●河南省財政監(jiān)督檢查局局長 岳文華

公務(wù)消費(fèi)制度經(jīng)過多年改革和完善，為保證黨政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用，但在新形勢下仍然暴露出許多弊端，不合理消費(fèi)的日益膨脹，不僅使腐敗滋生，而且成為群眾評價黨風(fēng)廉政建設(shè)成效的關(guān)注熱點(diǎn)。黨的十八大報告提出要堅定不移地反對腐敗、建設(shè)廉潔政府，對深化公務(wù)消費(fèi)制度改革提出了更高的要求。

一、河南省公務(wù)消費(fèi)制度建設(shè)的成效和主要做法

近年來，河南全省財政系統(tǒng)在各級黨委政府大力推動下，不斷完善政策制度，從而從嚴(yán)控制公務(wù)消費(fèi)。以公務(wù)消費(fèi)為主體的商品和服務(wù)支出為例，2007年至2011年，其占公共財政預(yù)算支出的比重由45.8%下降到了35.6%，在有力保證政府公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品的同時，也提高了公務(wù)消費(fèi)的效率。

（一）建立完善國庫集中支付制度，加強(qiáng)對公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)管力度

自2003年實行國庫集中支付制度改革以來，制定完善《河南省省級財政資金支付方式管理暫行辦法》 等制度，將分散于單位的公務(wù)消費(fèi)置于國庫單一賬戶體系的統(tǒng)一監(jiān)管之下，從而減少了不合理公務(wù)消費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。截止2011年底，18個 省 轄 市 和158個 縣（市、區(qū)）全部實行了改革，納入改革的預(yù)算單位3.3 萬個，占全部預(yù)算單位的比重為99.3%，全部通過零余額賬戶支付。

（二）積極推廣公務(wù)卡制度，堵塞公務(wù)消費(fèi)管理漏洞

2007年河南省開始推行公務(wù)卡制度改革，公務(wù)卡改革覆蓋面不斷擴(kuò)大，從而減少了預(yù)算單位現(xiàn)金支付結(jié)算，提高了公務(wù)消費(fèi)的透明度。截止2011年底，省直預(yù)算單位全面實行了公務(wù)卡改革，18個省轄市本級和42個縣（市、區(qū)）啟動了公務(wù)卡改革，其中10個省轄市本級已在所有預(yù)算單位實施公務(wù)卡改革，河南全省共辦理公務(wù)卡11.1 萬張，年刷卡消費(fèi)3.9 億元。公務(wù)卡制度有效規(guī)范了預(yù)算單位公務(wù)消費(fèi)。

（三）健全收支管理制度，加強(qiáng)“三公”消費(fèi)財務(wù)管理

“三公”消費(fèi)是社會關(guān)注度最高的公務(wù)消費(fèi)，是公務(wù)消費(fèi)管理的重點(diǎn)。近年來，河南省財政監(jiān)督檢查局制定了《河南省黨政機(jī)關(guān)因公出國（境）經(jīng)費(fèi)管理實施辦法》、《河南省黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》、《河南省省級接待經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》 等一系列 “三公”消費(fèi)管理制度，在物價上漲的背景下仍堅持執(zhí)行原支出標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制“三公”消費(fèi)?！叭毕M(fèi)增速和占公共財政預(yù)算支出比重均呈下降趨勢，2011年增幅低于2008年7.6個百分點(diǎn)，低于同期公共預(yù)算支出增幅14.4個百分點(diǎn)，占支出比重低于2008年1個百分點(diǎn)，扣除漲價因素“三公”消費(fèi)在2010和2011年連續(xù)兩年增長幅度不足1%。

此外，河南省財政監(jiān)督檢查局還通過加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶審批管理、實行政府收支分類改革等措施，完善公務(wù)消費(fèi)的制度環(huán)境。

二、當(dāng)前公務(wù)消費(fèi)中存在的主要問題及其制度原因

公務(wù)消費(fèi)是政府行政經(jīng)費(fèi)的組成部分，是政府運(yùn)轉(zhuǎn)所必需發(fā)生的支出。然而由于體制機(jī)制的原因，公務(wù)活動中存在著大量不合理消費(fèi)，包括過度消費(fèi)，乃至突破法律、法規(guī)限制，進(jìn)行變相的高消費(fèi)和腐敗消費(fèi)。近年來，雖然對公務(wù)消費(fèi)中的腐敗行為治理取得了階段性成效，鋪張浪費(fèi)等不正之風(fēng)有所遏制。但總體而言，公務(wù)消費(fèi)過度等問題尚未從根本上解決，公務(wù)消費(fèi)中的腐敗現(xiàn)象還時有發(fā)生，治理工作仍存在諸多困難。究其根源主要有以下制度性原因：

(一)法制建設(shè)不完善

1、規(guī)定不明確。對公務(wù)消費(fèi)腐敗行為的具體規(guī)定不甚明確，如公務(wù)消費(fèi)的合理與不合理的界限不明確； 公務(wù)消費(fèi)中的腐敗行為屬于違規(guī)、違紀(jì)還是違法行為，定性依據(jù)不明確；公務(wù)消費(fèi)腐敗問題由誰處理、如何處理處罰規(guī)定不明確。

2、約束力不強(qiáng)。目前，對公務(wù)消費(fèi)中的腐敗行為明確約束主要體現(xiàn)在專項治理的部門法規(guī)中，如公務(wù)接待管理、禁止公款出國旅游等部門規(guī)章規(guī)定，在法的高度上，尚無明確的規(guī)定，大大降低了執(zhí)行效果。

（二）預(yù)算管理不完善

1、預(yù)算管理有待加強(qiáng)。目前，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控仍著眼于投入方面，沒有建立以支出結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式。與此相適應(yīng)，公務(wù)消費(fèi)也側(cè)重于對投入規(guī)模的控制，忽視公務(wù)消費(fèi)的績效。缺乏績效導(dǎo)向的預(yù)算管理，無法解決公務(wù)消費(fèi)合理、適度的問題。此外，預(yù)算編制主要是采用 “基數(shù)法”，各項“因素”標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后，也不利于源頭控制不合理的公務(wù)消費(fèi)。

2、預(yù)算支出透明度有待提高。在目前的預(yù)算設(shè)置中，公務(wù)消費(fèi)散落于各個科目類別之中，不能滿足預(yù)算公開的需要，使不合理的公務(wù)消費(fèi)具備隱蔽性。以公費(fèi)出國為例，這一項費(fèi)用涉及培訓(xùn)費(fèi)、外事交流經(jīng)費(fèi)、課題費(fèi)、項目專項經(jīng)費(fèi)等多個科目，很難了解費(fèi)用的總體支出規(guī)模。

（三）監(jiān)督制度不健全

1、社會監(jiān)督缺乏保障。目前，群眾、輿論監(jiān)督缺乏保障，缺乏明確的問責(zé)機(jī)制，造成的制度約束乏力，成為公務(wù)消費(fèi)滋生腐敗的內(nèi)在根源。

2、監(jiān)督體系不完善。外部監(jiān)管部門尚未建立有效的溝通協(xié)作機(jī)制，監(jiān)督信息不能共享，監(jiān)督成果未充分利用。內(nèi)部監(jiān)督弱化，一些單位受制于單位行政負(fù)責(zé)人的意志，使得內(nèi)部監(jiān)督管理、內(nèi)部控制的執(zhí)行形同虛設(shè)。

3、處理處罰不到位。由于違紀(jì)違規(guī)公務(wù)消費(fèi)行為的隱蔽性和界定的復(fù)雜性，使處理也很難到位。

三、完善公務(wù)消費(fèi)制度的對策與建議

解決公務(wù)消費(fèi)膨脹浪費(fèi)問題，必須從法制建設(shè)、預(yù)算管理、監(jiān)督機(jī)制、政務(wù)公開等制度安排上，加強(qiáng)對公務(wù)消費(fèi)中腐敗行為的制約，從而努力實現(xiàn)各項預(yù)算支出管理的科學(xué)化、精細(xì)化，做到公開、透明、規(guī)范、有效。

（一）完善法制建設(shè)，變“隨意消費(fèi)”為“規(guī)范消費(fèi)”

1、明確各項規(guī)定。治理公務(wù)消費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重問題和根治其他腐敗行為一樣，歸根結(jié)底要靠法制。要盡快修訂、出臺相關(guān)法律法規(guī)對公務(wù)消費(fèi)的各項規(guī)定予以明確，這是根治公務(wù)消費(fèi)腐敗等公權(quán)私化問題的基礎(chǔ)。因此要明確公務(wù)消費(fèi)中腐敗行為的具體內(nèi)容和具體的處理處罰規(guī)定。

2、提升法律層次。在法的層面做出明確規(guī)定，增加對公務(wù)消費(fèi)方面違法內(nèi)容的規(guī)定，如在《預(yù)算法》的修訂過程中，可增加有關(guān)控制公務(wù)消費(fèi)方面的內(nèi)容；又如在探索出臺的《反腐敗法》中，對公務(wù)消費(fèi)違規(guī)違紀(jì)問題的處理，除黨紀(jì)政紀(jì)處分外，問題嚴(yán)重的應(yīng)以濫用財政公款罪、破壞國家預(yù)算罪追究刑事責(zé)任，從根本上加強(qiáng)對公務(wù)消費(fèi)腐敗問題的約束。

（二）改革預(yù)算管理模式，變“投入消費(fèi)”為“績效消費(fèi)”

要從源頭上控制公務(wù)消費(fèi)支出，解決公務(wù)消費(fèi)腐敗問題，必須推進(jìn)預(yù)算管理改革，深化財政科學(xué)化精細(xì)化管理

1、推進(jìn)預(yù)算績效管理。要將績效理念融入預(yù)算管理全過程中，建立預(yù)算績效管理機(jī)制，使公務(wù)消費(fèi)有據(jù)可依、有績可考，做到合理、適度。

2、完善預(yù)算科目體系。要按照支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置預(yù)算科目，客觀地反映財政支出的記向和經(jīng)濟(jì)類型。同時，針對不同的使用者，編制不同的預(yù)決算報表，使各項預(yù)算支出做到公開、透明。為實現(xiàn)這個目標(biāo)，財政部和其他政府部門要密切配合，共同推進(jìn)，逐步完善。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，變“事后監(jiān)督”為“全程監(jiān)督”

要建立職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會監(jiān)督和專門監(jiān)督的合力，有效遏制公務(wù)消費(fèi)膨的勢頭。

1、加強(qiáng)社會監(jiān)督。建立完善質(zhì)詢、聽證、群眾舉報、監(jiān)督反饋等各項制度，讓群眾依照法定內(nèi)容、法定程序直接參與到行政問責(zé)中，充分發(fā)揮其參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化輿論監(jiān)督，加大對公務(wù)消費(fèi)腐敗行為治理政策和各項監(jiān)督制度的宣傳。

2、各監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)作。加強(qiáng)紀(jì)檢、監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門之間的協(xié)作，發(fā)揮各個監(jiān)督部門的優(yōu)勢，進(jìn)而形成監(jiān)管合力。■