姜德文

(水利部水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

生態(tài)文明新時代的水土保持探索

姜德文

(水利部水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

十八大;科學發(fā)展;生態(tài)文明;水土保持

在“五位一體”的總體布局中，生態(tài)文明建設要為經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設創(chuàng)造良好環(huán)境條件和基礎，經濟、政治、文化、社會建設要促進和保障生態(tài)文明建設。要研究新形勢下水土保持的對策與措施，在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中發(fā)揮重要作用;要深化生產建設項目管理，在資源節(jié)約中發(fā)揮重要的調控和監(jiān)管作用;要加強水土保持生態(tài)建設，在生態(tài)系統(tǒng)保護中發(fā)揮積極推動作用;要建立并實施水土保持政府目標考核制、實施最嚴格的水土保持生態(tài)保護制度、完善水土保持功能補償制度、建立水土保持危害事件責任追究制度，推動生態(tài)文明新機制新體制的建立。

黨的十八大確立了全面建成小康社會的目標，將生態(tài)文明列入“五位一體”的社會主義事業(yè)總體布局之中，提出了建設美麗中國的要求。我們應深入學習并深刻領會十八大的新思想、新要求，準確認識和把握時代發(fā)展特征，研究和探索水土保持新舉措，為國家未來經濟社會發(fā)展提供支撐和保障。

1 提出生態(tài)文明建設的時代背景

1.1 資源環(huán)境對經濟增長的約束更加趨緊

當前，我國經濟社會發(fā)展進入了關鍵階段，也面臨諸多風險且矛盾凸顯。十八大報告明確指出，我們面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，主要表現(xiàn)為土地、水、能源等資源約束更加趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有從源頭上得到遏制，生態(tài)環(huán)境的承載力更加脆弱。生態(tài)環(huán)境的破壞，最終損害的是人民群眾的根本利益。李克強同志撰文指出，更為突出的問題是，能源資源消耗多，環(huán)境污染重，增長的質量和效益不高，表明長期以來高投入、高污染、低效益的增長方式已不可為繼。

中央在分析前進道路上存在的困難和問題時指出，必須清醒地看到，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，并且將生態(tài)環(huán)境問題列為關系群眾切身利益的重大問題。水、土資源是國家發(fā)展的最基本條件和戰(zhàn)略資源，水土流失既是生態(tài)系統(tǒng)退化的集中體現(xiàn)，又在加劇生態(tài)系統(tǒng)的進一步惡化。因此，保護水土資源，防治水土流失，保護生態(tài)環(huán)境，是國家實現(xiàn)科學發(fā)展、走中國特色社會主義道路的重要事業(yè)。

1.2 國家發(fā)展面臨“中等收入陷阱”威脅

2011年我國人均GDP達到5 432美元，進入中高收入國家行列。根據(jù)調查考證，世界上不少國家進入中等收入階段后，出現(xiàn)了經濟增長徘徊不前、貧富差距擴大、社會矛盾增多等重大結構性問題，即通常所說的進入“中等收入陷阱”。中國在進入中等偏上經濟水平后，同樣開始出現(xiàn)這些情況，我們的經濟社會發(fā)展面臨著重大考驗。在這種嚴峻形勢下，中國如何發(fā)展，黨的十八大明確指出，必須以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，這是關系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇。李克強同志撰文指出，粗放的增長方式已經到了非轉不可的時候，轉方式是發(fā)展的必由之路。走人與自然、經濟與生態(tài)和諧發(fā)展的道路勢在必行。

中央把生態(tài)文明建設提升到前所未有的高度，是破解資源環(huán)境制約、中等收入陷阱這兩大世界性難題的重要舉措，其現(xiàn)實作用和歷史意義十分重大。

2 生態(tài)文明的時代要求

十八大明確指出，建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，進一步提出了生態(tài)文明的目標、任務與要求。

2.1 生態(tài)文明的基本方針理念

十八大報告明確要求，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念;堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策;堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針。

水土保持的目標是保護水土資源，改善生態(tài)環(huán)境，是基本國策的重要組成部分，我們應乘十八大精神學習宣傳之東風，進一步推進國策宣傳教育，讓水土保持基本國策進各級黨政機關與相關單位、進廠礦企業(yè)和生產建設項目、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會、進黨校和中小學、進廣播電視，等等，并應提出省、市、縣各級分階段的量化宣傳普及目標，使水土保持基本國策的認知度、普及面全面提高，為今后開展水土保持創(chuàng)造社會氛圍和廣大民眾基礎。

在水土保持綜合治理、生態(tài)修復、生產建設項目水土流失防治中應進一步確立尊重自然規(guī)律、保護自然生態(tài)的理念，更加貼近自然、符合自然。

在水土保持工作中應全面貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的方針，更加積極、全面地推進水土保持生態(tài)修復。

2.2 突出了生態(tài)文明的“五位一體”總布局

在新的形勢下，中國怎樣發(fā)展、實現(xiàn)什么樣的發(fā)展，十八大給出了明確答復，它在中國特色社會主義理論上再提升，確立了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”的總體布局，并將其作為貫徹落實科學發(fā)展觀的基本要求。十八大報告指出，在當代中國堅持發(fā)展是硬道理的本質要求就是堅持科學發(fā)展，要不斷開拓生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

(1)生態(tài)文明建設是社會主義建設總體布局的重要組成部分。十八大報告明確要求，把生態(tài)文明建設放在突出地位，將生態(tài)文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，這是我們黨對社會主義建設規(guī)律在實踐和認識上不斷深化的重要成果。李克強同志撰文指出，黨的十八大首次把生態(tài)文明建設列入中國特色社會主義建設總體布局，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的戰(zhàn)略抉擇，是在發(fā)展理念和實踐上的重大創(chuàng)新，也是加快轉變發(fā)展方式的緊要任務。并指出生態(tài)文明建設不僅是一個重大發(fā)展問題，也是一個重大民生問題，它有利于改善生產生活環(huán)境，提高國家可持續(xù)發(fā)展能力。

(2)生態(tài)文明建設在“五位一體”建設中的作用與地位。五個建設不是彼此孤立的，而是相互促進、相互協(xié)調的，即生態(tài)文明建設要為經濟、政治、文化、社會建設創(chuàng)造良好環(huán)境條件和基礎，經濟、政治、文化、社會建設要促進和保障生態(tài)文明建設。對生態(tài)文明建設而言，十八大報告要求是兩個方面，一是生態(tài)文明建設要融入其他四個建設各方面，也就是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的理念、指導思想、目標任務等，都要充分吸收并體現(xiàn)生態(tài)文明的要求，促進生態(tài)文明建設;二是融入各項建設的全過程，生態(tài)文明建設在其他四個建設的前期戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、體系構建和建設過程中的組織實施、檢查監(jiān)督，后期績效評價、目標考核中充分體現(xiàn)。

(3)“五位一體”發(fā)展的要求。十八大報告明確要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。不是一般號召和宣傳，而是要全面落實。由于前四個建設是以往已提出的要求，已經具有一定基礎，而生態(tài)文明建設納入總體布局是首次提出，因此在落實“五位一體”發(fā)展布局中生態(tài)文明的任務更加緊迫和繁重。

2.3 新“四化”發(fā)展中的水土保持新機遇

十八大在小康社會目標中提出了新“四化”的要求，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，目標是工業(yè)化基本實現(xiàn)，信息化水平大幅提升，城鎮(zhèn)化質量明顯提高，農業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農村建設成效顯著。水土保持行業(yè)的信息化應加快進程，推動管理水平、工作效率的再提高。城鎮(zhèn)化質量的提高，也為城市水土保持提供了新的、更高的發(fā)展機遇，近年來隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不注意城市水土資源和生態(tài)環(huán)境保護等問題導致的城市內澇災害等問題日益突出，應全面開展相關研究并提出城市水土保持對策、措施、技術標準，推動城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)步發(fā)展。

2.4 生態(tài)文明建設的社會氛圍要求

十八大報告明確要求加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣。水土保持作為生態(tài)文明建設的重要內容，要按中央要求進一步開展宣傳教育。一是要繼續(xù)深化水土保持國策教育，首先在重點防治區(qū)全面提高水土保持國策教育普及率;二是水土保持法的普法宣傳，重點防治區(qū)的黨政機關、主管部門、廠礦企業(yè)的普法率應更高;三是社會公眾的主動參與率大幅度提高，形成全社會保護生態(tài)、監(jiān)督生產建設項目的氛圍。

3 水土保持在生態(tài)文明建設中的作用

3.1 在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中發(fā)揮重要作用

生態(tài)文明的載體是國土，十八大報告要求按照人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調整空間結構。

3.1.1 國土主體功能區(qū)規(guī)劃的實施

國務院以國發(fā)〔2010〕46號文件，印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定了不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局。該規(guī)劃將國土空間規(guī)劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類(此處所說“開發(fā)”特指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā))，根據(jù)主體功能定位，制定和采取相應的財政、投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、環(huán)境等政策法規(guī)，實行不同的績效考核評價體系，促進全國范圍的全面發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局(即以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局)?！皟善寥龓А钡纳鷳B(tài)安全戰(zhàn)略區(qū)域，既是水土保持生態(tài)建設的重點區(qū)域，也是水土保持預防保護、監(jiān)督管理的重點區(qū)域。

3.1.2 優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的水土保持對策與措施

十八大報告對生產、生活、生態(tài)空間定位和調整提出了明確的要求，即生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。無論是主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，還是國土空間的優(yōu)化，都與水土保持有密切聯(lián)系，有許多重要工作要做。首先是編制好水土保持規(guī)劃。國家及地方各級的水土保持規(guī)劃只有緊緊圍繞國家主體功能區(qū)定位，對功能區(qū)的建立有巨大促進作用時，我們提出的水土流失重點防治工程、防治目標和要求等才能獲得國家的更多支持。在規(guī)劃中應通過調整土地利用結構、調整產業(yè)布局、采取與主體功能定位相協(xié)調的水土保持措施，落實功能定位的目標、任務。其次，水土流失防治和生態(tài)環(huán)境保護的目標要進一步提高。通過建設水土保持基礎設施，大幅度改變生產條件，使水土流失地區(qū)的農林果業(yè)生產走上集約高效發(fā)展道路，留出更多的空間恢復生態(tài)，發(fā)揮更大的生態(tài)功能。第三，防治技術上不斷探索創(chuàng)新，實現(xiàn)新突破。針對城鎮(zhèn)化加速發(fā)展中面臨的突出問題，通過大力實施生態(tài)清潔型小流域治理，加快農村生活環(huán)境的治理和改善;針對城市化過程中出現(xiàn)的內澇災害問題，通過加強城市水土保持，減輕和防止城市環(huán)境災害，改善城市人居環(huán)境。

3.2 在資源節(jié)約中發(fā)揮調控和監(jiān)管作用

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質條件，是經濟社會發(fā)展的基礎資源和戰(zhàn)略資源。加強水土資源節(jié)約與保護，是破解資源環(huán)境約束、加快轉變經濟發(fā)展方式、增強可持續(xù)發(fā)展能力的戰(zhàn)略選擇。十八大報告明確要求要大幅降低水、土地的消耗強度。水土保持的第一要務是保護水、土兩大資源，因此在資源節(jié)約中發(fā)揮著最直接、最基礎的保障作用。在生產建設項目水土保持方案審查中，應嚴格控制占用、損耗水土資源，從占損總量、占損時間、占損性質(永久和臨時)等方面，嚴格審查和審批。通過對建設項目水土保持的損益分析，分析和評價建設項目占損水土資源的情況，對高于行業(yè)平均值的項目提出修正意見，對遠高于行業(yè)平均值的項目應嚴格審查并加以限批。在建設過程的監(jiān)督中，嚴格按批復的水土保持方案進行監(jiān)督檢查，防止臨時性、隨意占用水土資源。水土保持的目標是水土資源的可持續(xù)利用，促進和保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 在生態(tài)系統(tǒng)保護和建設中發(fā)揮積極推動作用

十八大報告將生態(tài)環(huán)境的地位和作用提升到更高的高度，明確指出良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎。為此，要實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產品生產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。生態(tài)文明建設需要有一批重大生態(tài)建設工程的支撐，特別是“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局建設。在青藏高原生態(tài)屏障區(qū)我們應繼續(xù)做好青海“三江源”等地區(qū)的預防保護、監(jiān)測評價，積極支持和幫助青藏地區(qū)重點生態(tài)保護工程的規(guī)劃、實施與管理;在黃土高原—川滇生態(tài)屏障區(qū)應持續(xù)推進黃河中上游重點治理、淤地壩工程和長江上游預防保護、重點治理、監(jiān)測評價;在東北森林地帶區(qū)繼續(xù)做好大小興安嶺、長白山等國家級預防保護區(qū)的監(jiān)督管理、監(jiān)測評價和黑土區(qū)重點治理;在北方防沙帶繼續(xù)實施京津風沙源區(qū)治理，積極促進遼河水蝕風蝕區(qū)重點工程建設、新疆南疆風沙區(qū)治理;在南方丘陵山地帶積極推進珠江上游重點預防、治理、監(jiān)測評價;在大江大河重要水系中積極推進漢江上游、淮河上游、東南沿海諸流域等預防保護和重點治理。“兩屏三帶”既是水土保持生態(tài)建設的重點區(qū)域，也是加強保護、監(jiān)督的重點區(qū)域，我們要在國家主體功能區(qū)建設中承擔和發(fā)揮更大的作用。

3.4 在生態(tài)文明制度建設中探索和建立新機制新體制

十八大報告在貫徹落實科學發(fā)展觀的總體部署中，明確要求加快形成符合科學發(fā)展要求的發(fā)展方式和體制機制，在生態(tài)文明建設中明確指出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。

3.4.1 將水土保持納入國家經濟社會發(fā)展新的評價體系與考核中

十八大報告明確要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。水土保持法第四條明確規(guī)定，在水土流失重點預防區(qū)、重點治理區(qū)實行地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。在生態(tài)文明的考核體系中應將水土流失狀況(面積、強度)、危害、防治成效等納入國家經濟社會發(fā)展評價體系中，并加快建立水土保持監(jiān)測評價指標體系、制度、方法，為科學合理地開展評價提供基礎數(shù)據(jù)和技術支撐，也應將其作為“水土保持基礎信息平臺”重點工程建設的重要內容，爭取早日立項實施。應根據(jù)主體功能區(qū)劃分和水土保持防治區(qū)劃分，以及重點防治類型分別提出并實施考評。

3.4.2 建立最嚴格的水土保持生態(tài)保護制度

十八大報告明確要求建立國土空間開發(fā)保護制度，完善三個最嚴格的制度(即耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度)。水土流失防治既是保護耕地、保護水資源的重要內容，也是生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。因此，應按十八大精神，建立和完善最嚴格的水土保持保護監(jiān)督制度。

一是出臺“水土流失重點防治區(qū)監(jiān)督管理辦法”，強化對國家、省、地市、縣四級重點預防保護區(qū)、重點治理區(qū)的監(jiān)管，明確保護與治理目標、監(jiān)管任務、各級職責分工、動態(tài)監(jiān)測與評價等實質性要求。

二是出臺“生產建設項目水土保持準入條件”，從宏觀上調控產業(yè)布局與生態(tài)環(huán)境影響。根據(jù)十八大優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、控制開發(fā)強度的要求，對水土保持敏感地區(qū)分類提出準入條件，最大限度地控制工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的人為水土流失與環(huán)境損害。對人口密集、開發(fā)強度偏高、資源環(huán)境負荷過重的部分城市化地區(qū)，國家實施優(yōu)化開發(fā)，我們應提高防治標準和要求，實施最嚴格的水土保持準入制度;對資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區(qū)，國家實施重點開發(fā)，我們應積極支持該類區(qū)域的生產建設項目立項建設，并同時做好水土流失防治工作;對影響全局生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)，國家實施限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，我們應從嚴格控制生產建設項目的數(shù)量、密度等方面入手，盡最大可能減輕對生態(tài)環(huán)境的影響;對依法設立的各級各類自然文化資源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域，國家禁止開發(fā)，我們應實施水土保持一票否決。

三是出臺“生產建設項目水土保持影響分析評價導則”，從微觀上過濾具體項目。將擾動地表及損壞植被情況、土石方挖填數(shù)量、棄渣量、水土流失影響時段、可能產生的水土流失量、對區(qū)域生態(tài)環(huán)境與水土資源的影響等指標綜合為水土流失綜合影響指數(shù)，具體、量化評價生產建設項目對水土保持的影響(這些數(shù)據(jù)水土保持方案中均有，前幾年已探索計算和評價)，并根據(jù)影響指數(shù)的大小，對建設項目提出修正完善的意見，對低于行業(yè)平均值的項目優(yōu)先審批，對高于行業(yè)平均值的項目提出修正意見，降低影響后予以審批，對遠高于行業(yè)平均值的項目應嚴格加以限制。

3.4.3 建立水土保持功能補償制度和標準

十八大報告明確要求深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。水土保持法第二十五條規(guī)定，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復水土保持功能的應當交納水土保持補償費。

一是要出臺“水土保持補償費征收使用管理辦法”，特別是要加大以消耗資源為代價的建設項目補償標準，異地恢復水土保持功能，在地下資源開發(fā)枯竭之前，培育出可再生的地表林草生物資源，保障當?shù)亟洕鐣目沙掷m(xù)發(fā)展。

二是要開展水土保持功能指標體系和評價研究，系統(tǒng)研究不同區(qū)域、不同地類、不同措施的水土保持功能，建立監(jiān)測評價指標體系，科學合理地測評水土保持功能和效益。

三是積極探索流域上下游水土保持生態(tài)效益補償機制，開展補償及治理試點，促進形成全流域共同保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的機制體制。

3.4.4 建立水土流失危害事件責任追究制度

十八大報告明確要求加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。水土保持法第五十三條規(guī)定，生產建設單位違反水土保持方案審批驗收程序的，對有關責任人員要進行處分。第四十七條規(guī)定，水行政主管部門不作為也要進行處分。在經濟社會快速發(fā)展過程中，環(huán)境事件包括水土流失危害事件會不時發(fā)生，需要事先制定責任制度，明確建設、設計、施工、監(jiān)管等各方責任，使相關單位特別是相關人員增強責任意識、危機意識，積極主動地做好各自工作，一旦出現(xiàn)問題，按規(guī)章制度追究責任。

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1000－0941(2013)04－0010－04

姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部5151人才工程部級人選，水利部水土保持監(jiān)測中心副主任，長期從事水土保持項目管理與技術咨詢工作。

2013－02－25

(責任編輯 張培虎)