劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

加強水土流失防治，促進人與自然和諧，保障國家生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是一項長期而緊迫的戰(zhàn)略任務。目前，我國正處在推進生態(tài)文明建設、全面建成小康社會的關(guān)鍵時刻，水土保持工作任重道遠。總結(jié)我國近年來水土保持取得的成效與經(jīng)驗，分析當前面臨的機遇與挑戰(zhàn)，研究今后的發(fā)展方向、戰(zhàn)略與措施，對于立足現(xiàn)實、著眼長遠、搶抓機遇、跨越發(fā)展，推動水土保持事業(yè)向更新理念、更高層次、更好水平邁進，促進生態(tài)文明建設十分必要。

1 近年來我國水土保持工作回顧

1.1 成效與進展

近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，經(jīng)過廣大干部群眾和水土保持工作者堅持不懈的努力奮斗，我國水土保持工作步入了依法防治軌道，有效地構(gòu)建了預防、保護、監(jiān)督、治理和生態(tài)修復有機結(jié)合，工程、生物和農(nóng)業(yè)三大措施優(yōu)化配置的水土流失綜合防治體系?？傮w來看，水土流失面積和強度大幅下降，生態(tài)環(huán)境向良性發(fā)展，治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善，公眾保護生態(tài)的意識普遍增強，水土保持事業(yè)得到全面發(fā)展。

一是全國水土流失面積減少，植被覆蓋度增加。經(jīng)過多年持續(xù)治理和大規(guī)模的自然修復、封育保護，我國水土流失面積明顯下降，治理區(qū)植被覆蓋度普遍提高，整體生態(tài)環(huán)境趨好。根據(jù)全國第四次土壤侵蝕普查結(jié)果，土壤侵蝕總面積大幅度下降，現(xiàn)有水蝕、風蝕總面積294.91萬km2。與第二次遙感普查結(jié)果相比，水蝕面積由164.88萬km2下降到了129.32萬km2，風蝕面積由190.67萬km2下降到165.59萬km2，總面積下降60.64萬km2。這些結(jié)果總體上反映了我國水土流失防治的顯著成效。從植被變化來看，在長江流域水土流失最為集中的上游“四大片”，經(jīng)過20年治理林草覆蓋率提高了30%以上，荒山荒坡面積減少了70%。江西興國縣經(jīng)過治理植被覆蓋率從1982年的28.8%提高到2009年的72.2%。水力侵蝕劇烈程度居全球之最的黃土高原，主色調(diào)已經(jīng)發(fā)生了由黃到綠的變化。黃河粗泥沙集中來源區(qū)已有一半面積實現(xiàn)由黃轉(zhuǎn)綠，植被覆蓋率普遍增加了10～30百分點，一些區(qū)域增加30～50百分點。黃土高原水土流失嚴重區(qū)域的陜西吳起縣、內(nèi)蒙古準格爾旗經(jīng)過多年治理，水土流失治理程度已達到80%，植被覆蓋率由治理前的10%左右提高到60%～70%。

二是江河流域土壤侵蝕量減少，水土保持攔沙作用明顯。監(jiān)測資料顯示，進入江河的泥沙量總體減少，土壤侵蝕量和侵蝕強度持續(xù)降低。根據(jù)《中國水土保持公報》，10年來，我國主要大江大河流域土壤侵蝕量大幅度下降。最新的普查結(jié)果也表明，侵蝕面積和侵蝕總量均大幅度下降。長江流域土壤侵蝕量不足多年平均值的1/2，黃河流域土壤侵蝕量不足多年平均值的1/3。四川省2011年輸入長江的泥沙量比2000年減少46%。珠江南北盤江項目區(qū)實施工程3年后項目區(qū)水土流失面積減少了78%，土壤侵蝕模數(shù)下降近60%。黃河在年徑流量基本持平的情況下，流域年侵蝕總量較10年前減少了1/5。2012年7月21日在黃河一級支流皇甫川流域所降暴雨，與1989年同期暴雨的降雨量、雨強和分布都十分相近，但洪峰流量、次洪量和次洪輸沙量僅相當于1989年的40% ～44%，水土保持措施固土保水、攔截泥沙的作用十分明顯。

三是治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生活環(huán)境改善，農(nóng)民收入大幅度增長。凡是實施過重點治理的地區(qū)，坡耕地變成梯田，農(nóng)田道路、水利設施配套，造林種草，恢復植被，同時，發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件顯著改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，形成了一大批以水果、蔬菜、藥材、畜牧業(yè)為主的水土保持特色產(chǎn)業(yè)基地，平均收入可達3萬～7.5萬元/hm2，促進了經(jīng)濟增長方式發(fā)生改變，使農(nóng)民收入大幅度增長。水土保持顯現(xiàn)出治窮致富、改善民生的重要作用。10年間，全國共有1.5億群眾從水土流失治理中直接受益，2 000多萬山丘區(qū)群眾的生計問題得到穩(wěn)定解決，許多走上了富裕發(fā)展的道路。黃土高原每年依托水土保持工程可增產(chǎn)糧食100多億kg，穩(wěn)定解決1 000多萬人的基本口糧。

四是社會公眾保護生態(tài)意識增強，參與程度提高。新中國成立以來，國家始終重視水土保持工作，特別是進入新世紀后，動員全社會力量治山治水，實施了一系列重大生態(tài)工程。我國資源、生態(tài)、環(huán)境與社會關(guān)系已發(fā)生巨大變化，“一方治理、多方破壞”的局面明顯改觀。通過水土保持法等資源環(huán)境保護法的貫徹實施，逐步落實“預防為主”的水土保持工作方針，形成了有利于水土保持的法制環(huán)境和輿論氛圍。全民的水土保持意識、法制觀念顯著增強，全社會對水土保持的關(guān)注程度和參與熱情都顯著提高。和以往相比，社會各界對于保護水土資源、維護和改善生態(tài)環(huán)境、加強水土流失防治的呼聲越來越高，部門、行業(yè)、社會力量和企業(yè)大戶主動參與、投入水土流失治理的越來越多，生產(chǎn)建設項目依法履行水土保持義務的自覺性顯著提高。

五是水土保持事業(yè)蓬勃發(fā)展，各項工作全面推進。從法律保障看，自1991年水土保持法頒布實施，到2010年新水土保持法修訂出臺，法制建設成果豐碩。水利部先后制定出臺了一批重要的部門規(guī)章制度和規(guī)范性文件，各省(區(qū)、市)出臺了相關(guān)管理規(guī)定和規(guī)范性文件，從上到下基本形成了適應新形勢的水土保持法律法規(guī)體系。從投入來看，國家對水土保持的投入呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，地方政府投入水土流失治理的比重也在逐年加大，生產(chǎn)建設項目以及社會力量投入水土保持的比例顯著提高。2002—2012年，中央安排水土保持專項資金近300億元，利用外資15億元，帶動地方和社會投入200多億元。生產(chǎn)建設項目投入水土流失防治費4 000多億元。從發(fā)展基礎看，全面建立了水土保持監(jiān)測、規(guī)劃、技術(shù)標準、科技支撐和社會服務等五大體系，極大地推動了我國水土保持工作的開展。從機構(gòu)隊伍看，各級水土保持行政管理機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)、科研機構(gòu)逐步健全，職能得到強化;學術(shù)團體、大專院校的水土保持力量得到全面加強和充實。

這些顯著的成效和變化主要得益于:

一是黨中央、國務院的高度重視。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和綜合國力的增強，國家對生態(tài)建設的重視程度不斷提升，明確將生態(tài)文明建設列為全面建設小康社會的重要目標，并全面加大了對生態(tài)治理與保護的投入，先后實施了退耕還林、退牧還草、能源替代、生態(tài)移民、水土流失重點治理等一大批生態(tài)建設工程，不斷擴大水土流失區(qū)治理的范圍與規(guī)模，加快了長江上中游、黃河中上游、東北黑土區(qū)、珠江上游、丹江口庫區(qū)及上游等水土流失嚴重地區(qū)的治理進程，水土保持生態(tài)建設得到了前所未有的發(fā)展。

二是我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的深刻變革，農(nóng)民以糧食生產(chǎn)為主體的單一經(jīng)營活動和單一收入來源格局發(fā)生了根本性的改變。農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入比重和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴程度逐漸下降，收入來源市場化、多元化和非農(nóng)化的趨勢明顯，廣種薄收的掠奪式、粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在逐步被集約高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所替代，農(nóng)村生活條件的改善，獲取燃料、飼料方式的改變，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，都使得生態(tài)和環(huán)境的壓力有所減輕。同時，隨著農(nóng)民收入的持續(xù)增長和素質(zhì)的不斷提高，人們對待自然的觀念也發(fā)生了積極變化，這些都為開展水土保持創(chuàng)造了極為有利的條件。

三是持之以恒地綜合防治。長期以來，國家在水土流失嚴重地區(qū)，堅持不懈，開展重點治理，取得了明顯的治理效果和示范帶動作用。近10年，全國共完成水土流失綜合治理面積近50萬km2，實施坡改梯200萬hm2。到2011年底，全國累計初步治理水土流失面積110萬km2，綜合治理小流域5萬多條，實施封育范圍達72萬km2，其中45萬km2生態(tài)得到初步修復，有效減少了進入黃河、長江的泥沙，明顯控制了石漠化、沙漠化擴張，有力地促進了水土資源的保護和利用。黃河中上游地區(qū)連續(xù)30年實施有針對性的重點治理，先后開展了水土保持重點防治工程、黃土高原水土保持世行貸款項目等一系列水土流失重點防治工程;長江上中游連續(xù)20多年實施了七期“長治”重點治理工程，對5 000余條小流域開展了綜合治理;陜北無定河流域、遼寧朝陽等水土流失嚴重地區(qū)，國家連續(xù)近30年實施了重點治理。甘肅定西安定區(qū)治理水土流失數(shù)十年，堅持水土保持立縣不動搖，山川面貌發(fā)生了很大變化;陜西吳起縣從1998年開始連續(xù)十幾年實施封禁治理，荒山變綠，水土流失減輕。

四是水土保持法多年的貫徹實施。水土保持法頒布后，各級水行政主管部門把強化監(jiān)督管理作為水土保持工作一項全新的重要職能，在實踐中開拓探索，攻堅克難，通過20多年的不懈努力，在落實生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度，積極爭取各級人大、政府和有關(guān)部門支持，加強監(jiān)督檢查、嚴格執(zhí)法、嚴厲查處違法案件、廣泛深入開展普法宣傳等方面取得了顯著成效，推動水土流失防治步入了法制化、規(guī)范化軌道，有效地樹立了水土保持法的權(quán)威，使其在保護水土資源、改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。目前，全國大中型生產(chǎn)建設項目水土保持方案申報率已達95%以上。近10年，全國共審批34萬個生產(chǎn)建設項目水土保持方案，有2 500多個大中型生產(chǎn)建設項目依法實施了水土保持“三同時”制度，防治水土流失面積15.4萬km2，減少水土流失量20多億t，涌現(xiàn)出了青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等一批生態(tài)建設示范工程，人為水土流失得到有效遏制。

五是科學防治理念和發(fā)展機制的創(chuàng)新運用。進入新世紀，水土保持堅持以人與自然和諧理念為指導，遵循自然規(guī)律和科學規(guī)律，強化封育保護，依靠大自然力量，發(fā)揮生態(tài)自我修復的作用，大力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，為生態(tài)修復創(chuàng)造了有利條件，使大面積植被得以加快恢復、生態(tài)系統(tǒng)逐步向良性演替。此外，根據(jù)人民群眾對良好人居環(huán)境和清潔水源的迫切需要，開展了生態(tài)清潔小流域建設，將小流域綜合治理與面源污染治理、保障飲水安全等緊密結(jié)合，有效發(fā)揮了“保生存、保水源、保安全、保生態(tài)”的綜合功能，改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境，得到了社會普遍認可。在發(fā)展機制上，水土保持項目更加突出以人為本，把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)農(nóng)民增收作為重要目標，全面加強了民生措施的配套和建設力度，大力發(fā)展林、果、畜等特色產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，坡耕地水土流失綜合治理等專項工程做到了無特色產(chǎn)業(yè)不上項目，實現(xiàn)了國家宏觀生態(tài)效益與山區(qū)群眾微觀經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.2 近年來水土保持工作的主要做法

1.2.1 依法行政，充分發(fā)揮法律的監(jiān)控作用

多年來，各級水保部門始終堅持以水土保持法為準繩，以各類生產(chǎn)建設項目監(jiān)管為重點，以水土保持方案制度為抓手，以全面貫徹落實水土保持“三同時”制度為核心，嚴格監(jiān)控了生產(chǎn)建設過程中的人為水土流失。一是把新法及相應的配套法規(guī)修訂作為重中之重，全力以赴抓法律法規(guī)體系建設;二是用好法，履行法律賦予的職能，不斷加大執(zhí)法力度，把法律規(guī)定的條款落到實處;三是加強執(zhí)法隊伍的能力建設，2009、2012年先后開展了水土保持監(jiān)督管理能力建設活動，全面提高了執(zhí)法隊伍的水土保持監(jiān)督管理能力，充分發(fā)揮了法律對水土資源不合理開發(fā)利用行為的約束和監(jiān)控作用，推動了水土流失防治責任的落實。

1.2.2 重點治理，以國家重點工程為龍頭，帶動面上治理

通過多年的推動，水土保持部門狠抓項目前期工作和重點工程立項并取得重大成效，國家先后在長江上中游、黃河中上游、東北黑土區(qū)、南方巖溶區(qū)等水土流失嚴重地區(qū)和丹江口庫區(qū)等重要水源區(qū)實施了一系列國家水土流失重點防治工程，治理范圍從傳統(tǒng)的黃河、長江上中游地區(qū)擴展到全國主要流域、主要水土流失類型區(qū)。目前，全國水土保持重點工程覆蓋了600多個水土流失嚴重縣，重點工程的實施有力地推動了全國水土流失治理工作。

1.2.3 強化基礎，全面推進水土保持監(jiān)測、規(guī)劃、標準等工作

始終把加強水土保持基礎性工作作為保障水土保持科學發(fā)展的前提，大力提升了水土流失防治工作的規(guī)范化、科學化、現(xiàn)代化、信息化水平。經(jīng)過多年努力，在全國范圍初步建成了覆蓋不同水土流失類型區(qū)的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡，對重點區(qū)域、重點流域、重點水土保持工程和大中型重點生產(chǎn)建設項目全面實施了水土流失動態(tài)監(jiān)測。扎實推進各級各類水土保持綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃，全面啟動了新中國成立60多年來首次開展的集系統(tǒng)性、全局性和前瞻性為一體的《全國水土保持規(guī)劃》編制，強化了對水土保持中長期和近期發(fā)展藍圖的頂層設計。加快水土保持信息化建設，全面推進水土保持技術(shù)標準體系建設，基本滿足了當前的生產(chǎn)實踐和管理需求。

1.2.4 創(chuàng)新機制，調(diào)動社會力量防治水土流失

改革創(chuàng)新始終是水土保持不斷發(fā)展的重要推動力。近年來，水土保持改革不斷深入，機制創(chuàng)新取得突破，有效調(diào)動了全社會參與治理水土流失的積極性。一是建立和完善水土保持生態(tài)補償機制。在新水土保持法中明確了水土保持補償機制，使生產(chǎn)建設單位投入更多經(jīng)費用于水土流失治理。陜西省頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，大幅度增加了水土流失治理投入。二是進一步完善社會激勵機制，大力鞏固和完善了以戶承包、聯(lián)戶承包、拍賣治理、股份合作等機制辦法，積極扶持和引導民間資本和社會力量參與水土保持生態(tài)建設。山西省每年拿出1 100萬元用于扶持民營水保大戶。據(jù)統(tǒng)計，全國已有1 000多萬戶農(nóng)民、大戶和企事業(yè)單位參與“四荒”土地治理開發(fā)，治理水土流失10萬多km2。

1.2.5 注重科技，依靠科技進步提高水土流失整體防治水平

科學技術(shù)始終是水土流失防治的重要支撐。近年來，印發(fā)了《全國水土保持科技發(fā)展綱要》，明確了科技發(fā)展的目標任務。水利部與中國科學院、中國工程院聯(lián)合開展了水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察。在科考的基礎上，相繼開展了國家“973”計劃、國家科技支撐計劃、水利部行業(yè)公益性專項等一批國家級重大研究項目，在坡面土壤侵蝕機理、流域侵蝕產(chǎn)沙機制、區(qū)域水土流失過程等方面有新的突破，集成研發(fā)了一些關(guān)鍵技術(shù)和新材料、新工藝等，建成了一批水土保持重點實驗室和試驗基地，科技成果轉(zhuǎn)化力度明顯增強，水土保持科技水平不斷提高。

1.2.6 營造氛圍，不斷增強公眾水土保持生態(tài)文明意識

加強水土保持國策宣傳教育是實現(xiàn)人與自然和諧、生態(tài)文明的必由之路。多年來，各級水保部門深入開展水土保持工作宣傳，取得了顯著成效。開展的水土保持國策宣傳教育行動，廣泛宣傳了水土流失的危害性和水土保持的巨大成就。組織專題調(diào)研，高位推動水土保持工作。大力開展水土保持科技示范園建設，聯(lián)合教育部創(chuàng)建中小學水土保持教育社會實踐基地，在全國范圍內(nèi)全面啟動國家水土保持生態(tài)文明工程建設。已建成的一批水土保持生態(tài)文明縣(市、旗)、生態(tài)文明工程、24個全國中小學水土保持教育社會實踐基地、84個國家水土保持科技示范園，成為生態(tài)文明實踐與教育的重要平臺。通過形式多樣、持久深入的宣傳教育，全民水土保持意識普遍增強。

2 當前水土保持形勢

當前我國進入了大力推動生態(tài)文明建設和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，水土保持工作迎來了最好的發(fā)展期、機遇期。

2.1 水土保持機遇前所未有

2.1.1 黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，水土保持迎來新的發(fā)展機遇

黨的十八大突出生態(tài)文明建設，把生態(tài)文明建設作為建設美麗中國的宏偉目標，進一步提出要實施重大生態(tài)修復工程，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。連續(xù)多年的中央1號文件都對水土保持工作提出了明確要求，2011年的中央1號文件和中央水利工作會議，對水土保持工作作出了一系列重大部署，明確提出到2020年重點區(qū)域水土流失得到有效治理的總體目標。習近平同志2011年底以來先后多次對福建長汀、陜西延安水土流失治理工作做出重要批示，要求總結(jié)長汀等地經(jīng)驗，推動全國水土流失治理工作。

2.1.2 新水土保持法頒布實施，提供了有力的法律保障

歷時5年修訂完成并頒布實施的新水土保持法，成功破解了原法與新形勢、新任務不相適應的若干問題，在政府主體責任、規(guī)劃法律地位、預防保護措施、法律責任追究等多方面實現(xiàn)了實質(zhì)性加強，顯著提升了法律的威懾力、執(zhí)行力和可操作性。同時，各地積極開展水土保持配套法規(guī)建設，陸續(xù)出臺了具有地域特色的新水土保持法實施辦法(條例)，進一步健全了我國水土保持法制體系，提高了新水土保持法的可操作性，強化了法律法規(guī)的效力和作用。

2.1.3 全社會關(guān)注水土保持，形成了有利的社會環(huán)境

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平與質(zhì)量的提高，生態(tài)環(huán)境問題越來越受到關(guān)注，社會公眾對水土保持的關(guān)注程度普遍提高。通過貫徹水土保持法、實施大規(guī)模的水土保持生態(tài)建設和廣泛開展水土保持國策宣傳教育行動，大力營造了搞好水土保持、建設生態(tài)文明的輿論氛圍，全社會的水土保持意識和法制觀念明顯提高，公眾參與防治水土流失、建設秀美家園的積極性非常高，為進一步加快開展水土保持工作提供了良好的社會環(huán)境。

2.1.4 經(jīng)濟社會快速發(fā)展，為水土流失防治創(chuàng)造了條件

我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合國力大幅提升，財政用于生態(tài)建設的資金不斷增加，科技進步日新月異，不僅為水土保持生態(tài)建設提供了人財物多方面的保障，而且研發(fā)出了更多的新材料、新技術(shù)、新工藝，為水土流失防治提供了重要的科技支撐;同時，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，水土流失區(qū)的環(huán)境壓力將進一步得到減輕。

2.2 水土流失防治形勢依然嚴峻

2.2.1 水土流失治理任務艱巨

雖然我國水土保持工作取得了顯著成就，但由于自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展等多方面原因，水土流失防治進程與國家生態(tài)建設總體目標還有一定差距。目前，在人口相對密集的區(qū)域水力侵蝕面積仍有129萬km2，2 400萬hm2坡耕地和96萬條侵蝕溝亟待治理。東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)土地資源保護搶救的任務十分迫切，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)嚴重的水土流失尚未得到有效治理，水土流失依然是制約山丘區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展、群眾脫貧致富的主要因素。

2.2.2 人為水土流失嚴重

當前，我國正處在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展過程中，新的人為水土流失仍很嚴重，比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍。生產(chǎn)建設中重開發(fā)、輕保護的現(xiàn)象仍普遍存在，特別是低等級公路建設、大規(guī)模的礦山開采、大量的群眾采石挖砂取土、無序的山丘區(qū)林果業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)建設活動，點多量大、破壞嚴重，監(jiān)管難度很大，有法不依、知法犯法的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，對水土保持監(jiān)管能力和水平提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

2.2.3 水土流失治理投入嚴重不足

隨著農(nóng)民外出打工，勞力減少，組織群眾治理難度加大，加之物價上漲，治理成本逐年上升。近年來，水土保持投入雖有大幅度增加，但與嚴峻的水土流失形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展需要相比還有很大差距。地方迫切要求的坡耕地水土流失綜合治理難以大規(guī)模實施，坡面水系、溝道治理、崩崗防治等措施安排得非常有限，國家重點治理工程的投入規(guī)模和實施范圍仍需擴大，治理標準仍需提高。

2.2.4 土地經(jīng)營者參與治理的積極性不高

水土保持是一項社會公益性事業(yè)，投資收益周期長，經(jīng)濟效益相對較低，土地經(jīng)營者參與治理的積極性不高。土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營方式不協(xié)調(diào)，土地經(jīng)營者重經(jīng)濟效益、輕生態(tài)保護，重眼前利用、輕持續(xù)發(fā)展，水土資源保護與可持續(xù)利用意識不強，不少地方仍存在陡坡開墾、順坡耕作、超載過牧、煉山開發(fā)等現(xiàn)象，急功近利，以耗竭珍貴的土地資源來換取短期效益。

2.2.5 群眾訴求增多，對水土流失問題越來越敏感

一方面，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民生活水平和質(zhì)量的提高，全社會的水土保持意識、生態(tài)保護意識在增強，對人居環(huán)境改善的要求也在不斷提高;另一方面，人們對水土流失問題也越來越敏感，特別是一些生產(chǎn)建設項目棄土棄渣危害當?shù)?，影響環(huán)境，群眾反應強烈，訴求增多。

3 水土保持發(fā)展方向、戰(zhàn)略與主要措施

3.1 水土保持發(fā)展方向

新時期的水土保持將貫徹落實十八大精神，按照中央治水方針和水利部黨組的可持續(xù)發(fā)展治水思路，在理念上，堅持以人與自然和諧為指導，尊重自然、順應自然、保護自然;在方針上，堅持預防為主、保護優(yōu)先、綜合治理、注重效益;在工作目標上，要不斷滿足人民群眾的新期盼和建設生態(tài)文明社會的新要求，努力使水土保持生態(tài)服務功能和經(jīng)濟效益相協(xié)調(diào);在治理模式上，因地制宜，因需制宜，多種模式并舉，發(fā)揮多功能、實現(xiàn)多目標;在機制上，鼓勵扶持與約束制約相結(jié)合，建立更多能夠調(diào)動社會力量參與水土流失治理的機制;在水土保持管理上，要向法制化、信息化、規(guī)范化、科技化和精細化方向發(fā)展。

3.2 水土保持發(fā)展戰(zhàn)略

近年來，水土保持在總結(jié)過去經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合新形勢要求，逐步形成六大發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2.1 實施生態(tài)修復戰(zhàn)略，發(fā)揮大自然的力量促進植被恢復

牢固樹立人與自然和諧相處的理念，尊重自然規(guī)律，切實加強封育保護與生態(tài)自然修復。在地廣人稀、降雨條件適宜和水土流失較為輕微的地區(qū)，實施水土保持生態(tài)修復，全面封育國家重點工程區(qū)。在內(nèi)陸河生態(tài)綠洲區(qū)、“三化”草原區(qū)、重要水源區(qū)、三江源區(qū)、長城沿線農(nóng)牧交錯區(qū)以及青藏高原區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)，實施生態(tài)修復重點工程，充分發(fā)揮大自然的力量，加快水土流失防治步伐。

3.2.2 實施綜合治理戰(zhàn)略，強化水土流失嚴重地區(qū)的綜合治理

在全面規(guī)劃的基礎上，突出重點、分步實施，優(yōu)先對水土流失嚴重、人口密集、對群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大的區(qū)域進行綜合治理。按照不同水土流失類型區(qū)的特點，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展需求，始終堅持以小流域為單元的綜合治理，采取不同防治模式，建設生態(tài)清潔型、生態(tài)經(jīng)濟型、生態(tài)安全型小流域，因地制宜，優(yōu)化配置工程、生物和農(nóng)業(yè)耕作措施，構(gòu)建科學完善的水土流失綜合防護體系，有效保護和合理利用水土資源，改善生態(tài)環(huán)境。

3.2.3 實施項目帶動戰(zhàn)略，以點帶面實現(xiàn)水土保持新發(fā)展

在繼續(xù)加強長江上游、黃河上中游、東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)、丹江口庫區(qū)、京津風沙源等重點治理的基礎上，重點抓好全國坡耕地水土綜合整治、黃土高原多沙粗沙區(qū)淤地壩建設、南方崩崗綜合治理，實施革命老區(qū)水土保持重點建設工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持工程、高效水土保持植物資源建設與開發(fā)利用以及水源地泥沙和面源污染控制等重點項目建設，推動面上水土流失防治工作。

3.2.4 實施預防保護戰(zhàn)略，推進植被良好和生態(tài)脆弱區(qū)的預防保護和能源、資源開發(fā)密集區(qū)的監(jiān)督管理

堅持預防為主、保護優(yōu)先的方針，結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃，切實加強對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的管理。嚴格保護自然植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒和開墾草地等行為。嚴格執(zhí)行生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批制度，從嚴控制重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山地災害易發(fā)區(qū)等區(qū)域的開發(fā)建設活動，嚴守“紅線”，實行水土保持方案限批、緩批制度。強化國家水土保持重點監(jiān)督區(qū)的監(jiān)督管理，全面落實水土保持“三同時”制度，推進水土流失防治由事后治理向事前保護的根本性轉(zhuǎn)變。

3.2.5 實施分區(qū)防治戰(zhàn)略，因地制宜推進東、中、西部水土保持工作

根據(jù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合第四次土壤侵蝕普查結(jié)果反映的狀況，在東部地區(qū)以建設生態(tài)文明示范區(qū)、改善人居環(huán)境和水源保護為目標，大力推進生態(tài)清潔小流域建設，提高水土資源利用效率，加強生態(tài)環(huán)境保護，增強經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。在中部地區(qū)進一步加大生產(chǎn)建設項目監(jiān)督管理力度，對嚴重水土流失區(qū)進行綜合治理，促進生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展良性互動。在西部地區(qū)以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護生態(tài)環(huán)境、減少進入江河湖庫泥沙為主要任務，加大重點地區(qū)水土流失防治力度，建設基本農(nóng)田，搞好特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

3.2.6 實施科技支撐戰(zhàn)略，加強科技創(chuàng)新，不斷提升水土流失防治水平

以統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展為目的，以解決水土流失治理中的重大問題為重點，強化水土保持基礎理論研究與關(guān)鍵技術(shù)集成研發(fā)，加快水土保持科技創(chuàng)新，完善全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡及信息系統(tǒng)，建立完善的水土保持科技成果示范推廣與轉(zhuǎn)化體系、科普教育體系和科技協(xié)作網(wǎng)絡與基礎條件平臺，推進水土保持科技成果轉(zhuǎn)化與示范推廣，提高水土保持科技貢獻率，不斷提升水土流失防治水平。

3.3 水土保持主要措施

3.3.1 抓好新法貫徹，有效防治人為水土流失

深入學習、廣泛宣傳水土保持法，加大法律宣貫培訓力度，加強公眾對水土保持法的認識;繼續(xù)抓好配套法規(guī)建設，各地應結(jié)合實際修訂水土保持法實施辦法，健全水土保持配套法規(guī)體系，增強法律的可操作性;加強執(zhí)法隊伍能力建設，落實生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度，加大執(zhí)法檢查力度，嚴格對生產(chǎn)建設項目實施全過程監(jiān)管，保障新水土保持法的順利實施和全面落實，有效控制人為水土流失。

3.3.2 強化政府行為，加強組織領導

要全面推進落實地方政府水土保持目標責任制，建立健全考核獎懲制度，切實發(fā)揮政府在水土保持規(guī)劃的制定和執(zhí)行、項目實施、資金投入保障以及組織發(fā)動等方面的主導作用，并運用經(jīng)濟技術(shù)政策和法律行政等手段，組織調(diào)動社會各方面力量，加快防治步伐。尤其要建立有效的水土保持協(xié)調(diào)機制，加強部門之間、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合，形成“水保搭臺、政府主導、部門協(xié)作、社會參與”的協(xié)作機制。

3.3.3 千方百計增加投入，加快水土流失防治步伐

一是要進一步加大國家對水土流失治理的資金投入，擴大重點治理范圍和規(guī)模，提高單位面積治理標準。二是要加強同相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，分工協(xié)作，加大投入力度。三是要推動各地政府高度重視水土保持工作，進一步加大地方財政投入的力度，落實配套資金，開展地方水土保持重點工程建設。

3.3.4 大力推進機制創(chuàng)新，增強水土保持發(fā)展活力

一是積極推進建立多元化的水土保持投資融資機制，通過政策調(diào)動民間資本治理水土流失的積極性，實施財政補貼、稅收減免、技術(shù)扶持、信貸優(yōu)惠等政策，鼓勵和支持社會力量以多種投入方式、多種形式參與水保治理。二是落實水土保持補償費征收、使用管理制度，大力推廣陜西省的經(jīng)驗，以煤炭、石油、礦山開采等重點行業(yè)為突破口，征收水土保持補償費，同時，要以重要水源區(qū)和生態(tài)功能區(qū)為重點，建立健全水土保持生態(tài)補償機制。三是建立群眾參與治理機制，支持和鼓勵水土流失地區(qū)群眾投資投勞參與治理水土流失。

3.3.5 夯實基礎工作，以信息化促進水土保持現(xiàn)代化

不斷完善水土保持規(guī)劃體系和技術(shù)標準體系，做到有目標、有布局、有措施、有標準。定期開展水土保持普查工作，全面掌握水土流失動態(tài)變化及消長情況，科學評價水土保持效益及生態(tài)服務價值。切實加強水土流失動態(tài)監(jiān)測，實施國家水土保持基礎信息平臺建設工程，強化監(jiān)測網(wǎng)絡運行管理，及時發(fā)布水土保持公報。加快水土保持信息化建設進程，以信息化帶動水土保持現(xiàn)代化。積極開展科學研究和技術(shù)研發(fā)，推動建立國家水土保持重點實驗室，初步建立國家土壤侵蝕評價與預報模型，加強科技示范和推廣工作。

3.3.6 廣泛開展宣傳教育，增強公眾生態(tài)文明理念

以新水土保持法宣傳為重點，不斷增強全民的水土保持法制觀念，不斷深化水土保持國策宣傳教育行動。水土保持宣傳要進人大、政協(xié)、政府和黨校，對廣大群眾要進社區(qū)、進廠礦、進課堂、進村莊。要樹立一批水土保持生態(tài)文明典型，推出一批水土保持宣傳教育力作，創(chuàng)建一批水土保持科技示范園區(qū)、教育社會實踐基地和網(wǎng)絡平臺，營造一批水土保持生態(tài)建設工程形象展示陣地，使廣大群眾學有榜樣、看有典型，牢固樹立生態(tài)文明理念，不斷營造良好的水土保持氛圍。