□文/湯 坤

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院 安徽·蚌埠）

績效預算改革代表著現(xiàn)代財政管理和政府治理的最新進展，對于落實政府責任、改進政府績效、提升政府透明度具有重要的現(xiàn)實意義。上海市閔行區(qū)政府自2002年實施部門預算改革以來，銳意創(chuàng)新，大膽實踐，在充分借鑒國內(nèi)外先進理論和經(jīng)驗的基礎上，站在政府治理變革的高度，積極探索績效預算改革的道路，目前已初步建立了一個符合我國地方政府實際情況的績效預算框架體系，具有較為重要的示范效應和創(chuàng)新意義。

一、閔行區(qū)結果導向績效預算改革實踐情況

自2007年以來，閔行區(qū)以責任政府、效能政府、法治政府建設為指導，逐步建立了覆蓋整個預算周期的、以結果為導向的全流程績效預算管理體系。在具體實現(xiàn)路徑上，分兩個層面同步展開：一是以公共預算審查監(jiān)督制度改革為突破口，在政府治理的宏觀層面理順公共預算過程中的立法-行政、政府-社會等重大關系，為績效預算改革創(chuàng)造有利的制度環(huán)境；二是以績效評級工具（PART）框架為核心，融預算的編制、執(zhí)行、評價為一體，在財政管理的微觀層面上建立科學的績效管理體系。

（一）改革實踐的基本理念。閔行區(qū)績效預算改革在實踐過程中形成了一些核心的價值理念，具體為：（1）結果導向：公共支出的目標是結果而非投入，公共預算的編制與執(zhí)行結果導向，以實現(xiàn)公共福利最大化和區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展為根本準則；（2）績效引領：公共支出要實現(xiàn)資源配置和使用上的效率，力求整合計劃與預算、預算與績效、績效與管理；（3）公開透明：預算編制、決策、執(zhí)行公開透明，嚴格的預算審查、完善的監(jiān)督機制、有效的公眾參與渠道；（4）全程管理：圍繞預算周期，進行事前、事中、事后的全流程預算管理。

（二）公共預算審查監(jiān)督制度改革。自2007年起，閔行區(qū)與財政部財政科學研究所和中國政法大學憲政中心合作，充分借鑒美國及其他發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，結合閔行區(qū)的實際，研究制定了公共預算審查監(jiān)督制度改革方案，并于2008年兩會期間具體試行。其主要內(nèi)容包括以下兩個方面：

1、建立較為完整的預算編制全程監(jiān)督機制。為完善公共預算審查監(jiān)督制度，實現(xiàn)公共財政預算編制與決策的規(guī)范化、科學化、民主化：

一是制定實施了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會預算審查監(jiān)督辦法》。根據(jù)閔行區(qū)的實際和改革的要求，較為詳細地規(guī)定了預算審查監(jiān)督各環(huán)節(jié)的具體要求：明確要求提前介入預算編制工作，并可采取預算聽證等方式；明確要求政府的預算外資金也要納入到人大常委會的監(jiān)督范圍中；逐步明確建立人大常委會對預算的制度性初審；在提交人代會審查之前要做到預算草案盡可能的細化。這幾個方面的工作在2008年都得到了初步實現(xiàn)。

二是出臺實施《閔行區(qū)人民代表大會預算修正案實施辦法》。這就從制度設計上完善了人民代表大會和人大代表的預算審查監(jiān)督權，解決了代表對預算草案有不同意見卻無法在審查過程中進行修正的問題，雖然在2009年初的人代會期間沒有代表提出修正案，但對進一步深化預算監(jiān)督改革工作具有重要的宣示和實際意義。

三是舉行預算項目初審聽證會。在2008年12月9日，閔行區(qū)人大常委會成功舉行了“完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平”預算項目的初審公開聽證會，并以會上所形成的報告作為人大常委會初審預算草案的重要依據(jù)進而作為常委會初審意見提交給政府職能部門，區(qū)政府也及時提出了修改意見。這次聽證會的舉行可以說為推進公共預算的監(jiān)督審查提供了一個可操作平臺。

與此同時，該區(qū)還積極拓展政府預算參與的渠道，邀請公眾代表和院校專家學者參與到預算編制和決策中，通過代表參與、政策咨詢、專家評估等多種形式，形成了多維度的預算監(jiān)督體系。

2、提供透明有效的預算信息，為審議預算和問責政府創(chuàng)造條件

（1）根據(jù)閔行區(qū)人代會預算審議工作要求和人大代表對預算信息的需求，秉承“科學分類、繁簡適中、明晰易懂、重點突出”的原則，不斷優(yōu)化提交給人代會審議的預算報告體系。2008年區(qū)里向人代會提交的預算報表內(nèi)容長達300頁，雖然是詳細、全面地反映了政府的支出情況，但是人大代表普遍覺得專業(yè)性太強、可讀性差。為此，2009年、2010年在借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗的基礎上，做了進一步的簡化處理，從提高可讀性和可理解性的角度出發(fā)，將預算報表內(nèi)容壓縮到90多頁，力求更為直觀生動地反映政府收支，使代表能夠在較短時間內(nèi)對政府預算草案的基本情況和重點有較為全面的了解，提高審查監(jiān)督實效。

（2）在人代會批準通過預算以后，編寫出一份年度預算情況介紹，圖文并茂，簡潔明了，既包括當年政府收支情況、基本工作目標和相關財稅政策，又附有預算收支變動的趨勢分析、基本收入來源構成和支出去向的圖解，通過政府官網(wǎng)等媒介向公眾公布，提高預算的透明度，便于社會各界對預算情況進行監(jiān)督。

（三）績效評級工具的運用。績效評級工具（PART）是2002年以來美國績效預算改革的主要工具，其核心在于整合預算與績效，實施全面預算管理。閔行區(qū)與復旦大學公共預算與績效評價中心合作，結合我國地方政府預算管理實際，對PART進行了消化吸收、簡化和中國化。

該體系圍繞預算項目定位、項目計劃、項目管理、項目結果四大模塊，具體由12個小問題組成，涵蓋了項目周期的全過程，構建了一個申報部門與審核部門之間就項目績效信息進行交流互動的平臺。PART簡明易懂、應用廣泛，可用于項目預算的預評價，也可用于預算執(zhí)行的過程管理和預算結果的績效評價。對項目的申請方（即資金的需求方）而言，PART工具提供了一個系統(tǒng)化思考預算的框架，有利于細化論證、科學編制；對于財政部門（即資金的供給方）而言，PART工具提供了一個全方位審核預算的工具，有利于全面平衡、優(yōu)化資源配置；對于立法部門（即資金運行的監(jiān)督方）而言，PART工具提供了“以結果為導向、透明公開”的預算信息依據(jù)，從而做到統(tǒng)籌兼顧、科學決策。（表1）

2009年預算編制過程中，閔行區(qū)財政運用上述評價框架，組織相關專家對九部門五大類項目（農(nóng)民增收、勞動就業(yè)、義務教育、社會保障、公共安全）實施了預評價，共涉及資金約5億元。評價工作對各相關部門預算編制起到了積極的推動作用，提升了財政部門預算編制管理水平，同時為立法部門的預算審查和監(jiān)督奠定了良好的基礎。2010年預算編制過程中，閔行區(qū)將上述框架在500萬元以上項目中全面推開，要求各部門運用PART實施自評，并選擇部分項目進行重點評價。

績效評級工具（PART）評分定級的標準如表2所示。（表2）

閔行區(qū)預算項目的過程評價和結果評價也在上述框架內(nèi)展開，其中過程評價承上啟下，結合預算執(zhí)行管理開展，兼具督促和問責之效，已經(jīng)對預算執(zhí)行、預算調(diào)整等工作起到了積極的推動作用。

表1 一般項目評價的PART框架

表2

二、閔行區(qū)績效預算改革中的不足

政府預算的績效化改革可以說是謀求實現(xiàn)政府治理模式轉變的有益嘗試，這就必然會涉及到政府部門預算管理觀念的轉變、管理機制的優(yōu)化、管理體制的調(diào)整、管理模式的創(chuàng)新，在這中間就不可避免地出現(xiàn)了一些不足。

（一）政府計劃的制定與預算編制的契合度有待提高。一是政府現(xiàn)行的資金年度規(guī)劃、資金中長期規(guī)劃與預算的關聯(lián)度不高，很大程度上影響了預算編制的針對性和有效性；二是政府計劃的制定與預算的編制之間存在時間上的錯位，每年政府預算是在4月份啟動，但是政府計劃卻要到當年的年末甚至是到來年年初方能確定，在事實上形成了因果的倒置；三是政府計劃常出現(xiàn)不規(guī)律變更，尤其是政府年度計劃的頻繁性調(diào)整，使得政府預算的剛性約束大打折扣。

（二）績效預算與各部門傳統(tǒng)管理模式之間存在矛盾。各職能部門管理能力和管理模式離績效預算改革的要求尚存在著距離。預算編制是政府治理的重要組成部分，而政府預算的績效化改革所依賴的最重要基礎條件就是要實現(xiàn)各部門的績效化管理和運作。然而，從目前實踐的狀況來看，各部門在推動預算績效化管理的進程上差強人意，無論是在觀念上還是在具體操作層面，都與改革的目標要求存在著差距——“績效預算改革誘導政府治理模式嬗變、政府治理模式嬗變帶動政府預算績效化改革”的良好態(tài)勢還沒有形成。

（三）人力資源保障無法滿足迅速增加的工作量需要。政府預算的績效化改革使得有關部門從事相關工作的業(yè)務量大幅度增加，在管理理念和管理模式尚未出現(xiàn)重大轉變的情況下，人力資源保障明顯存在不足。首先，政府預算績效化改革涉及到一系列的“新理念、新模式、新技術”，財政部門和其他職能部門人力配備不足，即便有專家團隊的介入，也難以解決根本問題；其次，改革涉及工作量的成倍增長，具體而言，一則每個預算項目要進行項目名稱、項目內(nèi)容、項目明細內(nèi)容等三個層次的細化；二則要對績效預算項目進行績效目標描述并編寫績效預算報告；三則要對申報的預算項目進行網(wǎng)上公示評價等。現(xiàn)有人手明顯不足，加班加點，承受很大的壓力。這種局面如果無法改觀，勢必對改革的可持續(xù)性造成負面影響。

（四）立法部門的預算能力有待提升。立法部門在閔行區(qū)的績效預算改革中承擔了重要角色，但隨著改革的不斷深入，預算監(jiān)督和審議的能力有待加強。首先，績效預算的推進強化了行政部門特別是財政部門對預算的控制和管理能力，不斷增強的行政能力需要不斷提高立法監(jiān)督和審議能力，而目前人大在人力保障和技術支持上都難以滿足要求；其次，預算透明、預算參與的不斷推進需要設計科學、合理的公共決策與執(zhí)行監(jiān)督機制與之相配套，人大在這些方面的能力尚需加強。

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