●羅建農(nóng)

目前農(nóng)村居民最低生活保障專項(xiàng)政策資金在實(shí)際操作過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，有的甚至難以解決。因此，我們應(yīng)在實(shí)踐中不斷完善政策法規(guī)，化解政策執(zhí)行中產(chǎn)生的矛盾，提高中央關(guān)于農(nóng)村低保政策的社會(huì)效能。

一、項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民的家庭收入確認(rèn)及資產(chǎn)信息的獲取問(wèn)題

農(nóng)村人口是全國(guó)各類人群中流動(dòng)性最大的部分，這是目前農(nóng)村低保政策對(duì)象認(rèn)定的難點(diǎn)和重點(diǎn)所在。首先，在城市或外地的個(gè)人信息基本上難以查找：是經(jīng)商還是打工、是工作還是賦閑、收入多還是少、資產(chǎn)有還是無(wú)，而這些是確認(rèn)是否屬于低保范圍的關(guān)鍵信息。如果個(gè)人不主動(dòng)提供相關(guān)信息，其所在地的村、鄉(xiāng)、縣級(jí)低保審核審批人員顯然難以調(diào)查認(rèn)定。其次，在農(nóng)村種植養(yǎng)殖收入由于受種植養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、自己營(yíng)銷能力的三重影響，也難以確定。對(duì)農(nóng)戶在城市或在農(nóng)村兩方面的收入都難以準(zhǔn)確確認(rèn)的情況下，低保戶評(píng)比認(rèn)定就陷入信息不對(duì)稱的困境，進(jìn)而影響低保政策執(zhí)行的公平、公正。

（二）目前農(nóng)村低保政策的問(wèn)題

目前，省政府文件明確規(guī)定農(nóng)村低保是以戶為申報(bào)單位，如果一個(gè)家庭的申請(qǐng)經(jīng)審批通過(guò)，全家都享受低保待遇。在檢查各縣過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)目前的執(zhí)行方式有兩種：一種是以戶為享受單位，即低保家庭都享受低保待遇；還有一種是以個(gè)人為享受單位，即一家?guī)卓诨蛟S只有一兩個(gè)人享受低保待遇。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查了解，農(nóng)民對(duì)以戶為單位的方法意見非常大。在難以確定每戶家庭人均收入是否達(dá)到保障線標(biāo)準(zhǔn)的困境下，戶均收入接近保障線下限的家庭如果全家人都享受低保待遇，家庭生活水平將上升到村里中等生活水平。村民對(duì)此反映強(qiáng)烈。保障補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶人均收入與當(dāng)年農(nóng)村社會(huì)最低保障標(biāo)準(zhǔn)之間的差額。由于每戶的收入難以確認(rèn)，導(dǎo)致每戶人均收入難以確認(rèn)，補(bǔ)差數(shù)額也就難以認(rèn)定，而估算的隨意性較大。

（三）低保戶情況公示問(wèn)題

目前，在公示方面存在三個(gè)方面的不足： 一是每年低保確認(rèn)人公示不到位，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到每年都公示全部低保戶名單，而是只公示新一年的增加和減少人員的名單； 二是只公示低保戶主的名字，而沒有公示該戶享受低保的人數(shù)；三是沒有公示享受低保人員享受低保的等次（一般各縣都分常補(bǔ)和非常補(bǔ)兩到四個(gè)等次），使公示的社會(huì)監(jiān)督效能大打折扣。

（四）申請(qǐng)低保的證件證明材料的完整性問(wèn)題

低保戶的審核認(rèn)定實(shí)行三級(jí)審核審批程序，村級(jí)評(píng)審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)審、縣級(jí)審批。目前對(duì)低保戶的審核存在資料不齊全、不充分的情況，如傷殘、重疾、慢性病等及是否導(dǎo)致勞動(dòng)能力喪失等資料證明不足，致使鄉(xiāng)、縣管理機(jī)構(gòu)的兩級(jí)審核審批流于形式，難以真正發(fā)揮審核審批的把關(guān)功能。

（五）工作人員和經(jīng)費(fèi)的不足

目前，在管理方面存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是工作人員不足，縣級(jí)一般只有兩個(gè)工作人員，鄉(xiāng)級(jí)民政所只有一個(gè)人，還是兼職的；二是工作經(jīng)費(fèi)不足，縣級(jí)財(cái)政沒有列入預(yù)算，只是象征性的給一點(diǎn)，中央財(cái)政也沒有給予項(xiàng)目工作費(fèi)。這種情況嚴(yán)重制約著調(diào)查、審核、審批工作的扎實(shí)推進(jìn)及對(duì)實(shí)際情況的準(zhǔn)確反映。

二、政策建議

（一）農(nóng)村低保制度應(yīng)該保留并增加財(cái)政投入

雖然目前存在農(nóng)民收入難以核定的情況，但是取消這項(xiàng)政策是一種無(wú)為的觀念，因?yàn)檗r(nóng)村確實(shí)存在這樣一批生活處于困境的人群。單純的取消農(nóng)村低保政策使沒有生存自給能力的農(nóng)民受不了。還有意見是將低保與農(nóng)村養(yǎng)老政策合并，提高農(nóng)村養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，但目前各縣的保障人數(shù)占縣農(nóng)業(yè)人口比重的3-5%左右，如果將農(nóng)村低保政策與農(nóng)村養(yǎng)老政策合并，提高農(nóng)村養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，要達(dá)到目前農(nóng)村低保政策目標(biāo)，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金缺口，財(cái)政將難以承受。在今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，農(nóng)村低保政策應(yīng)該保留，這是保障社會(huì)和諧穩(wěn)定的窗口和紐帶，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r增加財(cái)政投入，根據(jù)物價(jià)指數(shù)等指標(biāo)提高農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2010年至今，人均保障收入月標(biāo)準(zhǔn)分別是110 元、130元和170 元，不足以真實(shí)反映農(nóng)村生活的最低保障需求，應(yīng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)并相應(yīng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大保障面并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

（二）調(diào)整以戶為單位享受最低生活保障政策

要調(diào)整目前政策中以戶享受低保的規(guī)定，改為以人為單位享受低保待遇。除少數(shù)沒有勞動(dòng)力和可靠收入來(lái)源的困難家庭可以戶為單位全家享受低保待遇外，其他家庭因特殊原因形成經(jīng)濟(jì)困難戶的，每戶只能給一兩個(gè)人以低保待遇。一是因?yàn)榈捅Ｕ邔?shí)施幾年來(lái)，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差額逐年增長(zhǎng)。補(bǔ)差額從最初的每月人均幾十元，增長(zhǎng)到現(xiàn)在的170 元左右，從最初的毫不起眼變得引人關(guān)注，以一個(gè)四口之家全部享受低保計(jì)算，一年低保補(bǔ)助收入最高達(dá)到近1 萬(wàn)元。在目前農(nóng)村居民生活水平普遍不高并且差距不大的情況下，享受低保待遇的家庭與沒有享受低保待遇家庭的生活水平將由此發(fā)生根本性的變化，會(huì)讓后者產(chǎn)生極為強(qiáng)烈的心理落差。國(guó)家公共財(cái)政為促進(jìn)社會(huì)公平、穩(wěn)定和和諧的資金支出，就會(huì)產(chǎn)生副作用甚至反作用。二是因?yàn)槟壳皩?duì)農(nóng)戶收入無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算。在統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的管理?xiàng)l件下，將低保資金集中用于少數(shù)家庭的依據(jù)也不充分，且可能產(chǎn)生有違“三公”的偏差。所以，必須盡快將以戶為單位享受低保的政策調(diào)整為以人為單位享受低保。其一，可以最大限度地保證政策執(zhí)行的公平性；其二，可以保證政策和諧地得到執(zhí)行并維持和諧；其三，將低保名額資源分解到盡可能多的困難家庭，如家庭生活水平比較低的且有重大病人的、有重癥慢性病人的、有殘疾人的、家庭有重大變故的家庭，體現(xiàn)公共財(cái)政均等化。低保資金是解決和幫助居民保證維持生活的基本保障費(fèi)用，低保資源在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段乃至今后的很長(zhǎng)時(shí)期，都仍將是僧多粥少。不患少和寡，而患不均和不公，所以不要將低保資金集中分配到少數(shù)家庭，以避免可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

（三）中央財(cái)政和地方財(cái)政增加項(xiàng)目管理費(fèi)用的投入

農(nóng)村低保項(xiàng)目實(shí)施要做好，需進(jìn)行艱苦細(xì)致的上門入戶調(diào)查，從側(cè)面了解申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)及收入資產(chǎn)狀況。調(diào)查需要人力、設(shè)備、交通等費(fèi)用，而中央財(cái)政沒有安排項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)，地方財(cái)政預(yù)算也不安排或只是象征性的給一點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，不利于政策的實(shí)施和落實(shí)。

中央財(cái)政和地方財(cái)政增加項(xiàng)目管理費(fèi)用的投入，一是項(xiàng)目需要人力和時(shí)間的投入，才能保障其圓滿完成，并非一句話或是加幾個(gè)班就能完成的； 二是低保待遇資源具有長(zhǎng)期性、稀缺性特征，國(guó)家的最低生活保障政策將保持連續(xù)性和持久性。所以，財(cái)政管理政策必須建立項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi)保障體制，避免管理體制含混不清造成的經(jīng)辦部門處于無(wú)助狀態(tài)的情況發(fā)生。由于基本建設(shè)類項(xiàng)目都有項(xiàng)目管理費(fèi)，而農(nóng)村低保項(xiàng)目頭緒繁多，千家萬(wàn)戶情況各異，中央財(cái)政應(yīng)該給其按投資總量2%左右的比例配置或提取工作經(jīng)費(fèi)的政策，財(cái)政政策不應(yīng)因?yàn)轫?xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)不足而影響整體項(xiàng)目的實(shí)施。

（四）改進(jìn)完善低保審核審批程序

一是村委會(huì)在評(píng)議上報(bào)農(nóng)村低保資料時(shí)，除評(píng)審團(tuán)投票結(jié)果等資料外，還應(yīng)將每戶的申請(qǐng)資料，如傷殘、重病等相應(yīng)的證明材料一并上報(bào)，以利于鄉(xiāng)、縣兩級(jí)民政的審核審批工作。二是公示應(yīng)分兩榜，第一榜公示村里評(píng)議擬上報(bào)名單，第二榜公示縣級(jí)審批通過(guò)名單，并且對(duì)當(dāng)年上報(bào)和批準(zhǔn)的全部名單進(jìn)行公示。除了按戶公示戶主名單，還要公示每個(gè)低保戶的家庭人口、享受低保待遇的人數(shù)及每個(gè)低保對(duì)象享受的補(bǔ)差等級(jí)和金額等，通過(guò)比較全面的信息公示實(shí)行公眾監(jiān)督。公示欄能保持多長(zhǎng)時(shí)間不被撕毀，這是檢驗(yàn)村鄉(xiāng)縣三級(jí)調(diào)查審核審批工作客觀公正的方法。

（五）加強(qiáng)信息體系的建設(shè)和共享的組織領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村低保是一項(xiàng)涉及面廣的政府創(chuàng)導(dǎo)的民生工程，不僅僅只是民政部門的事，其他相關(guān)單位和部門也應(yīng)積極參與配合。縣級(jí)最低生活保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的工作應(yīng)由這些部門負(fù)責(zé)人組成和參與，政府各相關(guān)部門都應(yīng)協(xié)助齊抓共管，凡涉及工資收入、工作經(jīng)費(fèi)、戶籍信息、房產(chǎn)信息、工商執(zhí)照、人員編制等方面，單位和部門都應(yīng)該提供配合，以便民政部門獲取相關(guān)信息。但是，目前只能夠獲取本縣范圍內(nèi)的信息，只能對(duì)本縣內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)情況進(jìn)行管理，如果到外省市就無(wú)法對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行調(diào)查。要改變目前對(duì)農(nóng)村低保戶收入只能采取統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的現(xiàn)狀，必須從頂層設(shè)計(jì)的角度，建立全國(guó)性人員的個(gè)人信息庫(kù)，各用人單位必須將工作人員相關(guān)信息登錄網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。這樣，社會(huì)保障局、醫(yī)保局、農(nóng)醫(yī)局、民政局、建設(shè)局等就可以從信息庫(kù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)了解本部門所需信息。每個(gè)人的收入、養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、低保、就業(yè)、住房、務(wù)農(nóng)等信息納入信息庫(kù)，突破了目前各部門單位自建信息系統(tǒng)存在的局限性，改善了建設(shè)成本、人員費(fèi)用、管理費(fèi)用等重復(fù)性行政成本費(fèi)用與其使用功能極不匹配的狀況，提高了政府管理服務(wù)能力和宏觀決策能力?！?/p>