梅 宏

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

土地的財(cái)產(chǎn)屬性、資源屬性人所共知，其生態(tài)屬性卻一直未受到重視，少有人視土地為生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)行土地法律中有關(guān)土地生態(tài)保護(hù)的規(guī)定甚少，不成體系。2012年12月27日，我國(guó)《土地管理法修正案(草案)》被提交至十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議，但未表決。相比2009年國(guó)土資源部修改了數(shù)十條的《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》，此次呈交全國(guó)人大常委們審議的《土地管理法修正案(草案)》只有一條改動(dòng)——有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第47條。這部列入立法計(jì)劃五年之久的法案，尚未明確反映建設(shè)生態(tài)文明的要求，亦無保護(hù)土地生態(tài)功能的專門規(guī)定，不利于依法規(guī)制土地生態(tài)破壞。面對(duì)土地資源稀缺、土壤污染嚴(yán)重、土地生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)土地法制建設(shè)應(yīng)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，并將近年來黨中央、國(guó)務(wù)院在參與土地宏觀調(diào)控、提高新增用地成本、節(jié)約集約用地等方面已作出的重大決策，通過修法上升為法律制度。

一、依生態(tài)文明理念完善《土地管理法》的立法目的

倡導(dǎo)生態(tài)文明，旨在將人類的發(fā)展需求與生物世界的生存、發(fā)展聯(lián)系在一起，確立一種更廣泛意義的科學(xué)發(fā)展觀。“如果不能有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，人民群眾也無法喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物，由此必然引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題”，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的鏗鏘之辭，闡明建設(shè)生態(tài)文明的重要意義。“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，當(dāng)然包括保護(hù)生存之本——土地。近年來，違法批地、非法濫用土地、破壞土地資源的案件在全國(guó)各地比比皆是。而且，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工礦廢棄地?cái)?shù)量也大量增加。由于認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)督管理不到位以及法律法規(guī)不夠完善等原因，導(dǎo)致土地復(fù)墾“舊賬未還、新賬又欠”，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2011年底國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》公布了四項(xiàng)“突出環(huán)境問題”，土壤污染問題赫然在列。歷時(shí)3年半的全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查一直未公開，但是，土壤重金屬污染事件在南方局部地區(qū)引發(fā)的危害驚動(dòng)全國(guó)。我國(guó)土地保護(hù)問題已相當(dāng)嚴(yán)重，足以引起立法、執(zhí)法、司法部門的高度重視。然而，不僅是專門的土壤污染防治法至今未出臺(tái)，就連《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的“立法目的”條款也刪除了土地保護(hù)的內(nèi)容。①2009年3月下旬，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》發(fā)至全國(guó)國(guó)土廳局系統(tǒng)征求意見。這部《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》第1條中加入了“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，替代了“切實(shí)保護(hù)耕地”;刪除了“保護(hù)、開發(fā)土地資源”;將“合理利用土地”改為“合理開發(fā)利用土地資源”。頗多的實(shí)踐表明，土地保護(hù)在我國(guó)受到的重視不夠。

為使土地法律制度體系中的各項(xiàng)法律法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)，反映科學(xué)規(guī)律、社會(huì)發(fā)展的新思想和國(guó)家發(fā)展的新戰(zhàn)略，并使各項(xiàng)土地法律法規(guī)在貫徹、執(zhí)行的過程中協(xié)調(diào)一致，土地法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新立法理念。

(一)生態(tài)文明理念的內(nèi)涵及其對(duì)土地法制建設(shè)的要求

從哲學(xué)家對(duì)于理念的表達(dá)可以看出，理念是關(guān)于對(duì)象的本質(zhì)認(rèn)識(shí)或信仰，是一種關(guān)于對(duì)象的根本觀念。將這一概念引進(jìn)到法律領(lǐng)域，就是指對(duì)法律的本質(zhì)屬性的認(rèn)知或信仰，是對(duì)法律現(xiàn)象的根本性認(rèn)識(shí)。［1］人們凡欲主動(dòng)從事某項(xiàng)重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。制定和實(shí)施法律必先有立法理念或法律理念。立法理念，相信存在著或能夠?qū)崿F(xiàn)一種有秩序、有效率和公平、正義的屬于理想境界的社會(huì)，并相信藉助于法的調(diào)整和規(guī)范，可以達(dá)到或接近這種目標(biāo)。立法理念集中地體現(xiàn)在法律制度體系的立法目的、立法原則以及法律制度的各個(gè)方面。

中共十八大報(bào)告指出:“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華永續(xù)發(fā)展?！蔽阌怪M言，當(dāng)前尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念并沒有被完全貫徹執(zhí)行，一些地方不顧土地承載力肆意開發(fā)，不僅進(jìn)一步加劇土地資源對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，甚至造成難以彌補(bǔ)、難以恢復(fù)原狀的土地?fù)p害，削弱了可持續(xù)發(fā)展能力。以建設(shè)生態(tài)文明為理念的法律變革要求人們(包括立法者)清醒地審視人與自然的關(guān)系，依據(jù)法則約束人性，要求資源開發(fā)利用活動(dòng)以接受生態(tài)規(guī)律的約束為條件，不超出生態(tài)系統(tǒng)承載力，不破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，不造成生態(tài)損害。

《土地管理法》作為我國(guó)土地法律體系中的基本法，其立法目的應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)生態(tài)文明理念。以生態(tài)文明理念指引《土地管理法》的修改，就是要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的思想，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。具體到土地保護(hù)法制建設(shè)中，就是要運(yùn)用法律手段將優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局與土地保護(hù)結(jié)合起來，將降低土地消耗強(qiáng)度與節(jié)約集約用地結(jié)合起來，將“合理開發(fā)利用土地資源”與“土地保護(hù)”結(jié)合起來。如果《土地管理法》的“立法目的”宣示中，只有“耕地保護(hù)”的表述，而忽視土地的生態(tài)屬性，省略了“土地保護(hù)”，必將進(jìn)一步?jīng)_淡土地保護(hù)在土地管理實(shí)踐中的重要性。

(二)土地法制建設(shè)應(yīng)確立資源與生態(tài)保護(hù)兼容并舉的立法目的

綜覽我國(guó)的資源與生態(tài)保護(hù)法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》、《海島保護(hù)法》分別在各自的立法目的條款中宣布，“保護(hù)和改善海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡”，“保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用”，“保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性”，“保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源”。上述法律或因海洋環(huán)境、資源、生態(tài)保護(hù)的融合而向受好評(píng)，或表達(dá)了保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的立法目的，或申明該法旨在保護(hù)草原、海島生態(tài)系統(tǒng)，并舉“保護(hù)生態(tài)”與“合理開發(fā)利用自然資源”。我國(guó)第一部地方性濕地保護(hù)立法《黑龍江省濕地保護(hù)條例》于2003年6月20日頒布時(shí)，即在立法目的條款中宣示“全面保護(hù)濕地及其生物多樣性，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的基本功能，促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用”，其后出臺(tái)的諸省、區(qū)濕地保護(hù)條例也明確“加強(qiáng)濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”。上述法律在立法目的條款中并舉生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)利用，符合海洋、森林、草原、海島、濕地的自然屬性。

環(huán)境、自然資源與生態(tài)系統(tǒng)，在性質(zhì)上本來就是自然界中由有機(jī)物質(zhì)和無機(jī)物質(zhì)共同組成的、不以人類的意志為轉(zhuǎn)移而存在的統(tǒng)一整體。當(dāng)人類以一種靜態(tài)的眼光來看待圍繞人類存在的全部自然界這個(gè)整體時(shí)，就出現(xiàn)了環(huán)境的概念;當(dāng)人類以是否對(duì)人類有用的角度來看待自然界這個(gè)整體時(shí)，就出現(xiàn)了自然資源的概念;當(dāng)人類從生物的生存條件以及相互關(guān)系的角度來看待自然界這個(gè)整體時(shí)，就出現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的概念。［2］如果說生物圈是地球最大的生態(tài)系統(tǒng)，那么，海洋、濕地、森林就是第二個(gè)層次上的獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)，這些生態(tài)系統(tǒng)須臾離不開其所包含的土地資源、水資源、林木資源、生物資源及非生物資源，而就其中的土地而言，土地又構(gòu)成亞層次意義上的土地生態(tài)系統(tǒng)，是其他自然資源(如礦產(chǎn)、水流、森林、野生動(dòng)植物等)的載體。土地是一個(gè)綜合性的概念。它不是以土壤或地貌某一單項(xiàng)要素為主，或是各個(gè)要素的簡(jiǎn)單相加，“土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被和水文等自然資源共同作用下，形成的自然綜合體?！保?］1976年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在其制定的《土地評(píng)價(jià)綱要》中將土地定義為“土地是影響土地利用潛力的自然環(huán)境總稱，包括氣候、地形、土壤、水溫和植被等……”。當(dāng)然，土地并非海洋、森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)那般有顯著獨(dú)特性的生態(tài)系統(tǒng);通常，我們將土地生態(tài)系統(tǒng)并入森林、濕地等其他層級(jí)的生態(tài)系統(tǒng)中，而視土地為綜合的自然資源。實(shí)質(zhì)上，各層級(jí)生態(tài)系統(tǒng)中構(gòu)成土地生態(tài)系統(tǒng)的諸自然要素之間存在緊密的物質(zhì)交換與能量轉(zhuǎn)換。正是上述諸要素之間及其與人類之間長(zhǎng)期作用、相互制約而形成的自然綜合體，構(gòu)成土地生態(tài)系統(tǒng)。法律中的土地往往與地學(xué)或生態(tài)學(xué)的解釋有關(guān)。［4］“成功的土地利用是以對(duì)土地特性認(rèn)識(shí)開始的”［5］，土地的生態(tài)屬性要求土地法規(guī)定土地的生態(tài)保護(hù)。

正如奧爾多·利奧波德在其關(guān)于土地的著作《沙鄉(xiāng)的沉思》中所言，“土地是一個(gè)共同體的觀念，是生態(tài)學(xué)的基本概念”。［6］這位美國(guó)著名生態(tài)學(xué)家和環(huán)境保護(hù)主義的先驅(qū)于1949年臨終前出版這部對(duì)人類與土地的關(guān)系與命運(yùn)悉心觀察與思考之作時(shí)，美國(guó)公眾為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇正充滿信心地征服和利用自然，并未關(guān)注這本書所闡述的土地生態(tài)功能、所推出的“土地共同體”概念、所提出的“土地道德”觀點(diǎn)。直到20世紀(jì)60年代，美國(guó)人逐漸發(fā)現(xiàn)征服自然帶來的環(huán)境破壞。20世紀(jì)70年代，美國(guó)大量企業(yè)搬遷留下了被工業(yè)廢物污染的地塊——即“棕色地塊”(Brownfield site)。這些土地在沒有進(jìn)行修復(fù)之前，一旦進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，將會(huì)給居住在地上的居民身體健康造成嚴(yán)重威脅。針對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)不當(dāng)處置引起的土壤污染和自然資源損害，美國(guó)制定了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，成為首個(gè)針對(duì)“毒地”進(jìn)行土地修復(fù)并圍繞權(quán)利、責(zé)任等方面詳盡立法的國(guó)家。該法將自然資源等環(huán)境要素作為法律保護(hù)的對(duì)象，為補(bǔ)救人為活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的損害，規(guī)定總統(tǒng)或任何州授權(quán)的代表可以“自然資源受托管理人”的公眾代表身份向環(huán)境損害責(zé)任人主張恢復(fù)或更新被損害的自然資源的費(fèi)用。這實(shí)際上是把生態(tài)而不只是某種資源當(dāng)成了保護(hù)對(duì)象。這一法律實(shí)施的結(jié)果是對(duì)遭受破壞的生態(tài)的恢復(fù)和對(duì)生態(tài)破壞的更有效的預(yù)防。［7］而今，美國(guó)政府為保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境采取了多種方法，其中有兩個(gè)突出的特點(diǎn):對(duì)土地的合理使用與嚴(yán)格保護(hù)是一體的，土地管理與環(huán)境保護(hù)是一體的，由此較好地處理了嚴(yán)格保護(hù)和有效使用的關(guān)系，并且很有成效;①參見崔新民:《美國(guó)的土地保護(hù)法》，載《新智慧》(財(cái)富版)，2011年第6期;周德睿:《淺談美國(guó)土地資源的嚴(yán)格保護(hù)和有效使用》，載《國(guó)土資源導(dǎo)刊》，2005年第5期、第6期。而在歐洲，2004年歐盟《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》明確地將“自然資源服務(wù)功能(natural resource service)的損傷”納入“損害”的范圍，對(duì)“土地?fù)p害”、“損害”②歐盟《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將“損害”定義為:“可測(cè)量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測(cè)量的自然資源服務(wù)功能的損傷。”等予以規(guī)定，構(gòu)建了一套環(huán)境損害民事責(zé)任體制。此項(xiàng)體制的運(yùn)作不僅能夠使人們更加主動(dòng)地避免發(fā)生環(huán)境損害，而且更有利于對(duì)環(huán)境損害的預(yù)防和補(bǔ)救，充分有效地保護(hù)自然資源及其生態(tài)功能，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。［8］

《土地管理法》既是政府對(duì)土地及其權(quán)利進(jìn)行行政管理的法律，也是界定和保障公民土地權(quán)利的法律，還是以保護(hù)土地、節(jié)約用地為己任的法律?！锻恋毓芾矸ā分屑劝ㄒ?guī)范土地開發(fā)、利用的條款，也包括土地保護(hù)的規(guī)定?；谕恋氐馁Y源屬性加以保護(hù)，強(qiáng)調(diào)的是土地資源對(duì)人類的外在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這時(shí)采取保護(hù)措施的直接目的是維持生態(tài)系統(tǒng)中土地資源得以為人類永續(xù)利用的價(jià)值，通過土地資源保護(hù)的反射利益達(dá)到其間接目的，即保護(hù)生態(tài)的價(jià)值。而基于土地的生態(tài)屬性加以保護(hù)，旨在保護(hù)土地作為生態(tài)因子為人類生存帶來的生態(tài)利益，預(yù)防和控制土地生態(tài)損害，維護(hù)生態(tài)安全。按照環(huán)境法學(xué)者在教材、論著中對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法所做的分類，可以將《土地管理法》排除在“環(huán)境污染防治法”之外，卻難以將其孤立地定位為“自然資源法”或“生態(tài)保護(hù)法”，抑或“自然保護(hù)法”。這是因?yàn)?，土地兼具資源屬性、生態(tài)屬性，故基于土地的資源屬性加以保護(hù)與基于土地的生態(tài)屬性加以保護(hù)，不應(yīng)割裂?！白匀毁Y源法”與“生態(tài)保護(hù)法”以及“自然保護(hù)法”之間，因客體相同、立法的最終目標(biāo)一致而存在融合性，形成特定的資源與生態(tài)保護(hù)法。事實(shí)上，針對(duì)土地及海洋、森林等自然資源(同時(shí)又是某種層次上的生態(tài)系統(tǒng))，立法者不會(huì)單獨(dú)制定一部自然資源利用與管理法，再制定一部自然資源保護(hù)法，而是將土地利用與土地保護(hù)、海洋資源開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護(hù)、森林利用與森林保護(hù)等融入一部法律的立法目的中，由同一部法律中的若干制度、規(guī)范來體現(xiàn)資源與生態(tài)保護(hù)法所主張的立法目的。雖然自然資源保護(hù)與生態(tài)保護(hù)在直接目的上有所差別，不過，當(dāng)二者保護(hù)的對(duì)象一致時(shí)，依尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將人類、自然資源還原到生態(tài)系統(tǒng)的組成部分之中，重視保護(hù)自然資源的生態(tài)功能，要比追求自然資源對(duì)人類當(dāng)前的直接利用價(jià)值意義深遠(yuǎn)。我國(guó)已經(jīng)到了以自然資源與生態(tài)保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段，需要將生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)布局結(jié)合起來，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型。

有鑒于此，考慮到《土地管理法》是我國(guó)保護(hù)土地的專門法，應(yīng)當(dāng)將“土地保護(hù)”或“保護(hù)土地的生態(tài)功能”確立為《土地管理法》的立法目的，并在新一輪修改中落實(shí)。

二、確立新的土地用途——“生態(tài)用地”及其法律制度

中共十八大報(bào)告在提到加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。這一表述新意十足，內(nèi)涵豐富。生態(tài)產(chǎn)品概念，為生態(tài)文明建設(shè)提供了一項(xiàng)具體的衡量指標(biāo)。過去我們定義產(chǎn)品，都是從生產(chǎn)角度定義。在森林公園里建房子是一種勞動(dòng)，工程建設(shè)成果可以成為商品，上市交易。但是，把樹砍了以后，它提供清新空氣的重要功能損失了，清新空氣這種生態(tài)產(chǎn)品就沒有了。歷經(jīng)30多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)提供物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力大幅提高，提供生態(tài)產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱。故此，《土地管理法》應(yīng)明確新的土地用途——“生態(tài)用地”，建立生態(tài)用地保護(hù)法律制度，保障我國(guó)土地生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力。

(一)立法確立新的土地用途——“生態(tài)用地”

1998年修訂的《土地管理法》確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度。［9］基于土地對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活所能實(shí)現(xiàn)的用途，該法將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地;嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。盡管該法在“總則”第三條中宣示“十分珍惜、合理利用土地”是我國(guó)的基本國(guó)策，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為?！钡?，“土地的利用和保護(hù)”這一章消失了，涉及土地保護(hù)、土地復(fù)墾的規(guī)定和新增“開墾未利用地”的規(guī)定一并歸入“耕地保護(hù)”一章。耕地保護(hù)固然十分重要，但是，現(xiàn)行土地用途管制制度存在以保障耕地為唯一目的的缺陷。①1998年《土地管理法》和2002年《農(nóng)村土地承包法》都把農(nóng)用地分為耕地與其他農(nóng)用地，那些以生態(tài)功能為主的土地如生態(tài)林地、生態(tài)草地、濕地等，一律被納入“其他農(nóng)用地”的范疇?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020)》第三章“保護(hù)和合理利用農(nóng)用地”明確將“其他農(nóng)用地”表述為除耕地之外的林地、草地等。法律和政策將林地、草地等視為“其他農(nóng)用地”的做法，是以土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)，也是我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)的國(guó)情對(duì)法律、政策產(chǎn)生影響的真實(shí)注腳。農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，耕地則是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。有關(guān)土地法律制度的設(shè)計(jì)都圍繞耕地保護(hù)展開，甚至以保護(hù)耕地為唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修訂意圖“主要是加強(qiáng)土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題……”;1997年修訂《刑法》時(shí)只將非法占用耕地改作他用的行為規(guī)定為犯罪，非法占用耕地以外的農(nóng)用地的行為不被視為犯罪。顯然，將土地粗略地按照“農(nóng)用地”和“非農(nóng)用地”以及“農(nóng)用地”內(nèi)部按照耕地與其他農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，是非常簡(jiǎn)單化的分類。其最大的缺陷是忽視了土地利用現(xiàn)狀分類即用途分類是以土地的形式分類為基礎(chǔ)的。參見唐雙娥、鄭太福:《法學(xué)視角下我國(guó)土地分類之完善》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期;唐雙娥、鄭太福:《我國(guó)生態(tài)用地保護(hù)法律制度論綱》，《法學(xué)雜志》2008年第5期。時(shí)至今日，我國(guó)在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)具有生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品能力的土地予以制度化保護(hù)，使這類土地(即“生態(tài)用地”)得以長(zhǎng)期保有、發(fā)揮其生態(tài)功能。

2000年公布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》是我國(guó)官方文件首次出現(xiàn)“生態(tài)用地”。該綱要提出“加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù)，凍結(jié)征用具有重要生態(tài)功能的草地、林地、濕地。建設(shè)項(xiàng)目確需占用生態(tài)用地的，應(yīng)嚴(yán)格依法報(bào)批和補(bǔ)償，并實(shí)行‘占一補(bǔ)一’的制度，確?；謴?fù)面積不少于占用面積。”在2005年開始的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，各地開始對(duì)生態(tài)用地的數(shù)量和空間調(diào)控進(jìn)行研究。2007年8月10日發(fā)布、實(shí)施的《土地利用現(xiàn)狀分類》考慮了生態(tài)保護(hù)和建設(shè)對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類的影響，不過，生態(tài)用地未作為獨(dú)立的土地利用類型出現(xiàn)在這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中。不過，2008年10月23日公布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定可謂引人注目，其秉承“最具有生態(tài)價(jià)值的用地留住，保住，然后是基本農(nóng)田……”。［10］的理念，明確了生態(tài)用地的地位，將生態(tài)用地與生活用地、生產(chǎn)用地并稱——“統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。”“控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展”。這部綱要在“加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)”一節(jié)中規(guī)定，“規(guī)劃期內(nèi)，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國(guó)土地面積的比例保持在75%以上?！睂?duì)于“生態(tài)用地”，綱要采取不完全列舉的方式界定:“天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地”;“構(gòu)建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強(qiáng)各生態(tài)用地之間的有機(jī)聯(lián)系”;“嚴(yán)格控制對(duì)天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用”;“禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動(dòng)，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途”。雖無專門的定義，不過，研究前述文件可知，生態(tài)用地既包括《土地管理法》中的非耕農(nóng)用地(天然林地、天然草地、濕地及其他農(nóng)用地)，也包括未利用地(例如，生產(chǎn)草本植物為主，生態(tài)功能①生態(tài)功能，是指生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程所形成或所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用，主要包括水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。參見環(huán)境保護(hù)部:《生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱(試行)》，2003年。較強(qiáng)、不用于畜牧業(yè)的“其他草地”)。生態(tài)用地，其作為一種獨(dú)立的土地用途類型的存在，打破了“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地”的土地用途分類體系。生態(tài)用地的自然稟賦較其他類型土地更為突出，因其具有重要生態(tài)功能，故有必要運(yùn)用政策和法律手段來保有其提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力。這是生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)政策對(duì)土地利用現(xiàn)狀影響的結(jié)果，也是保障土地生態(tài)安全的要求。

有學(xué)者主張，在中國(guó)當(dāng)前土地利用規(guī)劃和官方土地管理語(yǔ)境下，生態(tài)用地已經(jīng)有其存在的必要性，并日益成為不可或缺的一種土地分類。［11］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地分類中不單獨(dú)設(shè)立諸如“濕地”、“生態(tài)用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的。［12］筆者認(rèn)為，“生態(tài)用地”之所以被列為一種土地用途，有客觀與主觀原因?？陀^上，具有重要生態(tài)功能的土地多處于環(huán)境敏感區(qū)，②2008年8月15日修訂通過、自2008年10月1日起施行的行政規(guī)章《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》第三條規(guī)定，“本名錄所稱環(huán)境敏感區(qū)，是指依法設(shè)立的各級(jí)各類自然、文化保護(hù)地，以及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的某類污染因子或者生態(tài)影響因子特別敏感的區(qū)域，主要包括:(一)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、飲用水水源保護(hù)區(qū);(二)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本草原、森林公園、地質(zhì)公園、重要濕地、天然林、珍稀瀕危野生動(dòng)植物天然集中分布區(qū)、重要水生生物的自然產(chǎn)卵場(chǎng)及索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道、天然漁場(chǎng)、資源性缺水地區(qū)、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、封閉及半封閉海域、富營(yíng)養(yǎng)化水域;(三)以居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公等為主要功能的區(qū)域，文物保護(hù)單位，具有特殊歷史、文化、科學(xué)、民族意義的保護(hù)地?！蹦抢锏耐恋厣鷳B(tài)穩(wěn)定性較低，容易遭受破壞，而土地?fù)p害將影響其他生態(tài)系統(tǒng)的功能，如濱海濕地的土地被征占，勢(shì)必造成濱海濕地生態(tài)惡化，故有必要對(duì)這類土地建立專門的保護(hù)制度，以免土地生態(tài)破壞后難以恢復(fù)、重建。眾所周知，土地承載著諸多自然資源，土地的生態(tài)狀況牽系著自然整體的生態(tài)系統(tǒng)健康，各類環(huán)境敏感區(qū)中的土地可謂該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的“底座”，故這類土地的生態(tài)保護(hù)意義重大，有必要設(shè)立專門的生態(tài)用地保護(hù)法律制度，規(guī)制各種破壞生態(tài)用地的行為。至于濕地，其為土地生態(tài)系統(tǒng)之上更高一級(jí)的生態(tài)系統(tǒng)，不應(yīng)納入土地利用現(xiàn)狀分類。主觀上，生態(tài)用地提供的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展過程中日益稀缺的物質(zhì)，是各類法律主體所需要的，甚至是競(jìng)相追求的資源。生態(tài)用地因?yàn)槠渚哂猩a(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力，且這一用途具有公益性，在土地供給中時(shí)常被隨意侵占，所以應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻某姓J(rèn)與保護(hù)。這也是生態(tài)文明理念對(duì)土地法制建設(shè)的要求。正如學(xué)者所言，“土地生態(tài)系統(tǒng)為人類提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量能夠持續(xù)滿足人類生存和發(fā)展的需要。生態(tài)安全是土地可持續(xù)利用的核心和基礎(chǔ)，也是促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展、推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上可持續(xù)發(fā)展道路的關(guān)鍵所在，因此對(duì)于土地的這一功能必須引起高度的重視?！保?3］

生態(tài)用地的法律定義可以表述為，生態(tài)區(qū)位重要且以發(fā)揮生態(tài)功能為主要用途的土地，或者因生態(tài)功能非常脆弱需要保護(hù)、修復(fù)、改善的土地。生態(tài)用地作為一類土地利用類型存在的法理是，這一類土地所承載的、給予國(guó)家和全體公民、法人共享的生態(tài)利益需要法律加強(qiáng)保護(hù)，以保障土地利用的生態(tài)利益在與其經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益以及政治利益等博弈的過程中，不至于經(jīng)常處于被忽視或被侵害的地位。

(二)建立生態(tài)用地保護(hù)法律制度

建立生態(tài)用地保護(hù)法律制度，是對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》中土地用途管制制度的豐富與完善。在土地用途管制制度中，應(yīng)合理劃定生態(tài)用地，保證一定數(shù)量的生態(tài)用地保有量?！昂恿魉?、湖泊水面、葦?shù)?、灘涂、冰川及永久積雪”等未列入農(nóng)用地、建設(shè)用地的“其他土地”，①參見國(guó)土資源部2001年8月21日印發(fā)、2002年1月1日起試行《全國(guó)土地分類(試行)》。因其具有重要生態(tài)功能，應(yīng)歸屬生態(tài)用地，而非《全國(guó)土地分類(試行)》中歸類的“未利用地”。林地、草地、荒灘，以及“國(guó)家重點(diǎn)公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地”等，在《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020)》中被劃入農(nóng)用地范圍的土地，亦應(yīng)歸屬生態(tài)用地。此外，生態(tài)退耕地、②根據(jù)我國(guó)《森林法》、《草原法》和《水土保持法》的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)退耕地是生態(tài)區(qū)位重要，生態(tài)條件惡劣，需要通過退耕還林、還草來改善生態(tài)環(huán)境的土地。保護(hù)區(qū)用地、③保護(hù)區(qū)用地，是指位于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地。裸露地④裸露地看似不毛之地，實(shí)際上大量的裸露地對(duì)于區(qū)域特殊氣候的循環(huán)和特殊物種的生存繁衍發(fā)揮著重要的支持作用。也應(yīng)當(dāng)歸屬生態(tài)用地。近年，國(guó)內(nèi)學(xué)者以不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)用地予以認(rèn)定，有的以土地覆被類型為標(biāo)準(zhǔn)將生態(tài)用地分為生態(tài)林地、生態(tài)水域及濕地、生態(tài)草地、生態(tài)裸露地、生態(tài)保護(hù)區(qū)用地和建設(shè)用地內(nèi)的綠地及景觀用地;［14］有的以土地提供的不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)用地分為自然土地、保護(hù)區(qū)用地、休養(yǎng)與休閑用地和廢棄與納污用地;［15］法學(xué)研究者認(rèn)為，耕地的生態(tài)條件雖好，但因其實(shí)現(xiàn)糧食安全的立法目的決定了不宜納入生態(tài)用地;以實(shí)現(xiàn)“糧食換生態(tài)”為目的的生態(tài)退耕地，因其提出的背景就是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全，且其生態(tài)功能亟需修復(fù)，是當(dāng)然的生態(tài)用地;未利用土地則根據(jù)其生態(tài)區(qū)位的重要性判斷是否納入生態(tài)用地，只有那些歷史上形成的生態(tài)條件惡化、只能保存其現(xiàn)狀的未利用土地，才納入生態(tài)用地的范圍。［16］筆者認(rèn)為，在我國(guó)未來的土地法制建設(shè)中，生態(tài)用地應(yīng)列為與農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地同一層級(jí)的土地利用類型，生態(tài)用地保護(hù)法律制度應(yīng)成為土地用途管制制度的配套制度。

生態(tài)用地保護(hù)法律制度建設(shè)的根本目標(biāo)是保障國(guó)家生態(tài)安全，具體目標(biāo)是禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動(dòng)，提高生態(tài)用地占國(guó)土面積的比例。建立生態(tài)用地保護(hù)法律制度，至少應(yīng)當(dāng)在立法中明確生態(tài)用地的定義、地位，規(guī)定生態(tài)用地利用規(guī)劃制度、生態(tài)用地所有權(quán)制度、生態(tài)用地用途管制制度，建立生態(tài)用地管理體制。

三、建立、完善土地保護(hù)法律制度體系

生態(tài)文明理念向土地法制建設(shè)提出要求:在各項(xiàng)土地法律制度中體現(xiàn)“生態(tài)利益的法律保護(hù)”、“生態(tài)損害的法律規(guī)制”、“生態(tài)保護(hù)法律責(zé)任”、“生態(tài)系統(tǒng)管理”等內(nèi)容，建立、完善我國(guó)的土地保護(hù)法律制度體系。

(一)當(dāng)代資源與生態(tài)保護(hù)的基本法理

土地的生態(tài)屬性決定了土地可以向個(gè)體人和群體人的生存、發(fā)展空間提供不可或缺的生態(tài)功能，為自然人、法人和國(guó)家創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人的有用性，在法學(xué)上被賦予“生態(tài)利益”的概念。近半個(gè)世紀(jì)以來，在應(yīng)對(duì)不斷發(fā)生的生態(tài)損害的過程中，當(dāng)代法律開始視生態(tài)利益為法益。然而，由于生態(tài)利益的公共性、主體不特定性及其尚未實(shí)現(xiàn)向?qū)嶓w權(quán)利轉(zhuǎn)化等特點(diǎn)，傳統(tǒng)法對(duì)生態(tài)利益的保護(hù)、救濟(jì)有著無法克服的局限，業(yè)已存在的權(quán)利保障體系無法對(duì)所有人共享的生態(tài)利益提供有效的保護(hù)與救濟(jì)。［17］生態(tài)利益保護(hù)與生態(tài)利益衡平的法律保障，可謂法律和法學(xué)中既新又難的題目。生態(tài)利益得不到有效保護(hù)，就有可能引起突發(fā)事故型生態(tài)損害或造成蓄積型生態(tài)損害，而這正是生態(tài)損害法律問題日益突出的“癥結(jié)”。

就土地保護(hù)而言，凝結(jié)于土地之上的生態(tài)利益，在與土地所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突時(shí)，通常難以抗衡經(jīng)濟(jì)利益。將生態(tài)利益法律保護(hù)貫穿于土地法制建設(shè)的各項(xiàng)制度中，是防范土地生態(tài)損害的根本途徑。前文主張，在以《土地管理法》為基本法的土地法制體系中，立法目的中應(yīng)明確宣示“保護(hù)土地的生態(tài)功能”;而在土地用途管制制度中應(yīng)確立新的土地用途——“生態(tài)用地”，并考慮建立生態(tài)用地保護(hù)法律制度。這些規(guī)定和專門制度固然重要，卻不足以實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益的法律保護(hù)。這是因?yàn)?，生態(tài)利益在多元利益沖突中處于弱勢(shì)地位以至于易受損害的現(xiàn)狀，并非僅靠宣示性的規(guī)定和生態(tài)保護(hù)法律關(guān)系的建立就可改變利益格局。立法者所預(yù)設(shè)的、理想的行為目標(biāo)模式——法律關(guān)系各主體依法履行其義務(wù)，行使其權(quán)利——不可避免其被破壞的后果，即出現(xiàn)法律關(guān)系的失衡甚至破裂，這時(shí)就必須考慮法律關(guān)系的重建，使其回復(fù)公平、正義的狀態(tài)。反映到法制建設(shè)中，就是要建立、完善生態(tài)利益保護(hù)的法律責(zé)任。為落實(shí)生態(tài)利益保護(hù)的法律責(zé)任，不僅要完善司法救濟(jì)之途，還應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)系統(tǒng)管理制度。通過行政力量提前介入，預(yù)防生態(tài)損害，并順應(yīng)生態(tài)規(guī)律的要求對(duì)利用、管理該生態(tài)系統(tǒng)的公權(quán)力行為與私益行為予以法律規(guī)制，完善“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系，使有關(guān)主體共享的生態(tài)利益得到維護(hù)或救濟(jì)。

以生態(tài)利益的法律保護(hù)為核心，通過確立生態(tài)保護(hù)法律責(zé)任、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)管理，綜合預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)損害，是當(dāng)代資源與生態(tài)保護(hù)法的基本法理。其為建立、完善土地保護(hù)法律制度體系提供了法理支持。

(二)土地保護(hù)法律制度體系的應(yīng)有內(nèi)容

土地保護(hù)法律制度體系中包括三類制度:(1)土地利用的調(diào)查與規(guī)劃制度，構(gòu)成土地保護(hù)法制的基礎(chǔ);(2)土地利用的控制制度，構(gòu)成土地保護(hù)法制的主體內(nèi)容;(3)土地權(quán)利保護(hù)制度，其為土地保護(hù)法制的重要補(bǔ)充。

加強(qiáng)土地調(diào)控，實(shí)施嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，迫切需要真實(shí)、準(zhǔn)確的土地?cái)?shù)據(jù)。我國(guó)提出要建立全國(guó)土地管理信息系統(tǒng)，為此應(yīng)建立、完善土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)、土地登記、土地評(píng)價(jià)等制度。土地調(diào)查是對(duì)土地?cái)?shù)據(jù)的獲取，土地統(tǒng)計(jì)則是對(duì)土地?cái)?shù)據(jù)的分析，土地登記的意義在于“整理地籍，確定產(chǎn)權(quán)，便利交易轉(zhuǎn)移，保證土地稅費(fèi)公平負(fù)擔(dān)，以及推進(jìn)土地政策等?！保?8］土地評(píng)價(jià)是對(duì)土地分等定級(jí)與估價(jià)。這些基礎(chǔ)性工作是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)，也是實(shí)行土地用途管制制度的基礎(chǔ)。

土地利用的控制制度以土地用途管制制度為核心，還包括城鄉(xiāng)一體化土地集約節(jié)約制度、建設(shè)用地總量控制制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、生態(tài)用地保護(hù)制度、土地復(fù)墾制度。實(shí)行用途管制制度，土地利用總體規(guī)劃制度是依據(jù)，土地用途分區(qū)制度是基礎(chǔ)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)批制度是關(guān)鍵，切實(shí)保護(hù)耕地制度是核心，控制建設(shè)用地總量是重要途徑，土地整理和復(fù)墾制度是重要措施，執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任制度是重要保障。

如何在有限的土地資源條件下，合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活所需土地，保證土地資源的永續(xù)利用，是我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中面臨的首要問題。在推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，土地用途管制應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地、生態(tài)用地采取不同的管制措施。對(duì)于農(nóng)用地的管制，要落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)批制度，防止建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的不合理侵占，維持現(xiàn)有農(nóng)用地的數(shù)量和質(zhì)量。對(duì)耕地、園地、林地、牧草地以及其他農(nóng)用地也應(yīng)當(dāng)采取專門的管制。其中，對(duì)耕地采取最嚴(yán)格的保護(hù)制度，18億畝耕地紅線不得突破，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡原則，注重土地整理和復(fù)墾，切實(shí)維護(hù)國(guó)家糧食安全。對(duì)于建設(shè)用地的管制，要樹立總量控制的觀念，完善建設(shè)用地總量控制制度，注重內(nèi)部挖潛，提高建設(shè)用地利用效率，嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排對(duì)農(nóng)用地、生態(tài)用地的征占。對(duì)于未利用地的管制，應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)保護(hù)的觀念，對(duì)其開發(fā)和利用進(jìn)行較為全面的可行性分析和環(huán)境影響評(píng)價(jià)。最后，也是最關(guān)鍵的是，從非耕農(nóng)用地和未利用地中劃分出新的、獨(dú)立的土地用途類型，即生態(tài)用地，專門用于保護(hù)這類土地所承載的、給予國(guó)家和全體公民、法人共享的生態(tài)利益。

為優(yōu)化土地的資源配置，避免土地的浪費(fèi)和損害，應(yīng)使土地資源通過市場(chǎng)配置到達(dá)最適合利用兼顧保護(hù)某塊土地的使用者手中，并通過土地利用的權(quán)利保護(hù)制度維護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)其合理利用、有效保護(hù)土地的積極性。土地利用的權(quán)利保護(hù)制度包括國(guó)有土地有償使用制度、集體土地保護(hù)制度、土地征收制度、土地稅收制度。其中，土地征收實(shí)指土地由集體到國(guó)有的過程，它是集體土地所有權(quán)保護(hù)的有力制度。而土地稅收制度是指國(guó)家作為土地所有人對(duì)土地使用者進(jìn)行的征稅，是對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)的保護(hù)。

要提高土地利用效率，并保持土地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)消解我國(guó)土地利用的權(quán)利保護(hù)制度的弊端。例如，在承認(rèn)集體土地物權(quán)化的前提下，探索集體土地資本化的方式，規(guī)范集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民可以分享土地增值收益，提高土地利用率;探索國(guó)有建設(shè)用地新的供應(yīng)方式，逐步打破城鄉(xiāng)二元土地供應(yīng)模式，建立城鄉(xiāng)一體的土地交易市場(chǎng)。

建立和完善高效、精簡(jiǎn)的土地管理體制直接影響土地資源的有效利用與保護(hù)，是土地管理和保護(hù)過程中必須高度重視的問題。從2004年開始，中央政府對(duì)國(guó)土資源管理體制實(shí)施重大改革，在全國(guó)實(shí)行省以下土地垂直管理體制。新的管理體制的誕生，明確了土地監(jiān)管的權(quán)限范圍，地方政府的角色轉(zhuǎn)變了，可以讓各級(jí)土地監(jiān)管部門輕裝上陣，也理順了當(dāng)?shù)卣c國(guó)土資源管理部門之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，從而使土地管理進(jìn)入一個(gè)有序合理的軌道。當(dāng)前，在生態(tài)文明理念指引下，土地法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步遵循系統(tǒng)管理的基本要求，建立起國(guó)土資源部門主管多部門協(xié)作，自上而下的綜合管理體制。(如下圖)［19］

在生態(tài)用地的管理和保護(hù)中，應(yīng)當(dāng)將國(guó)土資源部門作為基本的管理機(jī)構(gòu)，從中央到地方建立國(guó)、省、市、縣四級(jí)管理體制。具體來說，在國(guó)土資源部設(shè)立生態(tài)用地保護(hù)司，將其作為全國(guó)生態(tài)用地管理的最高管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)用地管理與保護(hù)的基本事宜。在省、市、縣的國(guó)土資源管理部門中設(shè)立相應(yīng)的生態(tài)用地辦公室，專門負(fù)責(zé)具體的生態(tài)用地管理與保護(hù)工作。

生態(tài)用地管理是一項(xiàng)綜合、復(fù)雜的工作，既需要與城建、環(huán)保、規(guī)劃等各個(gè)部門的規(guī)劃相協(xié)調(diào)，又需要林業(yè)、水利等其他部門的配合與協(xié)助，這就要求理順國(guó)土資源部門和其他部門的關(guān)系。在制定生態(tài)用地管理和保護(hù)的具體政策時(shí)，應(yīng)該注意和國(guó)家、區(qū)域的環(huán)境保護(hù)政策及土地政策保持一致。在編制生態(tài)用地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該以國(guó)家、區(qū)域的總體建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為指導(dǎo)。由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)編制和實(shí)施生態(tài)用地規(guī)劃、生態(tài)用地調(diào)查和監(jiān)測(cè)等工作;林業(yè)、水利、漁業(yè)等部門則根據(jù)規(guī)劃，確保生態(tài)用地實(shí)現(xiàn)維持和改善生態(tài)環(huán)境的目的。

法律責(zé)任體系的構(gòu)建與完善，是法律制度建設(shè)的重點(diǎn)問題。為土地保護(hù)法律制度設(shè)計(jì)、建立一個(gè)完善的法律責(zé)任體系，從立法上為各種破壞土地的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，直接影響土地法律制度的執(zhí)行效果。我國(guó)《土地管理法》在土地生態(tài)破壞行為法律責(zé)任的規(guī)定上仍是空白，土地破壞行為對(duì)土地保護(hù)造成損害后應(yīng)該承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，法律尚未做出規(guī)定。我們認(rèn)為，完善土地保護(hù)法律制度的法律責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)考慮以下方面:

第一，加強(qiáng)立法，就我國(guó)土地法律及相關(guān)法律中的法律義務(wù)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。(1)在新一輪《土地管理法》的修改過程中，全面、深入地思考我國(guó)生態(tài)用地法律制度的建設(shè)，在立法時(shí)，從法律權(quán)利、法律義務(wù)的分配，法律責(zé)任的設(shè)置等方面對(duì)生態(tài)用地法律制度做出較為全面的規(guī)定。(2)對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)中有關(guān)土地生態(tài)保護(hù)的法律義務(wù)，在法律責(zé)任中做出相應(yīng)規(guī)定。加快修改《土地管理法實(shí)施細(xì)則》、《森林法實(shí)施細(xì)則》，并制定《草原法》實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)與其實(shí)施細(xì)則的銜接和配合。對(duì)于某些過于原則的法律規(guī)定，可通過修改法律、制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例等方式加以具體化，尤其是將各級(jí)人民政府對(duì)生態(tài)保護(hù)的法律責(zé)任具體化、明確化，建立各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并逐步成科學(xué)的考核、評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

第二，加大對(duì)生態(tài)用地違法犯罪行為的處罰力度。設(shè)置與其行為危害性相適應(yīng)的法律責(zé)任，提高其違法犯罪行為的成本，才能有效遏制生態(tài)用地上發(fā)生的違法、犯罪。正確處理賠償、行政處罰和刑罰三者的關(guān)系，加強(qiáng)三種法律責(zé)任的銜接與配合。(1)建立破壞生態(tài)用地行政責(zé)任追究制度。一方面，提高對(duì)破壞生態(tài)用地違法行為的罰款數(shù)額。在確立具體的罰款數(shù)額時(shí)，不僅要考慮被破壞的生態(tài)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要適當(dāng)考慮違法行為所導(dǎo)致的土地生態(tài)效益的減損。另一方面，注意行政責(zé)任與刑事責(zé)任的整體配合。在對(duì)違法犯罪者處以罰款或罰金時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持恢復(fù)和補(bǔ)救優(yōu)先原則，即規(guī)定犯罪者應(yīng)先支付恢復(fù)和補(bǔ)救費(fèi)用，然后再執(zhí)行罰金刑。(2)對(duì)《刑法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改和補(bǔ)充?？紤]到我國(guó)生態(tài)用地面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)加重對(duì)土地犯罪行為的處罰力度，尤其是對(duì)那些破壞生態(tài)林地、生態(tài)草地、濕地等具有特殊生態(tài)價(jià)值的土地資源等犯罪行為加重刑罰，增設(shè)破壞林地罪、破壞草地罪和破壞濕地罪等。另外，應(yīng)當(dāng)注意《刑法》與《土地管理法》等土地法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)法律之間的呼應(yīng)與配合。

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