茍非洲

(陜西省水務(wù)集團(tuán)有限公司，西安 710004)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。水利現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)水利現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，水與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境及其他資源持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，支撐和保障國家現(xiàn)代化的必然選擇。黨的十八大報(bào)告，要求大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快水利建設(shè)，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，推進(jìn)水土流失綜合治理，完善最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)水源地保護(hù)和用水總量管理，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

興秦富陜，其樞在水;建設(shè)美麗陜西，其樞在水;提升群眾幸福指數(shù)，其樞在水。但水利投入不足一直是陜西省水利加快發(fā)展的重要制約因素，在制定陜西省水利現(xiàn)代化發(fā)展與改革目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵之際，調(diào)查研究水利籌融資情況，分析面臨的形勢(shì)和問題，尋求破解這一瓶頸制約的路子，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。圍繞“陜西水利現(xiàn)代化建設(shè)投融資頂層設(shè)計(jì)研究”這一課題，筆者結(jié)合工作需要，通過查閱資料、實(shí)地調(diào)研等形式對(duì)陜西省水利建設(shè)投融資現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析研究，提出水利投融資頂層設(shè)計(jì)的思路和措施。

1 陜西省“十一五”以來水利投融資現(xiàn)狀分析

1.1 總體情況

據(jù)本次調(diào)研統(tǒng)計(jì):2006～2009年，全省完成投資254.25億元，年平均投資63.56億元。其中，財(cái)政性資金167.06億元，信貸資金36.58億元，民間投資50.61億元。財(cái)政性投資占總投資的65.6%，其中中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政性投資分別占總投資的31.6%、20.1%、9.2%、4.7%;信貸資金占總投資的15.4%;民間投資占總投資的19.0%，其中企業(yè)投資、私人投資、群眾自籌、其它資金分別占總投資的2.6%、10.2%、4.8%、1.4%。

1.2 現(xiàn)狀分析

陜西省水利投融資呈現(xiàn)出以財(cái)政性投資為主、信貸資金與民間投資基本持平、民間投資中私人投資比重相對(duì)較大的格局。

按投融資資金來源和用途分呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn):

(1)財(cái)政性投資主要用于甲類項(xiàng)目 (甲類為防洪除澇、農(nóng)田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水資源保護(hù)等以社會(huì)效益為主、公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目)，約占該項(xiàng)投資的80%～90%以上。甲類項(xiàng)目以政府投入為主的格局已經(jīng)形成，而且隨著國家對(duì)民生水利投入的加大和對(duì)西部地區(qū)的傾斜，財(cái)政性投資比例還在擴(kuò)大。2009年在全省完成的水利投資54億元中，中省財(cái)政資金就占到49億元。省財(cái)政性投資主要來源于中省市縣四級(jí)，以中省投資為主，占到51.7%;市級(jí)財(cái)政中西安最多，榆林、延安次之，分別占60.9%、14.5%和9.4%;縣級(jí)財(cái)政中以榆林、延安為主，分別為33.2%、32.4%。

(2)信貸資金來源于金融機(jī)構(gòu)貸款，主要用于城市供水、包含周邊土地綜合開發(fā)利用的城市河道治理等城市水利項(xiàng)目，約占該項(xiàng)投資的30%～95%。

(3)民間投資主要用于乙類項(xiàng)目 (乙類為供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游及水利綜合經(jīng)營(yíng)等以經(jīng)濟(jì)效益為主、兼有一定社會(huì)效益的項(xiàng)目)，約占50%～90%。小水電和水產(chǎn)行業(yè)已形成私人個(gè)體投入為主體、其他投資為輔的格局，國有全資、民營(yíng)獨(dú)資、股份制等多種形式并存。城鎮(zhèn)供水、工業(yè)供水項(xiàng)目，政府引導(dǎo)，企業(yè)、私人參與投入機(jī)制正在探索，投入比例逐漸增加。

按投融資運(yùn)作方式和手段分呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn):

(1)組建公司，搭建融資平臺(tái)，通過項(xiàng)目抵押融資進(jìn)行探索實(shí)踐。在建水源工程、涉及土地綜合開發(fā)的河道綜合治理項(xiàng)目等通過組建公司、搭建平臺(tái)，注入資本金，達(dá)成項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)了政府資金引導(dǎo)啟動(dòng)、社會(huì)資金廣泛參與，加快了工程建設(shè)速度。如榆林市王圪堵水庫項(xiàng)目，資本金由新組建的榆林水務(wù)投資公司出資40%、延長(zhǎng)等6家企業(yè)各出資10%構(gòu)成，其余通過組建項(xiàng)目建設(shè)公司從銀行貸款籌措。咸陽的亭口水庫建設(shè)也是運(yùn)用這一方式解決工程投融資問題。

(2)引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，進(jìn)行股份合作的供水項(xiàng)目等融資方式得到拓寬。

(3)以政策支持為主的投融資手段組合運(yùn)用，擴(kuò)寬了融資渠道。政府注入建設(shè)資本金、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、土地儲(chǔ)備抵押等籌集水利建設(shè)資金的方式在個(gè)別市區(qū)成功運(yùn)作。

2 目前水利投融資工作存在的主要問題

(1)以政府投入為主的甲類項(xiàng)目資金供需矛盾突出，投資效率不高?！笆晃濉逼陂g，國家加大了對(duì)水利的投入力度，陜西省各級(jí)政府也加大了對(duì)水利的投入，但由于甲類項(xiàng)目量大面廣，欠賬較多，投資需求較大，供需矛盾依然突出。同時(shí)，受財(cái)政性資金投入體制機(jī)制和公益性項(xiàng)目前期、審批、建設(shè)、管理和運(yùn)行等本身固有的特點(diǎn)影響，政府財(cái)政性投入還存在著成本高、效率低的問題。如飲水安全工程，截至2009年底中省共投入31億元，連同市縣投資近10億元，共解決920余萬人的飲水不安全問題，占2004年底現(xiàn)狀普查飲水不安全人口1306萬的70%。但2009年底經(jīng)過新一輪普查，目前仍有1297萬人存在著飲水不安全和困難問題，要按國家確定的2013年前全部解決還需70億元。究其原因，固然有過去投資標(biāo)準(zhǔn)低、工程后期管理責(zé)任不落實(shí)等引起的人數(shù)反彈因素，但也暴露出公共財(cái)政資金使用效率低下等突出問題。

(2)利用信貸資金和吸納社會(huì)資金的體制機(jī)制還不健全，方式和手段不多。項(xiàng)目資金主要依靠政府投入，融資渠道比較單一。 “兩眼向上、政府買單式”的等、靠、要思想依然存在，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)中省資金依賴過高，地方配套資金落實(shí)困難，各市、區(qū)縣個(gè)別工程項(xiàng)目因地方配套資金不到位或不足，出現(xiàn)“半拉子工程”，不能及時(shí)竣工驗(yàn)收，發(fā)揮效益，造成工期拖延、資金超概、拖欠工程款等。如安康黃石灘水庫工程，省級(jí)投資占到68%，現(xiàn)仍有0.3億元資金缺口和尾留工程沒有完成。咸陽引石過渭供水工程，在已完成投資中，財(cái)政性無償投資和有償投資占55.4%，銀行貸款僅占15.5%，民間投資占29.1%，工程于2009年底已試通水運(yùn)行，截至目前仍有0.5億元資金缺口，而且由于管網(wǎng)建設(shè)改造滯后，實(shí)際供水只達(dá)到設(shè)計(jì)能力的10%。究其原因，在于部分市、區(qū)縣對(duì)水利基礎(chǔ)性行業(yè)地位重視不夠，對(duì)政府在市場(chǎng)化籌融資中的作用認(rèn)識(shí)不夠，思想因循保守，缺乏體制機(jī)制創(chuàng)新，不敢也不愿意利用信貸資金和社會(huì)資金來進(jìn)行投資，同時(shí)也缺乏綜合運(yùn)用資產(chǎn)整合、置換、項(xiàng)目抵押融資、土地儲(chǔ)備抵押、城建投資整合等方式和手段進(jìn)行投融資發(fā)展水利。

(3)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，多元化投資體系建設(shè)乏力。經(jīng)過多年發(fā)展，整個(gè)水利行業(yè)企業(yè)不少，門類不少，積累了相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)，比如水庫供水、發(fā)電站、綜合經(jīng)營(yíng)開發(fā)、水工程設(shè)計(jì)、工程施工等，但規(guī)模不大，整體實(shí)力不強(qiáng)，個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)力較弱。各市在重點(diǎn)水源工程建設(shè)上組建公司，但在具體操作上形成各方投資風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)等現(xiàn)象，總體上還局限于小范圍和各自為戰(zhàn)，在做大、做強(qiáng)、資源共享、化解風(fēng)險(xiǎn)上缺乏有效整合。由于沒有集團(tuán)化發(fā)展，也無集團(tuán)龍頭企業(yè)引領(lǐng)，呈現(xiàn)出資源與資金整合不夠、生產(chǎn)與市場(chǎng)結(jié)合不夠、優(yōu)勢(shì)與規(guī)模沒有聚加，導(dǎo)致發(fā)展比較緩慢。在水利建設(shè)投資中，企業(yè)投資僅占總投資的2.6%，表現(xiàn)出融資功能較差的特點(diǎn)。

3 水利現(xiàn)代化發(fā)展任務(wù)及投資需求

“十一五”以來，陜西省水利取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求相比還存在很大差距，水資源緊缺、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題仍舊沒有得到根本性改觀。“十二五”是實(shí)現(xiàn)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期:一是要以“引漢濟(jì)渭”工程為龍頭建設(shè)十大水源工程，構(gòu)建兩大供水網(wǎng)絡(luò)，新增年供水能力13.2億m3，其中關(guān)中地區(qū)7.7億m3、陜北能化基地5.5億m3，進(jìn)一步增強(qiáng)水資源綜合配置能力，破解水資源制約瓶頸。二是要基本完成渭河、漢江、丹江、嘉陵江、延河、無定河等主要河流重點(diǎn)段的防洪工程建設(shè)任務(wù)。三是要基本解決農(nóng)村飲水困難和不安全問題，鄉(xiāng)、村自來水普及率力爭(zhēng)達(dá)到90%和60%以上。四是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施得到較大提高，全省節(jié)水灌溉面積要達(dá)到93.33萬hm2，灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上。五是高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量新增治理水土流失面積32500km2，治理程度由目前的43%提高到60%左右。六是加強(qiáng)水利行業(yè)能力建設(shè)，基本建成布局合理、功能完善、覆蓋全省的水利信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)主要河流和重點(diǎn)水庫洪水調(diào)度自動(dòng)化，初步建立渭河等重點(diǎn)流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度調(diào)配體系。

據(jù)初步測(cè)算，陜西省實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化初期 (十二五期間)水利建設(shè)投資需545億元，年均109億元，是目前年度水利投資的1.72倍，水利投資需求形勢(shì)非常嚴(yán)峻，多方籌集投資成為水利為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展提供可靠供水保障、防洪保障和生態(tài)保障的關(guān)鍵。

4 水利投融資頂層設(shè)計(jì)應(yīng)做好的幾個(gè)方面

水利投融資頂層設(shè)計(jì)，核心是要正確處理好政府有形之手和市場(chǎng)無形之手的相互關(guān)系，遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的要求，不斷改進(jìn)政府引導(dǎo)方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性配置作用。要積極實(shí)行開放式投資準(zhǔn)入政策，本著“誰投資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，將有一定回報(bào)的水利項(xiàng)目全面推向市場(chǎng)，把政府的建設(shè)投入委托授權(quán)經(jīng)營(yíng)的投資機(jī)構(gòu) (公司)進(jìn)行，項(xiàng)目實(shí)施與管理按現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行運(yùn)作，打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，吸引社會(huì)各類投資主體參股、控股進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域。

4.1 投融資設(shè)計(jì)思路

(1)對(duì)灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全、小型農(nóng)田水利、水保生態(tài)建設(shè)、城市防洪 (河道)、防汛抗旱等以公益性為主的甲類項(xiàng)目，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)推動(dòng)作用，強(qiáng)化建章立制，嚴(yán)格長(zhǎng)效管理，推動(dòng)加快發(fā)展。一是要加大前期工作投入，圍繞中央水利投資重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，在完善各類規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照中央投資管理模式要求超前安排部署前期工作，最大限度地爭(zhēng)取中央和各級(jí)財(cái)政性投資。二是鞏固現(xiàn)有政府性基金和規(guī)費(fèi)渠道，在應(yīng)征盡征的同時(shí)，要確保水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、煤油氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)等足額用于水利建設(shè)和發(fā)展，并適時(shí)適度調(diào)高擴(kuò)大政府性基金和規(guī)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍。三是擴(kuò)大財(cái)政性投資來源，爭(zhēng)取農(nóng)口新增財(cái)力、土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)用于水利項(xiàng)目的額度，形成隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增加，按比例不斷加大水利投入的政策機(jī)制。爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)補(bǔ)貼、高揚(yáng)程灌溉電費(fèi)補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。四是解放思想，超前投入，利用“三費(fèi)”質(zhì)押進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)融資，用于新增擴(kuò)大灌溉面積等急需項(xiàng)目建設(shè)。五是深化小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革，加大“民辦公助”力度，吸引民間資本積極介入，解決小型水利政府投入不足和后期管護(hù)問題，確保工程發(fā)揮效益和持續(xù)利用。六是加強(qiáng)公益性項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)和績(jī)效考評(píng)，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)提高財(cái)政投資的效益和效率。

(2)對(duì)城市工業(yè)供水、水電、水產(chǎn)等以經(jīng)營(yíng)性為主、市場(chǎng)化程度較高的乙類項(xiàng)目，充分發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置的基礎(chǔ)性杠桿性作用，構(gòu)筑市場(chǎng)載體，培育市場(chǎng)主體。對(duì)開發(fā)成本較高的項(xiàng)目:一是要逐步加大政府性引導(dǎo)資金的投入力度，促進(jìn)和帶動(dòng)快速發(fā)展。二是要利用好優(yōu)質(zhì)資源，建立資源有償開發(fā)利用制度，扶持龍頭企業(yè)，引導(dǎo)水資源合理開發(fā)利用和確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是做好規(guī)劃，加強(qiáng)和規(guī)范市場(chǎng)管理，營(yíng)造公平開放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，調(diào)動(dòng)各方投資建設(shè)的積極性，保護(hù)各方利益，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。

4.2 投融資設(shè)計(jì)措施

(1)提供政策及信息服務(wù)。做好水利工程建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃及相配套的水利投融資政策研究及規(guī)劃，建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫和投資指導(dǎo)目錄，定期通過項(xiàng)目發(fā)布，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的銜接與溝通。

(2)促進(jìn)政府投資性質(zhì)及作用的轉(zhuǎn)變。政府對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目的投資，有條件的要由直接投資改為股權(quán)投資，即由政府向授權(quán)投資機(jī)構(gòu) (公司)注入資本金 (或建設(shè)資金)，由授權(quán)投資機(jī)構(gòu) (公司)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控股或參股，政府不直接參與項(xiàng)目的具體建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過股權(quán)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和動(dòng)態(tài)管理。省級(jí)水行政主管部門要努力促使政府投資在引導(dǎo)社會(huì)各類資金中發(fā)揮基礎(chǔ)性、決定性作用，增加政府投入力度，保證穩(wěn)定的財(cái)政資金來源。采取貼息、補(bǔ)助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財(cái)政性資金，提高財(cái)政資金的使用效率。

(3)加快省級(jí)水務(wù)集團(tuán)公司壯大。大力推動(dòng)和加快省級(jí)水務(wù)集團(tuán)公司組建步伐，注入資本金及劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)壯大公司實(shí)力，建立“政府主導(dǎo)、政策扶持、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)”的運(yùn)行模式，組建以各個(gè)項(xiàng)目為載體的全資、控股子公司、參股公司。通過“中省財(cái)政補(bǔ)貼受益權(quán)”質(zhì)押、“各類項(xiàng)目未來收益權(quán)”質(zhì)押等方式承接政銀、銀企合作貸款，吸收社會(huì)資本和戰(zhàn)略投資者參與，通過用水權(quán)調(diào)控和“資源”經(jīng)營(yíng)，建立滾動(dòng)發(fā)展機(jī)制，依靠收購、兼并、重組、資產(chǎn)置換、股份配售和回購等資本運(yùn)營(yíng)方式，采用自身或所屬公司上市發(fā)行股票、債券、短期融資券等方法進(jìn)行直接融資，結(jié)合實(shí)際推行BT、B0T等模式，加快水利現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加強(qiáng)與金融企業(yè)合作，擴(kuò)大融資渠道。與金融機(jī)構(gòu)締結(jié)戰(zhàn)略合作伙伴，促進(jìn)政銀、銀企合作。定期通報(bào)水利重點(diǎn)項(xiàng)目和工程建設(shè)及融資需求情況，使金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目可研階段先期介入，共同做好項(xiàng)目融資方案選擇及經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)量身定制融資模式，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)與融資的雙贏。

(5)建立“資源經(jīng)營(yíng)”理念，強(qiáng)化水權(quán)水市場(chǎng)建立。對(duì)于屬公益性、準(zhǔn)公益性的“引漢濟(jì)渭”等骨干性水源工程，在中省投資及銀行融資之外，由各受水區(qū)市 (區(qū))政府根據(jù)分水配額，出資購買用水權(quán)。同時(shí)建立水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，構(gòu)建流域和區(qū)域水資源取水總量控制體系，促進(jìn)水權(quán) (用水配額)在需水用戶間的合理流動(dòng)。

5 結(jié)語

水利籌融資問題一直是困擾水利加快發(fā)展的重要瓶頸制約因素，隨著陜西省水利現(xiàn)代化的推進(jìn)，加快水利發(fā)展任務(wù)更加艱巨，水利籌融資工作將面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。做好投融資頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮好政府有形之手和市場(chǎng)無形之手的對(duì)握作用，既讓政府的作用得以正確引導(dǎo)發(fā)揮，更讓市場(chǎng)的作用得以充分釋放，做好水利籌融資頂層設(shè)計(jì)，擴(kuò)大籌融資渠道，加大政府和社會(huì)各方資金投入水利建設(shè)，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)，是水利投融資工作必須下大氣力破解的難題。本文分析了陜西省目前水利籌融資工作的現(xiàn)狀，研究了其存在的問題，也對(duì)“十二五”水利發(fā)展資金的需求進(jìn)行了預(yù)測(cè)，并提出了做好水利投融資工作頂層設(shè)計(jì)的思路和措施，以期更好地推進(jìn)陜西水利現(xiàn)代化建設(shè)，為“三強(qiáng)一富一美”陜西夢(mèng)，提供有力支撐和保證。