朱亞偉，徐 雪

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

云南省是我國第二大產(chǎn)糖大省，甘蔗種植面積和蔗糖產(chǎn)量穩(wěn)居全國第二，全省甘蔗種植和蔗糖生產(chǎn)主要分布在臨滄、德宏、保山、普洱、玉溪、紅河、版納、文山等州（市），常年甘蔗種植面積30余萬hm2，蔗糖產(chǎn)量200萬t以上。改革開放后，云南制糖業(yè)快速發(fā)展，甘蔗種植面積不斷擴大，蔗農(nóng)、制糖企業(yè)收入不斷提高，工業(yè)產(chǎn)值也不斷增長；進入“十二五”后，云南省制糖銷售收入突破100億元，全省現(xiàn)有600萬蔗農(nóng)，食糖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為云南的重點產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟支柱。

但由于我國蔗區(qū)生產(chǎn)條件較差，基礎設施建設落后，甘蔗生產(chǎn)基本還停留在靠天吃飯的階段，缺乏抵抗自然災害的能力。近年來，旱災一直困擾著云南蔗糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自2009年百年不遇的大旱以來，云南省甘蔗產(chǎn)區(qū)連續(xù)4年遭受了干旱的侵襲，且還在持續(xù)中。據(jù)統(tǒng)計，2008/2009榨季云南省甘蔗入榨1742萬t，產(chǎn)糖233萬t，由于旱災，2009/2010榨季甘蔗入榨量和產(chǎn)糖量分別下降至1363萬t和177.15萬t。隨著國家政府開始關注云南干旱，云南甘蔗產(chǎn)業(yè)逐漸恢復增長，至2011/2012榨季，入榨量和產(chǎn)糖量分別達到1600萬t和201萬t，但較旱災前的數(shù)據(jù)仍有差距。

云南省農(nóng)業(yè)廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年以來大部分災區(qū)土壤0～20、20～40cm土層持水率分別為20%、40%，土壤失墑期長達120～160d，甘蔗大面積減產(chǎn)、絕收。截至3月15日，全省甘蔗受災面積6.07萬hm2，成災面積2.65萬hm2，絕收面積3600hm2，預計造成甘蔗減產(chǎn)92.7萬t，蔗糖產(chǎn)量減產(chǎn)13萬t以上，農(nóng)業(yè)損失在4.17億元以上。因此云南抗旱救災已刻不容緩。

1 云南省甘蔗產(chǎn)區(qū)干旱的主要原因

云南是一個水資源大省，境內有大小河流600多條，大小湖泊40多個，人均水量6994m3，超過全國平均水平4倍。但是由于多種原因，水資源的利用并不像表面上所反映的美好。

1.1 地形特殊，地表水難以利用

云南地形特殊，山區(qū)、半山區(qū)面積占94%，壩子（河谷、盆地）僅占6%，地勢垂直落差大，海拔最高點和最低點相差6600m多，山高坡陡，峽谷很深，雨水順著地勢快速向處于峽谷底部江河匯集，再加上云南大部分甘蔗產(chǎn)區(qū)都處在海拔較高的山坡地，致使這些低海拔的水資源利用起來難度很大。同時，云南6%的河谷和盆地集中了1/3人口和部分甘蔗產(chǎn)區(qū)，但水資源量只占全省的5%，對于這些甘蔗產(chǎn)區(qū)來說，水資源更加匱乏，抗旱能力極其低下。

此外，云南省巖溶地區(qū)面積達到11萬km2，接近全省面積的1/3。這些地區(qū)的降雨全部或大部分直接滲透到地下，甘蔗無法有效地吸持水分，涵養(yǎng)作用得不到有效發(fā)揮，地表的蓄水功能大打折扣。

1.2 雨季縮短，降水量持續(xù)偏少

云南氣候分干季和雨季，干季（每年11月—4月）的降水量僅占全年的10%～15%，雨季（每年5月—10月）占全年的80%以上。而6月前是甘蔗生產(chǎn)的播種期、苗期和分蘗期，此期需水量占全生育期的30%～40%，云南省的降水情況很難滿足。以往，云南在干季（主要是秋末至夏初）都會持續(xù)干旱，但進入雨季后干旱就會得到緩解，再通過雨季的蓄水來解決干季缺水問題。但最近幾年，無論干季還是雨季，降水量都持續(xù)偏少，雨季的蓄水不足，使得干季的甘蔗生長嚴重缺水。

根據(jù)國家氣象局的數(shù)據(jù)，與近年來全省同期降水量比較來看，就1月份而言，2011年為32mm，2012年為21mm，而2013年僅為7mm。此次干旱程度僅輕于2009/2010榨季的百年大旱。2013年以來全省有7個縣（市）一直沒有降水，另外還有75個縣（市）的累計降水僅在10mm以內，雖然南部邊緣的金平、福貢等地也出現(xiàn)有較大降水，但范圍較小，總的來說，自1月份以來，全省除滇西北、滇南的局部地區(qū)外，氣象干旱比較明顯。此外，近年來云南的雨季也呈現(xiàn)出不同程度的縮短。2012年雨季結束的時間，竟比常年提前1個月，導致水庫蓄水得不到有效補充，干季的干旱難以緩解。

1.3 水利基礎設施不完善

云南的大多數(shù)水利工程都屬于五小水利，建于20世紀的五六十年代。受當時社會、經(jīng)濟、技術條件等因素的制約，設計水平普遍偏低，質量較差，加上維修與養(yǎng)護經(jīng)費不落實，長期得不到有效保養(yǎng)和修繕，導致這些早期工程大多面臨著報廢的危險。

2 云南省抗旱過程中存在的問題

2.1 農(nóng)民抗旱意識淡薄

云南很多農(nóng)村都存在“靠天收”的傳統(tǒng)觀念，把干旱視為不可抗的天災。自身對節(jié)約用水和維護水利工程的意識也相對淡薄，只管灌溉用水，管理和維護跟不上，對水利工程的保養(yǎng)和修繕做的不到位。甚至有的農(nóng)民就利用小壩塘養(yǎng)魚，無論是下游用水，還是防汛，為了維護自己的利益，承包者都不愿意排空池塘，使得這些水利工程失去了灌溉防洪作用。

2.2 抗旱資金緊缺，資金渠道狹窄

為了抗旱救災，國家和政府專門設立了抗旱救災專項資金。這項資金由財政、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦、國土等多個部門共同管理，由于各個部門對專項資金的使用途徑不同，導致資金的利用過于分散，有時還會出現(xiàn)重復利用的情況。從前幾年抗旱的實際情況來看，投入到抗旱準備物資的資金仍然不足。

國內抗旱資金的來源也相對單一，主要依靠國家的專項資金。以部分發(fā)達國家成熟的抗旱體系來看，在資金支持方面需注重多方融資，綜合運用財政、貸款、期貨、債券、保險、再保險等手段，為干旱管理提供資金保障。而目前國內其他渠道的資金利用還較為欠缺，有待于進一步開發(fā)利用。

2.3 可持續(xù)抗旱觀念淡薄

在日常注意節(jié)水的同時，抗旱過程中更要注意水資源的節(jié)約利用，以確保水資源的可持續(xù)利用。我國對干旱的應對措施仍屬于傳統(tǒng)的危機管理，通過大量抽取地下水和調水工程來緩解旱災。這會使得旱期用水總量遠遠超過平常的用水量，無法有效保障長持續(xù)時間的水資源供給，不利于水資源的可持續(xù)利用。

3 國外干旱管理政策

3.1 美國

美國是一個旱災頻發(fā)的國家。受“厄爾尼諾”和“拉尼娜”等海洋現(xiàn)象影響，其降水量分布不均勻，東部較多，西部較少，導致嚴重干旱多發(fā)。經(jīng)過多年的抗旱，美國在應對干旱方面已經(jīng)建立了一套成熟的體系。

從法律法規(guī)方面來看，美國在1998年和2002年分別通過了《國家干旱政策法》和《國家干旱預防法》，確立了以預防和減災為核心的國家干旱管理政策。此外，各州及地方也依據(jù)實際情況出臺相關法規(guī)對水資源的利用進行嚴格規(guī)范，為干旱防災減災提供了法律保障。

從管理機構設置方面來看，美國政府根據(jù)《國家干旱政策法》和《國家干旱預防法》，分別成立了國家干旱政策委員會和國家干旱理事會。國家干旱政策委員會主要負責統(tǒng)籌協(xié)調國家以及各州的干旱管理法律和項目，從宏觀層面上研究擬訂國家干旱管理政策。國家干旱理事會主要是制定國家干旱管理政策的具體實施方案，并對方案的執(zhí)行效果進行評估，比如抗旱監(jiān)測系統(tǒng)的建設、國內抗旱減災補貼的核定以及增強農(nóng)民風險管理意識的宣傳等。這些機構職責劃分清晰明確，擁有較強的執(zhí)行力，在抗旱的過程中至關重要。

從政策方面來看，美國干旱管理政策都是以旱期節(jié)水為核心來展開，內容主要包括3方面：災前監(jiān)測和預警、風險分析、災后應對。由于州之間的情況不同，各州都獨立制定自己的干旱管理細則。此外，根據(jù)旱災的發(fā)展狀況，將干旱分為關注、警告和危機3個階段。關注階段屬于旱災前期，通過各種方式引起公眾關注，警示旱災可能會在接下來的時間內出現(xiàn)；警告階段即意味著干旱即將到來；危機階段是指干旱已出現(xiàn)，號召民眾進入抗旱狀態(tài)。這3個階段都是根據(jù)干旱指數(shù)、降水、徑流、水庫蓄水、地下水水位等多個指標計算得出的。政府還針對每個階段制定了詳細的用水規(guī)章制度，明確了各階段的節(jié)水目標，具有較強的指導性和可操作性。

最后，市場機制也起到了至關重要的作用。在美國抗災減災的過程中，無論是調水還是抽取地下水，都是需要付費的，即使是通過政府水務管理部門提供的引水、輸水、抽取地下水等業(yè)務，也是有償?shù)?。這些業(yè)務的價格都是按照市場上的水價來確定，而水價的確定則是由市場機制調控來完成，這充分發(fā)揮了水價對節(jié)約用水的杠桿作用。另外，即便是重大旱災中需要的水源，也需要農(nóng)民自己掏錢購買，這從側面上加強了農(nóng)民的節(jié)水意識。

總而言之，美國的干旱管理政策是立足于法律和市場機制兩方面，盡最大可能地實現(xiàn)旱期節(jié)水這一目標，這對我國今后的干旱管理政策研究有一定的借鑒意義。

3.2 澳大利亞

澳大利亞是較早實施風險管理政策的國家，在應對干旱方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。20世紀80年代以前，澳大利亞也是采用傳統(tǒng)的危機管理模式來應對，即通過發(fā)放旱災補助來幫助災民度過危機。1989年，聯(lián)邦政府設立了干旱政策評估特別工作組，隨后提出了新的管理模式，即把干旱作為一種成本風險來考慮；從應急救援為主的危機管理機制轉向以提高產(chǎn)區(qū)的自我適應力和恢復力為目標的風險管理機制；一旦旱災發(fā)生，主要通過政策性貸款來幫助農(nóng)民走出旱災帶來的困境。

1992年7月，澳大利亞部長理事會發(fā)布了以可持續(xù)發(fā)展、危機管理和農(nóng)業(yè)結構調整為主旨的新國家干旱管理政策。新政策主要著力于監(jiān)測預警、教育培訓、政策性保險和旱災補貼等幾個方面。通過政府的監(jiān)測預警，農(nóng)民能夠準確地得到氣候變化信息，以便于及時調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃。干旱的教育培訓增強了農(nóng)民的風險管理意識，使他們學到領會了抗旱減災的知識。同時，讓農(nóng)民通過收入保證金計劃和農(nóng)場管理債券計劃，將一部分農(nóng)場收入投入旱災保險，為抗災減災提供了一定的資金保障。在特大旱災發(fā)生時，政府提供旱災補貼給災區(qū)農(nóng)民等。這些新政策對澳大利亞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到促進和保證作用。

澳大利亞的干旱管理政策是以支付保費和建立風險管理基金為核心來進行的，減少了政府的干預，引導農(nóng)民自主采取干旱管理措施。但由于我國農(nóng)戶多以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主，規(guī)模小，產(chǎn)出低，再加上缺乏風險管理意識，支付保費和建立風險管理基金的意愿不夠，所以澳大利亞的大部分干旱管理政策很難適應我國。

4 云南甘蔗產(chǎn)區(qū)抗旱的政策與建議

4.1 加強風險管理

20世紀90年代初以來，干旱風險管理逐漸得到了世界各國政府的關注。相比于傳統(tǒng)的危機管理，風險管理重視于干旱發(fā)生前的監(jiān)測和預警，通過系統(tǒng)性地實施減災和預防措施，以減輕干旱對經(jīng)濟、環(huán)境和社會部門的影響，具有更強的系統(tǒng)性和針對性。云南省旱坡地蔗區(qū)面積大，對自然降雨的依賴程度高，再加上水資源分布不均勻，近年來降水量持續(xù)偏少，使得干旱、霜凍等自然災害已經(jīng)成為云南省長期面臨的問題。為鞏固、保護及發(fā)展好蔗糖產(chǎn)業(yè)，增強蔗農(nóng)的風險管理意識，需大力落實國家甘蔗政策性保險政策，有效設立“甘蔗抗旱準備金”專用賬戶，推行甘蔗聯(lián)動價格、二次結算制度，調動蔗農(nóng)的參保積極性，提高全省甘蔗種植保險的覆蓋率，從而提高甘蔗產(chǎn)業(yè)抵抗旱災的能力。

4.2 加強基礎設施建設

水利工程在抗旱過程中起著必不可少的作用。云南省蔗區(qū)基礎設施落后，技術水平普遍偏低，年久失修，完善水利基礎設施建設已成為當前重要任務?！对颇鲜∈逡?guī)劃綱要》中指出：要以改善民生、促進發(fā)展、保護生態(tài)為目標，以重大水利工程建設為抓手，積極建設一批骨干水利工程和重點水利樞紐工程。2012年云南省水利投資規(guī)模達到260億元以上，已新開工52件重點水源工程項目，全省在建重點骨干水源工程達172個；1431件增蓄應急重點項目已全部完工并投入使用，建成山區(qū)“五小水利”工程45萬多件。這些水源工程的建設大大提高了云南甘蔗產(chǎn)區(qū)的抗旱能力，為今后的發(fā)展提供了一定的水源保障。

4.3 完善相關法律法規(guī)

從美國的抗旱經(jīng)驗來看，完善的法律法規(guī)是干旱管理體系上的重中之重。2009年2月，國務院通過了抗旱工作首個具有法律意義的《中華人民共和國抗旱條例》，對抗旱工作的組織管理、旱災預防、抗旱減災、災后恢復、法律責任等都作了原則性的規(guī)定。但同時也要注意到，國內的很多法律條款非常粗，實施細則不明確，容易造成法律漏洞。只有將這些法律法規(guī)的實施進一步規(guī)范化，明確各機構之間的職責劃分，才能很好地建立科學化和法制化的干旱管理體制。

4.4 增強農(nóng)民節(jié)水意識

節(jié)約用水是抗旱的根本所在。增強民眾的節(jié)水意識對今后的抗旱有著重要的意義。要加強民眾的水情國情教育，通過廣播、電視、錄像、宣傳標語、宣傳冊、宣傳欄等多種渠道向他們宣傳我省的水資源狀況、水危機及節(jié)水的具體措施，使他們充分認識到日常節(jié)水以及保護水利工程的重要性。有關部門可設立“節(jié)水宣傳周”，調動廣大農(nóng)民的節(jié)水積極性，從根本上加強對農(nóng)民的節(jié)水思想教育。

4.5 加大政府投資力度

云南蔗區(qū)災情面積大，持續(xù)時間長，災情非常嚴重。各地各級財政部門要采取有力措施，加大抗旱救災資金投入力度，優(yōu)先調度及時撥付抗旱救災資金。加快抗旱救災資金預算支出執(zhí)行進度，提高資金使用的有效性和時效性。

此外，我國旱情監(jiān)測系統(tǒng)相對落后，在旱情信息采集、傳遞、分析等方面所采用的設備和技術也處于較低水平，難以對旱情進行科學準確的預測分析。應撥付專門款項建立從上到下統(tǒng)一管理的抗旱信息管理網(wǎng)絡，集旱情監(jiān)測、分析、傳輸、決策支持于一體，及時準確地為各級相關部門提供旱情信息，以便于提前制定應對措施。

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