有分歧

評審專家來自不同的領(lǐng)域或崗位，對規(guī)范的理解不盡一致，這種不一致往往會導(dǎo)致對同一問題提出不同的評審意見。如表土剝離綜合利用、現(xiàn)場植被移植保護(hù)等，有的專家認(rèn)為法律規(guī)定過嚴(yán)，不切實(shí)際，而有些認(rèn)為必須這樣做。專家對一些新問題的技術(shù)意見不統(tǒng)一，在審查會上會各執(zhí)己見，爭論不休，這種情況以往經(jīng)常發(fā)生，一定程度上有損行政審批的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.4 部分項(xiàng)目業(yè)主只關(guān)心批文，不重視方案的技術(shù)設(shè)計(jì)

部分項(xiàng)目業(yè)主對水土保持方案的重要性和技術(shù)要求認(rèn)識不到位，有的甚至認(rèn)為水土保持方案編制很簡單，找一個現(xiàn)成的本子照抄，改個項(xiàng)目名稱就了事。委托方案編制工作后不配合編制人員收集資料，只管要批文，往往評審時才知道有些資料項(xiàng)目業(yè)主實(shí)際是有的，但沒有提供給編制單位，導(dǎo)致方案通不過審查。究其原因主要是項(xiàng)目業(yè)主水土保持意識淡漠，不重視這個專題;另外方案編制單位在業(yè)務(wù)接洽中兼顧不周，沒有給項(xiàng)目業(yè)主講清楚水土保持方案審查審批的管理規(guī)定和程序，也是誘因之一。

2.5 方案編制水平徘徊不前

近年來，我們在評審中發(fā)現(xiàn)，同一編制單位編制的方案，同樣的問題多次重復(fù)出現(xiàn)，屢講屢犯，編制水平徘徊不前。在審查會上，編制單位的負(fù)責(zé)人或技術(shù)負(fù)責(zé)人對方案存在問題十分清楚，但這些問題在報審前卻沒有得到校核、審核和修改;有的技術(shù)問題，同一個專家明明在同一單位前幾次審查中詳細(xì)糾正過，仍反復(fù)出現(xiàn)。這類編制單位的方案評審后往往反復(fù)修改多次也達(dá)不到報批要求，究其原因主要是編制單位的管理層對方案編制技術(shù)不重視，方案過與不過對其沒有實(shí)質(zhì)性影響，也不影響其業(yè)務(wù)的承接和開展，對存在的問題視而不見，也不會想辦法改進(jìn)和提高。

3 采取的主要措施和成效

3.1 加強(qiáng)專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)，不斷提高評審水平

根據(jù)技術(shù)評審的相關(guān)規(guī)定，我省分別于2006年成立了貴州省水土保持方案評審專家?guī)?，后來根?jù)實(shí)際工作需要，于2009年調(diào)整充實(shí)了專家?guī)?，并及時組織專家培訓(xùn)、嚴(yán)格考核，確保專家技術(shù)水平滿足工作需要。2009年專家?guī)旃?2人，考核合格71人，發(fā)給聘書71人，對考核不合格的不發(fā)聘書。通過舉辦專家研討會加強(qiáng)專家之間的相互溝通，通過開展新水土保持法培訓(xùn)學(xué)習(xí)等繼續(xù)教育，持續(xù)不斷地提高專家技術(shù)水平。2008—2013年，累計(jì)召開專家研討會4次，參加人數(shù)達(dá)200人次，特別是近年來加強(qiáng)了對現(xiàn)場考察的力度，許多專家深入生產(chǎn)一線，現(xiàn)場討論，相互學(xué)習(xí)，技術(shù)水平提高很快。2013年，我省再一次補(bǔ)充和調(diào)整專家?guī)?，調(diào)整后專家?guī)烊藬?shù)達(dá)176人，兼顧每個縣盡可能至少有1人，為技術(shù)評審提供了人才保障。

3.2 開展技術(shù)咨詢，加快技術(shù)評審進(jìn)度

由于各方案編制單位的業(yè)務(wù)水平和管理情況不一樣，所以編制出的方案質(zhì)量參差不齊。許多方案編制單位為了確保方案順利通過技術(shù)評審，需要先找專家對方案進(jìn)行技術(shù)咨詢和把關(guān)。為了滿足方案編制單位技術(shù)咨詢的需要，我們在做好水土保持方案技術(shù)評審專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)的同時，建立了咨詢專家?guī)?，開展了水土保持方案技術(shù)咨詢。2011年6月，為滿足工作的需要，我們開展了咨詢專家的遴選和專家?guī)斓母鹿ぷ?，增選了一批有方案編制經(jīng)驗(yàn)的專家，重新建立了貴州省開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目咨詢專家?guī)欤F(xiàn)有咨詢專家45名。通過開展技術(shù)咨詢服務(wù)工作，大量預(yù)審性質(zhì)的工作交由咨詢專家來完成，許多方案在咨詢意見的基礎(chǔ)上修改完善后再送審，大大降低了不能上會方案的數(shù)量，降低了方案不通過率、減輕了重審工作量，有效地減輕了評審工作壓力，加快了技術(shù)評審進(jìn)度。

3.3 加強(qiáng)技術(shù)評審程序化和規(guī)范化管理，方便每個項(xiàng)目的跟蹤和查詢

2011年1 月，為了加快項(xiàng)目前期工作推進(jìn)力度，省政府規(guī)定有關(guān)行政許可時間總共不能超150 d。2011年5月貴州省監(jiān)察廳督查到我們有5個項(xiàng)目沒有在規(guī)定的時限內(nèi)及時辦理，其中1個是項(xiàng)目業(yè)主送來沒有及時交到我們這里造成了時間延誤;1個是技術(shù)審查后主體可研進(jìn)行重大調(diào)整，業(yè)主要等到可研修訂后再報批的;3個是我們及時辦結(jié)了但未登記上報的。為了規(guī)避和減少技術(shù)評審中出現(xiàn)脫節(jié)問題，我們從2011年7月開始加強(qiáng)了技術(shù)評審程序化和規(guī)范化管理，建立了備案資料的送達(dá)登記簽收制度，包括送審資料、復(fù)核資料、報批資料的簽收記錄，方便每個項(xiàng)目的跟蹤和查詢。

3.4 及時統(tǒng)一專家的評審尺度，細(xì)化和補(bǔ)充方案編制規(guī)程規(guī)范

為了統(tǒng)一專家的評審尺度，我們平時工作中注意收集整理評審中存在爭議的技術(shù)問題，結(jié)合貴州實(shí)際，提出解決問題的初步意見，形成系統(tǒng)的討論稿，再組織專家研討，最終形成較為成熟的意見，及時統(tǒng)一專家的評審尺度，規(guī)范技術(shù)評審。我們先后于2010年8月5日、2010年11月8日、2012年12月5日和2013年6月8日，4次專門召開專家研討會，第一次會議規(guī)模較大，參加會議的有55位專家和代表，研討會系統(tǒng)總結(jié)了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)和《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)頒布實(shí)施兩年中方案編制和評審存在的問題，并形成統(tǒng)一的技術(shù)意見，這次成果由省水利廳以文件形式印發(fā)全省各級水行政主管部門參照執(zhí)行，即《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范貴州省開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》(黔水?！?010〕40號)。第二次研討的成果以貴州省水土保持監(jiān)測站的文件《關(guān)于印發(fā)〈整合、技改、變更煤礦水土保持方案補(bǔ)充報告編制的有關(guān)要求〉的通知》(黔水保監(jiān)〔2010〕36號)正式印發(fā)省內(nèi)各甲、乙級編制單位。第三次研討我們統(tǒng)一了水土保持概(估)算的人工單價計(jì)算方法和措施單價的稅率取值。第四次研討我們重點(diǎn)就精簡報告書篇幅和精簡評審會議等進(jìn)行討論，提出了一系列行之有效的措施，還統(tǒng)一了表土剝離綜合利用、現(xiàn)場植被移植保護(hù)、棄渣綜合利用等評審尺度，并印發(fā)了會議紀(jì)要。每次研討成果，我們都及時印發(fā)給相關(guān)專家和編制單位，并通過網(wǎng)絡(luò)公開發(fā)布，讓階段性的成果快速應(yīng)用到方案編制和評審實(shí)踐中，使方案好編也好審。為了更好地統(tǒng)一技術(shù)評審尺度，2012年6月，我們開始了《貴州省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》制訂工作，2013年年底有望頒布實(shí)施，更好地指導(dǎo)方案編制和技術(shù)評審。

3.5 加強(qiáng)現(xiàn)場考察，確保方案符合項(xiàng)目實(shí)際

前幾年，發(fā)現(xiàn)審批的方案不符合實(shí)際情況較多，這與編制人員現(xiàn)場勘察不落實(shí)和審查沒去現(xiàn)場有直接的關(guān)系。實(shí)際上，水土保持方案是項(xiàng)目可行性研究階段的成果，是研究可研報告在保持水土資源方面存在的不足而采取的水土保持對策與措施，如果不去現(xiàn)場了解水土資源的實(shí)際現(xiàn)狀，就提不出有針對性的對策與措施。2013年我們轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，凡是報來審查的項(xiàng)目，都要求提交現(xiàn)場考察方案，并采取多種方式盡可能進(jìn)行現(xiàn)場考察，上半年審查方案118個，其中有92個進(jìn)行了現(xiàn)場考察。這樣管理既能確保方案與現(xiàn)場相符合，保證方案評審的質(zhì)量，又有力遏制了那些管理混亂的單位亂掛資質(zhì)、投機(jī)取巧、閉門造車、低價攬活、擾亂市場的行為，而對管理良好的編制單位切實(shí)起到了降低成本和節(jié)省開支的作用，利于規(guī)范方案編制市場。

3.6 重視評審意見的落實(shí)，確保審批方案質(zhì)量

水土保持方案技術(shù)評審單位是經(jīng)水行政主管部門認(rèn)定，對技術(shù)評審意見負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)。水土保持方案技術(shù)評審，除了得出能過與否的結(jié)論外，更主要的是專家評審提出了方案修改的意見，這些意見是專家和評審代表集體智慧的結(jié)晶，編制人員按評審意見認(rèn)真進(jìn)行修改，是保證方案質(zhì)量滿足報批要求的基本工作，也是提高方案編制水平的有效途徑;復(fù)核人員認(rèn)真復(fù)核把關(guān)，既是職責(zé)所在，也是對審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對評審專家和代表的尊重。貴州省省級審批水土保持方案經(jīng)過技術(shù)評審后，修改后的復(fù)核工作早期交由規(guī)劃設(shè)計(jì)科來完成，2011年8月以后，改為由專家組組長復(fù)核。從實(shí)際情況來看，由于種種原因修改不到位而報批的情況也有，近年來為確保報批方案質(zhì)量，我們高度重視技術(shù)評審意見的落實(shí)工作，簡單的項(xiàng)目原則上由專家組組長復(fù)核，復(fù)雜的項(xiàng)目由兩個專家分章節(jié)或?qū)I(yè)把關(guān)復(fù)核，避免專家組組長可能因?qū)I(yè)局限導(dǎo)致復(fù)核不到位的情況發(fā)生，切實(shí)把好技術(shù)評審關(guān)。復(fù)核專家根據(jù)方案修改情況，提出書面復(fù)核意見并簽名，作為方案編制單位資質(zhì)的考核材料存檔備查，并規(guī)定經(jīng)過兩次復(fù)核仍達(dá)不到報批要求的，按資質(zhì)管理規(guī)定通報中國水土保持學(xué)會，以此督促編制單位加強(qiáng)管理，提高責(zé)任心和技術(shù)水平，減少復(fù)核次數(shù)和復(fù)核工作量。

3.7 嚴(yán)格執(zhí)行水利部緩批或限批水土保持方案的規(guī)定，提高方案審查審批的法律地位

有相當(dāng)多的項(xiàng)目業(yè)主，水土保持方案辦完了，還不知水土保持要做些什么工作。作為項(xiàng)目業(yè)主直接接觸的水土保持工作者——方案編制人員和技術(shù)評審專家，是對項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行水土保持宣傳的主力軍，方案技術(shù)評審的過程就是向項(xiàng)目業(yè)主宣傳水土保持法律法規(guī)的過程，而宣傳最直接的作用就是要讓項(xiàng)目業(yè)主知道在建設(shè)過程中要做哪些水土保持工作。近年來，我們在水土保持方案技術(shù)評審會上，發(fā)給項(xiàng)目業(yè)主代表水土保持法和《貴州省水土保持條例》等宣傳冊子，并在會議室墻壁上制作《關(guān)于嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查審批工作的通知》(水保〔2007〕184號)、《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》(辦水保〔2005〕121號)和《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》(水利部令第5號)等相關(guān)文件的大型墻報宣傳窗，方便參會代表閱讀和學(xué)習(xí)。評審時針對方案存在的問題，專家和代表直觀地對照相關(guān)條款，共同學(xué)習(xí)和討論，讓項(xiàng)目業(yè)主在評審中增加和豐富水土保持知識，明白水土保持方案相關(guān)管理規(guī)定，提高其下一階段落實(shí)方案的自覺性。近年來，我們嚴(yán)格執(zhí)行水利部的規(guī)定，在分期建設(shè)項(xiàng)目或同一主體投資項(xiàng)目水土保持方案的技術(shù)評審中，要求完善前幾期項(xiàng)目或同一投資主體其他項(xiàng)目的水土保持工作作為項(xiàng)目審批的必備條件，有力地促進(jìn)了一大批項(xiàng)目業(yè)主自覺認(rèn)真落實(shí)已批復(fù)的水土保持方案，推進(jìn)了文明和諧執(zhí)法進(jìn)程，取得了良好的效果。

3.8 建立健全與方案編制資質(zhì)管理聯(lián)動的評審考核機(jī)制，促進(jìn)編制單位加強(qiáng)自身管理

作為方案資質(zhì)持證單位本就應(yīng)該自覺加強(qiáng)自身規(guī)范管理，不斷提高業(yè)務(wù)和技術(shù)水平，為業(yè)主做好技術(shù)服務(wù)工作，但是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，就會放松自我約束和規(guī)范管理，加上方案質(zhì)量差也不會遭到處罰，久而久之，掛靠資質(zhì)賺錢的現(xiàn)象越來越多，導(dǎo)致行業(yè)低價競爭，嚴(yán)重地?cái)_亂了行業(yè)管理，損壞了行業(yè)形象和聲譽(yù)。自從2008年我站受省水利廳委托開展方案技術(shù)評審工作以來，沒有通過技術(shù)評審的方案逐年增多，究其原因就是方案編制資質(zhì)是由中國水土保持學(xué)會管理，我站作為方案技術(shù)評審主持單位，沒有權(quán)利對不通過技術(shù)評審的編制單位進(jìn)行任何處理。針對這種情況，2012年12月，省水利廳、水土保持監(jiān)測站、水土保持學(xué)會在貴陽召開了全省甲、乙級方案編制單位座談會，討論了如何加強(qiáng)行業(yè)自我約束管理，并要求省內(nèi)各甲級和乙級水土保持方案編制資質(zhì)持證單位于2012年12月20日前清理在冊人員，并書面報送省水土保持學(xué)會審核，學(xué)會審核結(jié)果報我站，作為水土保持方案技術(shù)評審管理工作依據(jù);對方案未通過評審或造成方案重審的，我站直接通報中國水土保持學(xué)會，由其根據(jù)相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行處理。通過建立與方案編制資質(zhì)管理聯(lián)動的評審考核機(jī)制，將方案編制評審情況有效地納入資質(zhì)單位年度業(yè)績考核和資質(zhì)延續(xù)管理，促使編制單位切實(shí)加強(qiáng)自身管理，有力地規(guī)范了方案編制單位的行為，遏制了掛靠資質(zhì)現(xiàn)象的發(fā)生。

3.9 加強(qiáng)自我約束管理，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹立良好的社會形象

近年來，我們持續(xù)不斷地改進(jìn)技術(shù)評審工作，在把好技術(shù)關(guān)的同時，多層次多方位為項(xiàng)目業(yè)主和編制單位做好服務(wù)工作，如應(yīng)邀給方案編制單位進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，對個別急需辦理的方案臨時加班加點(diǎn)召開評審會，及時辦理報批等。特別是黨的十八大以來，為貫徹落實(shí)中共中央和貴州省委關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的相關(guān)規(guī)定，我們花大力氣精簡會議開支，如將同一建設(shè)單位或同一區(qū)域的項(xiàng)目，盡可能安排集中評審，以減少會議次數(shù);為減少出行人數(shù)、車輛及開支，原則上只安排專家現(xiàn)場考察等。這些措施的實(shí)施，切實(shí)減輕了項(xiàng)目業(yè)主和編制單位的負(fù)擔(dān)，樹立了技術(shù)評審規(guī)范、高效、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的社會形象，得到了項(xiàng)目業(yè)主和編制單位的一致好評。

3.10 建立方便實(shí)用快捷的溝通交流平臺，加快技術(shù)交流，促進(jìn)資源共享

技術(shù)評審的相關(guān)要求只有讓生產(chǎn)一線的技術(shù)人員理解、接受，才能更好地落實(shí)到方案編制的實(shí)踐中，切實(shí)提高方案編制的質(zhì)量，但是對已經(jīng)進(jìn)行評審的項(xiàng)目，僅憑審查會上有限時間的交流，評審代表和專家與編制人員未必對諸多問題能達(dá)成共識，因此建立技術(shù)交流的平臺顯得很重要。我們利用當(dāng)前大家都熟悉的QQ，建立“貴州水土保持方案編制審查之家”QQ群，邀請編制單位和專家加入這個群，大家利用這個交流平臺進(jìn)行方案編制技術(shù)交流，便捷、高效，如我們將與技術(shù)評審相關(guān)的文件和資料，通過QQ群發(fā)布和公布，并放在群里共享;還以QQ群平臺試行方案報審的預(yù)報告制度，方便會務(wù)安排，提高工作效率。

4 結(jié)語

近年來我們加強(qiáng)了方案技術(shù)評審管理，得到了省水利廳的大力支持，也得到了大部分編制單位的支持和認(rèn)可，為規(guī)范省域內(nèi)的方案編制市場、提高編制技術(shù)水平起到了一定的作用。針對貴州省省級審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的技術(shù)評審，我們今后還要加強(qiáng)以下工作:一是加快貴州生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等地方標(biāo)準(zhǔn)的編訂工作，統(tǒng)一主要項(xiàng)目方案的技術(shù)要求和編寫格式，方便方案編制和評審;二是推進(jìn)方案文本往簡化型、實(shí)用性、指導(dǎo)性方向改革，讓水土保持方案越編越精練，越審越實(shí)用;三是研究表土綜合利用和土石方綜合利用及保護(hù)現(xiàn)場植被的考核辦法和指標(biāo)體系;四是研究和編訂符合水土保持方案植被移植保護(hù)特點(diǎn)的概(估)算編制規(guī)定及其相應(yīng)的定額;五是在方案技術(shù)評審工作中逐步采用GIS等先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)水土保持方案及其監(jiān)督管理工作的現(xiàn)代化和信息化;六是推進(jìn)水土保持方案在初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段的落實(shí)。