張維宸

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

采礦權管理是礦業(yè)權管理的核心部分，不僅是礦產資源開發(fā)收益分配最關鍵的環(huán)節(jié)，還是處理由礦產資源開發(fā)帶來的一系列矛盾的重要組成部分。有關采礦權管理制度的研究并不為少，但這并不表明我們對采礦權管理制度已有足夠的認識。隨著經濟危機的持續(xù)蔓延和經濟下行預期的不確定性，采礦權的“需求與配號”的矛盾會有所緩和，但新問題和新矛盾的不斷出現(xiàn)，使我們不得不重新審視采礦權現(xiàn)狀，以增加制度儲備。

1 當前我國采礦權供給現(xiàn)狀

1.1 省級以下國土資源主管部門采礦權審批發(fā)證較多

有關采礦權的比較全面的統(tǒng)計數據是2011年結束的全國礦業(yè)權實地核查數據，對全國范圍內截止到2010年6月30日有效的采礦權進行了核查，共完成全國11.0萬個（不包括油氣）采礦權核查，其中，部級發(fā)證570個，省級發(fā)證2.7萬個，市級發(fā)證2.4萬個，縣級發(fā)證5.9萬個，分別占采礦權總數的0.52%、24.33%、22.17%、52.98%。部級發(fā)證以煤炭為主，省級發(fā)證以金屬礦產和煤炭居多，而市縣級發(fā)證則多是非金屬礦產，其中磚瓦黏土及建筑石料類發(fā)證占市縣發(fā)證總數的85.63%［1］。

1.2 能源和非金屬礦產采礦權所占比例大，金屬礦產采礦權所占比例小

在核查采礦權中，能源礦產（包括煤、石煤、油頁巖、油砂、天然瀝青、地熱等）1.6萬個（其中煤炭采礦權1.5萬個），金屬礦產1.0萬個，非金屬礦產8.3萬個（其中磚瓦黏土及建筑石料類礦種采礦權73981個，占采礦權總數的66.97%），水氣礦產977個。能源和非金屬礦產所占比例達到90%以上，煤炭采礦權占能源礦產采礦權總數的93.8%，而金屬礦產采礦權僅為全國采礦權總數的8.98%，金屬礦產采礦權明顯不足。

1.3 采礦權中西部多，東部少

全國現(xiàn)有采礦權中，中西部地區(qū)占全部采礦權數量的74%，東部和東北地區(qū)僅占26%。從礦種上看，東部地區(qū)的采礦權以非金屬礦種 （磚瓦黏土和建筑石料等）為主，中西部地區(qū)的采礦權則以金屬礦種相對較多。

1.4 大中型規(guī)模以上的采礦權數量少，小型采礦權數量多；除磚瓦黏土及建筑石料類礦種露天開采占絕大部分外，其他礦種地下開采居多

在可供統(tǒng)計的8.6萬個采礦權中，大中型礦僅占采礦權總數的16.92%，而小型礦卻占采礦權總數的83.08%。同時，除磚瓦黏土及建筑石料類礦種除外，大型礦以煤礦居多，但大型煤礦也僅占煤礦總數的2.86%，而且大型煤礦還以地下開采為主，占整個大型煤礦的96.04%；現(xiàn)有金屬礦大型礦以鐵礦居多，也不過88個，僅占鐵礦總數的2.24%，其他大型金屬礦則寥寥無幾，大型礦數量明顯不足。鐵、銅、鋁、金、鉛、鋅、錳、鎳、鎢等重要支柱性礦產，均以中小型為主。除磚瓦黏土及建筑石料類礦種外，我國露天開采采礦權僅有0.8萬個，而地下開采采礦權2.8萬個，地下開采的采礦權相對所占比例較大。

1.5 協(xié)議出讓和招拍掛出讓的采礦權數量多，其他出讓方式的少；延續(xù)和變更的采礦權數量多，其他的少

在全國核查的采礦權中，協(xié)議出讓和招拍掛出讓的采礦權所占采礦權總數的比例達到了82.06%，而探礦權轉采礦權僅占采礦權總數的5.32%；無償取得的占采礦權總數的12.62%。同時，在現(xiàn)有采礦權中，延續(xù)采礦權5.8萬個，占采礦權總數的52.88%；新立采礦權2.8萬個，占采礦權總數的24.94%；變更采礦權2.4萬個，占采礦權總數的21.31%；其他采礦權（換證、注銷）958個，占采礦權總數的0.87%。

2 “兩個規(guī)律”和“兩個規(guī)則”共同作用于采礦權

當前采礦權供給現(xiàn)狀是成礦規(guī)律、市場規(guī)律、法律規(guī)則和行政規(guī)則共同作用的結果。

2.1 “成礦規(guī)律”決定了我國大中型礦少，小型礦多；地下開采的多，露天開采的少；除磚瓦黏土及建筑石料類礦種外，中西部采礦權多，東部采礦權少

中國處于幾大板塊的會聚帶，并受幾種不同大地構造單元的影響，為形成多樣性的礦產創(chuàng)造了良好的地質構造條件，而內生礦床的形成和分布同板塊構造密切相關，主要成礦區(qū)帶多產于古陸塊邊緣［2］。正是由于以上諸種因素，才使得中國成為一個礦產資源大國。

從太古宙到第四紀經歷了六期大的構造運動，每一期構造運動都伴隨著巖漿活動、沉積作用及成礦作用，決定了中國國土上成礦歷史進程的復雜、多樣和礦產豐富多彩的基本格局和特色。而不同的成礦域的礦床種類和規(guī)模又有所不同，加上成礦在時間上的分布在全國及不同的構造成礦區(qū)（帶）具有一定規(guī)律，各成礦區(qū)（帶）由于不同的地質環(huán)境具有不同的成礦特點，從太古宙至新生代，造山運動有三個高峰期，也就是出現(xiàn)了三個成礦高峰，造山帶成為大型、超大型礦床的重要富集帶［3］。每個成礦高峰與低峰總是相間出現(xiàn)，成礦低峰期長，而高峰期短，進而成礦規(guī)模出現(xiàn)了差別，大中型礦少，小型礦多；露天的少，地下的多；同時每個成礦峰期成礦物質富集不同，故所成礦種類也不盡相同。

中西部地區(qū)構造運動多期性表現(xiàn)更為明顯，多期構造—巖漿—沉積—成礦作用疊加，尤其是中西部地區(qū)受重要成礦期的中生代－新生代影響非常強烈，能源礦產和鹽類礦產資源異常豐富，同時其他礦產資源也比較富裕。中西部地區(qū)已經成為我國礦產資源重點集中和分布的地區(qū)，也成為東部地區(qū)重要的能源和礦產資源供應基地。但由于受地理位置和地質勘查技術的制約，中西部地區(qū)的地質勘查工作一直相對落后。近年來，隨著地質大調查工作的深入開展，我國中西部造山帶的礦產資源評價工作取得了重大進展，無論是成礦規(guī)模，還是成礦種類都取得了重大突破。在礦產資源供需矛盾不斷加大和東部地區(qū)再次快速突破較難的情況下，中西部地區(qū)肩負起了礦產資源供給的重任，采礦權設置較多符合國情。

2.2 “市場規(guī)律”決定了協(xié)議和招標拍賣掛牌出讓的多，其他出讓的少；磚瓦黏土及建筑石料類采礦權多，其他礦種采礦權少

由于礦產資源具有稀缺性的特點，市場經濟的價格機制、供求機制、競爭機制、決策機制等共同作用于礦產資源。隨著中國經濟的快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進程的加快，特別是進入全面建設小康社會新的發(fā)展階段以來，各種礦產資源的需求量、消耗量大幅度增加，礦產資源供需矛盾日益突出，礦產資源保障程度總體不足。

消費是經濟發(fā)展的內在要求。馬克思指出：“沒有需要，就沒有生產。而消費則把需要再生產出來”［4］，凱恩斯也論道：“消費的需要決定著生產”［5］。一方面，中國經濟的快速發(fā)展，為世界各國源源不斷地提供了大量價廉物美的產品。今后很長一段時期內，我國仍將處于礦產品使用強度高峰期，經濟增長對礦物原料仍然會產生龐大需求，而中國巨大的人口基數又進一步加劇了這種需求，礦產資源供需矛盾的不斷加深，致使礦產資源開發(fā)的獲利機會增多，在獲利成本不能得以提高或者提高甚微的情況下，礦產資源開發(fā)所獲利潤水平不斷提高，礦產資源開發(fā)成為市場的“寵兒”成為必然。

市場經濟需要通過市場供給和需求配置資源，其典型特征是競爭性、優(yōu)勝劣汰及市場支配資源的基礎作用。在礦業(yè)權市場尚不完善的情況下，為進一步發(fā)揮競爭機制，尋求礦產資源的帕累托最優(yōu)價值，讓市場配置資源，采礦權的招標拍賣掛牌出讓方式漸漸浮出，在暫時尚未有更好的采礦權出讓方式的情況下，招標拍賣掛牌出讓方式與協(xié)議出讓方式自然成為采礦權出讓的“主打”方式。另一方面，改革開放以來的34年中，我國投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，一直發(fā)揮著重要的穩(wěn)定作用，基礎建設的大量投資，對磚瓦黏土及建筑石料類的需求非常強勁，而這些礦產資源相對比較充足，利潤較薄，不適合遠距離運輸，相比其他采礦權而言，磚瓦黏土及建筑石料類的采礦權可謂“遍地開花”，也在情理之中。

2.3 “法律規(guī)則和行政規(guī)則”決定了地方政府審批采礦權多，而效力不確定性又制約采礦權人的投資沖動

一般而言，法律規(guī)則是指由國家制定或認可的規(guī)定人們權利和義務并以國家強制力保障實施的具有普遍約束力的行為規(guī)則?！耙婪ü艿V”主要就是指“依法律規(guī)則管礦”。行政規(guī)則泛指行政機關制定的，對一定范圍內的行政相對人具有普遍影響力的規(guī)范，包括行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

《憲法》規(guī)定：礦藏屬于國家所有，即全民所有?！兜V產資源法》和《礦產資源法實施細則》在規(guī)定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”的同時，對各級政府地質礦產主管部門的職責和權限進行了明確劃分。而《關于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》等文件進一步加大了地方政府的采礦權審批權。

實際上，國務院代表國家行使礦產資源所有權，采取委托或以法律法規(guī)的形式授權給地方各級行政主管部門，由地方政府依法管理和保護礦產資源。在對礦產資源開發(fā)進行管理的中央與地方利益博弈過程中，基于責權利對等的原則和行政效率等考量，地方政府在采礦權的審批中漸漸占據優(yōu)勢地位。

在當前礦產資源分類分級管理體制下，分類劃塊，分級而治，造成類與類之間、級與級之間總是存在著若干不可細數的差異。而在礦產資源開采過程中，多類化的劃分和多級化的規(guī)則必然導致法律規(guī)則和行政規(guī)則難以獨立支撐起如此眾多的礦類和行政級。而且當行政與法發(fā)生碰撞時，往往是行政大于法，法律規(guī)則的應然效力和實然效力之間存在較大的不確定性，法律規(guī)則在作為手段的自由行政規(guī)則面前常常顯得“力不從心”，主要表現(xiàn)為應然效力不能達到實然效力，法律規(guī)則從而失去了意義。采礦權人在一片茫然的情況下，要么是尋求“更快、更高、更強”地開采礦產資源，要么是放緩投資“沖動”，尋求保全資本。

3 幾點建議

隨著經濟社會的快速發(fā)展，礦產資源開采需求將不斷增多，而找礦突破戰(zhàn)略行動的全面實施，必將帶來礦產資源量的大規(guī)模增加。礦產資源開采不斷引發(fā)多方利益的博弈和訴求，在適應放松管制的前提下，需要積極做好采礦權管理相關制度供給，確保采礦權管理的合法、合理、科學、高效，確保礦產資源的可持續(xù)供給和資源環(huán)境的和諧。

3.1 建議進一步完善采礦權招拍掛出讓制度，分類差別化規(guī)制采礦權門檻，實施更為嚴格的采礦權審批制度

按照現(xiàn)行的采礦權招拍掛出讓制度，縣級國土資源部門在出讓縣級采礦權前需出資組織開展地質資料的編制和其他相關基礎性工作，可是，縣級地方政府不可能墊資開展相關工作，采礦權招拍掛出讓成了向有意向者的出讓，尤其是欲競買人能夠與土地使用權人就土地問題達成意向的優(yōu)先獲得，這樣的采礦權招拍掛出讓也只是形式而已，未能真正實現(xiàn)“招、拍、掛”的目的。同時，采礦權的有償取得門檻低，不能有效遏制采礦權人“跑馬圈地”、炒買炒賣采礦權等行為，難以形成合理的開采區(qū)塊退出機制。建議對采礦權出讓制度、準入制度和審批制度進行改革，不僅要細化采礦權招拍掛出讓規(guī)制，使炒作者和待價而沽者無利可圖，加快凈化采礦權市場；而且要建立浮動的礦產資源稅費制度，提高礦產資源稅費收繳比例，確保礦產資源的國家所有權價值的實現(xiàn)；還要對重要礦產和一般礦產的采礦權申請準入條件進行分類規(guī)制，在確保一般礦產的采礦權準入門檻不降低的前提下，適當提高重要礦產的采礦權準入門檻，并根據緊缺程度，采取差別化對待的方式，制定差別化的分類準入門檻。

3.2 建議建立全國采礦權信息庫，充分挖掘采礦權交易市場平臺效率，并對采礦權轉讓的受讓方資質進行限定

將全國從事采礦的資質單位，采礦權人，已經出讓的采礦權，尚未出讓的采礦權信息進行發(fā)布，定期發(fā)布政府擬出讓的采礦權信息，引導采礦權人發(fā)布轉讓或希望出讓的采礦權信息，使采礦權人對采礦權市場更加依賴，促進采礦權有形市場和網上交易市場的形成和發(fā)展。同時，為確保礦產資源的合理開采、綜合利用及礦區(qū)地質環(huán)境的保護，促進礦業(yè)由粗放型向集約型轉變，尤其中西部地區(qū)既是我國境內眾多江河、湖泊的源頭地區(qū)，又是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，針對中西部地區(qū)的礦產資源特點和自然條件，必須減少礦產資源開發(fā)過程中對環(huán)境的擾動效應。在采礦權轉讓的法律規(guī)則和行政規(guī)則中，應對采礦權受讓方的資質進行特別限定，即從從業(yè)年限、資產數額、資源綜合利用、經營管理水平、有無違法記錄和是否曾經造成重大礦山安全事故等方面加以限定，從而將主要目的是“炒作”采礦權的“無能開采”的采礦人拒之門外。

3.3 建議根據國家對不同礦產資源的需求情況和礦床規(guī)模的大小，實行差別化的采礦權持有年限

隨著采礦設備機械化程度的提高，原先規(guī)定的小中大型礦床的采礦權年限分別為10年、20年、30年，而由于不同礦產資源的市場需求狀況不同以及礦床規(guī)模的不同，這種固定的年限限制是計劃經濟體制的產物，并不適應市場經濟體制下的資本逐利本性，也不適應新的采礦設備和采礦技術，很少再有采礦權年限內未完成其設定的“采礦量”，而是在固定年限內開采量遠遠超過設定的“采礦量”，或者更快采完了礦產資源。在礦產資源稅費未進行全面調整和礦山地質環(huán)境治理恢復保證金繳費標準太低的情況下，只會造成更多的光明正大地“盜采”礦產資源，國有自然資產“中飽私囊”，或者留下的卻是千瘡百孔的需要政府移用財政資金來治理的礦山地質環(huán)境和礦區(qū)百姓對政府的抱怨。所以無論從成礦規(guī)律，還是從市場規(guī)律、法律和行政規(guī)則的角度來考慮，都有必要根據不同礦產資源的需求情況和礦床規(guī)模的大小，實行差別化的采礦權持有年限，而不再以單一的固定年限限制。

4 結論

總之，在市場經濟條件下，當前采礦權的管理成本還很高。在人情關系意識太強、規(guī)則理性不足的國情下，即使法律規(guī)則和行政規(guī)則得到進一步完善，實現(xiàn)真正的采礦權“公平、公開、公正”管理尚有很長的路要走，但這種管理趨勢是必然的。

［1］路玉林，譚永杰，王永杰，等.全國礦業(yè)權分布規(guī)律研究［J］.中國礦業(yè)，2011，20（7）：29-34.

［2］陳宣華，陳正樂，楊農.區(qū)域成礦與礦田構造研究——構建成礦構造體系［J］.地質力學學報，2009，15（1）：1-19.

［3］翟裕生，王建平.礦床學研究的歷史觀［J］.地質學報，2011，85（5）：603-611.

［4］鄧志平.經濟增長與分配公正的互動機制研究——基于消費的視角分析［J］.理論與改革，2010（4）：95-97.

［5］李彥軍，劉志高.擴大消費背景下資源節(jié)約的困境與出路［J］.理論月刊，2012（6）：105-111.