胡 建

(廣東省水土保持監(jiān)測站，廣東廣州 510635)

1 項目背景

隨著廣東省城鄉(xiāng)水利防災(zāi)減災(zāi)工程的實施，全省主要江河和縣級以上城市防洪體系基本形成，防洪安全得到了有力保障。但位于大江大河上游及其支流的山區(qū)中小河流由于獨特的氣候條件，如降水量多、強度大等，加上投入不足所致的防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抗御洪水能力低下，以及人為不合理的開發(fā)利用等問題，導(dǎo)致山區(qū)不斷出現(xiàn)水土流失、山洪災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、面源污染等問題。據(jù)統(tǒng)計，1990—2007年，廣東省山區(qū)僅山洪地質(zhì)災(zāi)害平均每年造成約20億元直接經(jīng)濟損失，而人員傷亡總數(shù)約占全省因臺風(fēng)洪澇災(zāi)害總傷亡人數(shù)的近八成。根據(jù)《廣東省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，廣東省具有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的小流域共1 182條，而歷史上已經(jīng)出現(xiàn)山洪地質(zhì)災(zāi)害的小流域達944條。小流域山洪災(zāi)害直接威脅著廣東丘陵山區(qū)77萬城鎮(zhèn)人口和308萬農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活安全，受威脅人口占全省人口的4.5%。2005年6月河源和平縣浰江小流域百年一遇特大山洪造成10人死亡，直接經(jīng)濟損失1.9億元;2006年7月韶關(guān)樂昌市九峰水小流域特大洪災(zāi)，造成直接經(jīng)濟損失4億元;2006年6月清遠連州市瑤安小流域發(fā)生山洪地質(zhì)災(zāi)害，直接經(jīng)濟損失1.7億元，傷亡4人;2010年9月臺風(fēng)“凡亞比”在粵西引發(fā)山洪、泥石流等嚴(yán)重災(zāi)害，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，災(zāi)情也都發(fā)生在中小河流地區(qū)。小流域內(nèi)一次山洪地質(zhì)災(zāi)害的影響就可以將多年積累的財產(chǎn)和建設(shè)成果毀于一旦。這充分說明廣東省實施城鄉(xiāng)水利防災(zāi)減災(zāi)工程的重要性，特別是在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求下，廣東省山丘小流域地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也亟待改善，水土流失、面源污染等生態(tài)環(huán)境問題亦需要得到解決。

為保障丘陵山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展成果，提高防御山洪災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害的能力，治理水土流失、地質(zhì)災(zāi)害和面源污染，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，從2008年開始，廣東省逐步探索了小流域綜合治理的新模式。

2 治理的總體思路、目標(biāo)及原則

被列入綜合治理的小流域須是存在山洪災(zāi)害、滑坡泥石流災(zāi)害，具有水土流失危害中的一種或幾種災(zāi)害威脅，且位于丘陵山區(qū)，是以分水嶺和出口斷面為界形成的閉合集水單元。流域面積原則上在200 km2以下?？傮w來說，小流域綜合治理要解決流域內(nèi)存在的洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、人居環(huán)境惡化等問題。

2.1 指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以人為本、人與自然和諧相處，緊緊圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村和廣東省率先實現(xiàn)現(xiàn)代化、建設(shè)和諧社會的目標(biāo)進行統(tǒng)一規(guī)劃;以實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保障防洪安全和經(jīng)濟社會發(fā)展安全，維護生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境為中心，依據(jù)小流域自然條件和社會經(jīng)濟現(xiàn)狀，通過防治洪水災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害，治理水土流失和開展生態(tài)建設(shè)，達到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高群眾生活水平，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，使小流域經(jīng)濟走上可持續(xù)發(fā)展之路的目的。

2.2 治理目標(biāo)

在調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，廣東省將“安全、生態(tài)、發(fā)展、和諧”確定為小流域綜合治理的總體目標(biāo)。安全是小流域綜合治理的第一要務(wù)，就是要保障人居安全和財產(chǎn)安全;生態(tài)是小流域綜合治理的主要特征，水土流失得到治理，生態(tài)環(huán)境向良性方向發(fā)展;發(fā)展是小流域綜合治理的基本要求，就是區(qū)域社會經(jīng)濟得到發(fā)展，人民群眾生活水平大幅提高;和諧是小流域綜合治理的根本目標(biāo)，就是小流域內(nèi)要達到人水和諧、人與自然和諧。

2.3 治理原則

小流域綜合治理遵循以下原則：以人為本，人與自然和諧相處;工程措施與非工程措施相結(jié)合;控制洪水與給洪水出路相結(jié)合;災(zāi)害治理與生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境改善相結(jié)合;人工治理和自然修復(fù)相結(jié)合。

3 主要措施及其設(shè)計要求

將小流域綜合治理的具體任務(wù)實行分解，各部門各司其職。例如清遠連州市遙安小流域綜合治理工程明確了洪水災(zāi)害防治和水土流失治理由水利部門負(fù)責(zé)，地質(zhì)災(zāi)害防治由國土部門負(fù)責(zé)，生態(tài)公益林建設(shè)由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，公路交通建設(shè)由交通部門負(fù)責(zé)，瑤安鄉(xiāng)學(xué)校的整合重建由教育部門負(fù)責(zé)，供電、通信設(shè)施的恢復(fù)和管理由供電和通信部門負(fù)責(zé)，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃由農(nóng)業(yè)和民政部門負(fù)責(zé)。

根據(jù)《廣東省千宗治洪治澇保安工程建設(shè)方案》，水利部門負(fù)責(zé)水土保持綜合治理、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村水系治理、河道清淤疏浚、水污染防治以及人居環(huán)境整治等內(nèi)容。

3.1 防洪工程

擴大河道行洪能力，以清淤疏浚為主，以護坡護岸和堤防修建為輔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集中居住區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇;集中連片基本農(nóng)田面積超過33.3 hm2的，其防洪標(biāo)準(zhǔn)為10年一遇;其他設(shè)施和零星居民點以防沖保護為主，不設(shè)防洪標(biāo)準(zhǔn)。河道清淤疏浚后能滿足設(shè)計過流能力的，不修堤防。過流能力不滿足要求時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地人口居住密集區(qū)考慮修建堤防;兩岸為零散農(nóng)田時，適當(dāng)護坡護岸，維持原生態(tài)。

倡導(dǎo)“保持河流的天然屬性、維持河流的天然狀態(tài)”，不影響河道行洪排澇的河灘地以及兩岸植被將盡量保留。避免隨意裁彎取直、縮小河道斷面，嚴(yán)禁河道渠化，減少河岸硬化。常水位以上宜采用框格草皮、生態(tài)袋等生態(tài)型護坡形式。盡量選擇生態(tài)堤型，在條件允許的情況下優(yōu)先選擇建土堤;有條件的堤防鼓勵設(shè)置親水平臺。

3.2 水土流失防治工程

要求分區(qū)防治。根據(jù)項目區(qū)地形地勢、水土流失類型與強度、人類活動情況，以及主要防治對策等，將小流域劃分為生態(tài)保護區(qū)、治理開發(fā)區(qū)和重點整治區(qū)。地形坡度大于25°或國家和各級地方政府劃定的各類保護區(qū)及現(xiàn)狀天然林分布區(qū)列為生態(tài)保護區(qū);地形坡度小于25°至坡腳地帶，除天然林分布區(qū)外，適宜農(nóng)林業(yè)開發(fā)利用但存在自然和人為水土流失的區(qū)域列為治理開發(fā)區(qū);溝道下游和河道兩側(cè)至山腳的平緩地帶，是小流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及人居的主要區(qū)域，應(yīng)列為重點整治區(qū)，并加強防洪安全設(shè)計、人居環(huán)境整治和監(jiān)督管理工作。

治理目標(biāo)要求土壤侵蝕強度降低到輕度以下;林草面積達到宜林宜草面積的80%以上;水土流失治理程度達90%;基本遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

微度、輕度侵蝕區(qū)域進行封育治理;中度侵蝕區(qū)域以生物措施為主，以工程措施為輔;強烈、極強烈和劇烈侵蝕區(qū)域以工程措施為主，以生物措施為輔。

3.3 人居環(huán)境整治

包括房前屋后的綠化美化、簡易污水處理設(shè)施建設(shè)及固體垃圾的收集與處理等。

3.4 其他

包括制定管護措施、防災(zāi)預(yù)案及建設(shè)預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)等。

4 做法和經(jīng)驗

4.1 采用“政府領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)協(xié)作、群眾參與”的組織方式

小流域治理的問題非常復(fù)雜，既要防治山洪、地質(zhì)災(zāi)害，治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，又要促進山丘區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，提高人民群眾生活水平。由于小流域綜合治理涉及面廣，所以需要財政、發(fā)改、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、地質(zhì)、交通、規(guī)劃等部門的共同參與，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一治理。

廣東在開展小流域綜合治理時，要求各地成立政府領(lǐng)導(dǎo)、多部門參與的小流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，保證勁往一處使，從而實現(xiàn)項目的整合、資金的整合、技術(shù)的整合和工程的整合。譬如河源和平縣浰江下游貝墩水小流域綜合治理工程，共整合了11個部門的力量。

小流域綜合治理是一項民生工程，與當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝婷芮邢嚓P(guān)，后期的管理維護更離不開群眾的參與。為此，在開展小流域綜合治理過程中，一方面要加大宣傳力度，取得群眾的理解和支持;另一方面要發(fā)動群眾獻計獻策，參與項目的設(shè)計與實施，讓群眾在參與治理的過程中享受治理成果。

4.2 出臺前期工作指導(dǎo)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃是各項工作的龍頭，為了使規(guī)劃工作有章可循，廣東省水利廳組織編制了《廣東省小流域綜合治理規(guī)劃編制導(dǎo)則》(以下簡稱《導(dǎo)則》)，2008年經(jīng)省政府同意后《導(dǎo)則》正式頒布實施。《導(dǎo)則》的出臺，統(tǒng)一了小流域綜合治理的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，為小流域綜合治理規(guī)劃的編制指明了方向?！秾?dǎo)則》出臺后，全省各地以《導(dǎo)則》為指南，迅速開展了規(guī)劃的編制工作。同時，省水利廳組織編制了《廣東省小流域綜合治理工程規(guī)劃(2011—2020年)》，并于2012年2月獲得省政府批復(fù)，使項目的實施有了依據(jù)。

廣東省開展的小流域綜合治理，超越了單純治理水土流失的范疇，涉及到堤防建設(shè)及河道治理。為更好地指導(dǎo)小流域設(shè)計，2012年廣東省水利廳又組織編制了《廣東省小流域綜合治理工程可行性研究報告編制指南》和《廣東省小流域綜合治理工程初步設(shè)計報告編制指南》。

4.3 競爭性安排補助資金

2011 年，小流域綜合治理工程納入廣東省千宗治洪治澇工程中實施，保障了資金投入。按照《廣東省千宗治洪治澇保安工程建設(shè)方案》，將在2020年前從列入《廣東省小流域綜合治理工程規(guī)劃(2011—2020年)》的945條小流域中，擇優(yōu)選取500條小流域進行綜合治理，其中2015年前完成200條。2011年11月，廣東省財政廳、水利廳聯(lián)合印發(fā)了《廣東省小流域綜合治理項目省級補助資金管理辦法》，規(guī)定小流域綜合治理項目省級補助資金實行競爭性安排，即在安排省級專項資金的時候，綜合考慮項目的必要性、可行性、項目前期工作開展情況、當(dāng)?shù)卣匾暢潭?、自籌資金落實情況、預(yù)期產(chǎn)生效益、工程管護措施、上一年度實施及驗收情況等因素，按照公開、公平、公正的原則，組織專家評審，擇優(yōu)選擇項目。依照該管理辦法，制定了《小流域綜合治理競爭性評審工作方案》和《小流域綜合治理競爭性安排評分標(biāo)準(zhǔn)》。2012年8月，省財政廳、發(fā)改委、水利廳組織專家對2012年度廣東省小流域綜合治理項目進行了競爭性評審。經(jīng)過專家評議與現(xiàn)場復(fù)核，按照得分高低，確定了入圍項目。

4.4 鼓勵群眾參與

小流域綜合治理關(guān)系到流域內(nèi)群眾的切身利益，是保障群眾生命財產(chǎn)安全的生存工程、民心工程，工作中需充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾的意見，共同研究治理方案，以增強群眾的責(zé)任感和主人翁精神，調(diào)動群眾的治理熱情。項目實施前，要求項目法人必須將項目建設(shè)情況在施工現(xiàn)場的醒目位置立牌公示，主要公示內(nèi)容包括項目名稱、主管水行政部門、批復(fù)建設(shè)內(nèi)容、批復(fù)概算、批復(fù)時間、建設(shè)資金來源渠道、計劃完工日期(或工期要求)等，以主動接受社會監(jiān)督。項目實施時，在土地占用、拆遷和補償?shù)确矫?，通過細致的協(xié)調(diào)工作，換來群眾的支持和幫助，例如河源和平縣浰江下游貝墩水小流域綜合治理工程，群眾主動投工投勞，主動讓出了修建堤防的用地。