一、編制立法規(guī)劃和年度立法計劃的目的和意義

編制立法規(guī)劃和年度立法計劃是地方立法的一項基礎(chǔ)性工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規(guī)劃和計劃的重要性也在日益增強(qiáng)。編制立法規(guī)劃能夠預(yù)先把握一段時期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設(shè)的重點(diǎn)和主要目標(biāo)，整合立法需求，避免重復(fù)立法和分散立法。編制年度立法計劃，是為了在立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，選擇當(dāng)年立法需求最為突出，立法可行性最強(qiáng)的項目，并合理安排審議時間，保證審議工作有序進(jìn)行，提高審議質(zhì)量和效率。立法規(guī)劃和計劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的社會大局相結(jié)合，同國家的立法進(jìn)程相適應(yīng)，同地方其他立法項目相協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

二、編制計劃（規(guī)劃）過程中的若干問題

（一）立法項目申報中存在的問題

1.有些部門申報項目的指導(dǎo)思想不準(zhǔn)確。項目申報應(yīng)從地方法制建設(shè)的大局出發(fā)，從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項。然而有些部門卻將制定法規(guī)當(dāng)做部門權(quán)力和利益的法定化，有些部門將立項成功看作本部門的政績和公關(guān)能力的體現(xiàn)。在這種指導(dǎo)思想下，申報過程中出現(xiàn)了兩種傾向：一是重立項甚于重法規(guī)起草。因?yàn)榉ㄒ?guī)一般由申報部門負(fù)責(zé)起草，只要立項成功，怎樣起草就基本由政府部門自己決定，因此能否在人大計劃（規(guī)劃）中立項就比完成法規(guī)起草更為關(guān)鍵和重要。甚至有的部門在申報規(guī)劃時據(jù)理力爭，列入規(guī)劃后就置之一旁，不聞不問。二是互相攀比。用政績的眼光看待立項，自然產(chǎn)生攀比傾向。有的是部門之間互相攀比，其他部門有法規(guī)本部門也要有；有的是后任和前任之間的攀比，前任沒有申報成功的項目后任一定要申報成功。

2.申報項目中修改和廢止項目較少。法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止，以不斷適應(yīng)社會發(fā)展的需要。但申報部門比較重視制定新項目，修改和廢止法規(guī)的意識不強(qiáng)。例如上海市編制1998-2002年規(guī)劃時，有關(guān)部門共申報213件項目，其中修改項目占18.3%，廢止項目僅占0.4%，修改和廢止項目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門認(rèn)為，制定新法規(guī)能夠體現(xiàn)工作成績，而修改法規(guī)的成績就不明顯；有的部門認(rèn)為法規(guī)改不改無所謂，只要不影響執(zhí)法活動就可以；有的部門認(rèn)為，廢止法規(guī)會影響工作形象，有總比沒有好。

3.項目申報來源單一。從工作而言，人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府各部門、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報項目，代表提出的立法議案也有可能列入計劃。上海市在申報1998-2002年規(guī)劃項目時，共有65個單位提出申報，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會團(tuán)體占4.6%。在編制計劃時，政府申報的占90%以上。項目來源的單一化趨勢一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強(qiáng)了立法計劃（規(guī)劃）對政府工作的依賴性，減少了人大對計劃（規(guī)劃）安排的主導(dǎo)性。

（二）計劃（規(guī)劃）編制過程中存在的問題

1.編制部門對社會宏觀需求把握不足。編制部門在日常工作中，缺乏有效的機(jī)制和專門的渠道掌握社會立法需求，往往只是到開始編制計劃（規(guī)劃）時，才進(jìn)行一定的調(diào)研。因此編制部門對社會立法需求的平時儲備不夠，對需求把握不足。在對申報項目的選擇過程中，調(diào)研論證工作主要是聽取政府部門的匯報，編制部門主動調(diào)研不多，出去調(diào)研不多，調(diào)研工作局限性還比較大。

2.編制部門在編制工作上的主導(dǎo)性不強(qiáng)。編制計劃（規(guī)劃）的一項重要功能在于對申報項目進(jìn)行整合，即要求合并調(diào)整范圍相近的項目，支持社會急需的項目進(jìn)入計劃（規(guī)劃），或者要求修改項目進(jìn)行長遠(yuǎn)安排。由于項目主要由政府部門起草，編制部門的意圖往往難以影響政府的起草工作，只能在現(xiàn)有的申報的項目中進(jìn)行選擇。編制部門的主導(dǎo)性不強(qiáng)，影響了現(xiàn)行地方法規(guī)總體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)在：部門性法規(guī)多，綜合性法規(guī)少；某些項目在短時間內(nèi)多次修改；調(diào)整范圍相近的法規(guī)比較多。

3.編制的科學(xué)性還不高。立項標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹的程度是檢驗(yàn)立法計劃（規(guī)劃）科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)之一。如上海市的1998-2002年立法規(guī)劃對立項標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，申報項目應(yīng)具有法律上的可調(diào)整性、重大問題應(yīng)當(dāng)經(jīng)過協(xié)商、具有法規(guī)初稿并有立項申請說明。目前不少不符合立項標(biāo)準(zhǔn)的項目，因?yàn)楦鞣矫娴囊庖娨恢?，或者某一方面的極力堅持，而最終能夠立項。這種情況反映了計劃（規(guī)劃）編制的科學(xué)性還得不到重視。

（三）計劃（規(guī)劃）實(shí)施過程中的問題

1.規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率不高。上海市1995-1997年立法規(guī)劃共列有項目67件，至1998年1月，完成規(guī)劃項目35件，占項目總數(shù)的52.2%。1998-2002年立法規(guī)劃共列有項目66件，根據(jù)前4年的落實(shí)情況和2002年度立法計劃的安排，可以完成42件，占64%。從兩個規(guī)劃的執(zhí)行情況來看，規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率并不高。

2.計劃變動性大，計劃的嚴(yán)肅性未得到充分尊重。每年的立法計劃由常委會主任會議通過，并作為常委會年度工作要點(diǎn)的一部分提交常委會表決，具有相當(dāng)意義上的嚴(yán)肅性。然而上海市1998年計劃的變動率（計劃增加項目和減少項目數(shù)量的總和占計劃項目的比例）是15.4%，1999年計劃的變動率是46.2%，2000年計劃的變動率是30.4%，2001年計劃的變動率是78.6%，計劃變動的原因往往在于現(xiàn)實(shí)緊急需要，致使一些項目未經(jīng)過充分論證也進(jìn)入了計劃。有的計劃變動還有主觀原因：一些部門以現(xiàn)實(shí)緊急需要為托詞，要求將一些修改內(nèi)容不盡合理的項目擠入計劃。變動性大致使計劃的規(guī)范性和法規(guī)自身的質(zhì)量難以得到保證。

3.每年的立法工作前松后緊。每年的立法計劃在1月份基本確定，政府部門往往要等計劃確定后才對列入計劃的法規(guī)草稿進(jìn)行最后研究修改，經(jīng)過一系列必須的程序，政府的立法案提交到常委會時常常在6、7月份。而每年的項目至少在13、14件，而年內(nèi)提請審議的項目一般應(yīng)當(dāng)在年內(nèi)交付表決，勢必造成下半年的立法工作非常緊張，而上半年的工作又相對寬松。某些下半年才提交審議的法規(guī)因?yàn)楣ぷ鲿r間緊張而質(zhì)量難以得到保證。

三、改進(jìn)計劃的幾點(diǎn)建議

1.計劃（規(guī)劃）的項目來源要爭取多元化。首先，要在程序上保證代表議案進(jìn)入立法計劃的可能性：（1）代表審議結(jié)果報告對于立法議案的審議結(jié)果要明確意向，對于需要立法的要明確議案起草完成的最遲時間，明確將議案提交常委會審議的最遲時限，并跟蹤代表議案的辦理情況，督促代表議案能夠提交常委會審議。（2）嘗試將論證充分、可行性強(qiáng)的代表議案列入當(dāng)年的立法計劃。其次，要拓展渠道，建立制度，定期聽取法院、檢察院、社會團(tuán)體的立法要求。對于法院和檢察院在司法工作中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)中不完善的規(guī)定，由專門委員會根據(jù)他們的意見提出修改法規(guī)的議案。最后，在條件允許的情況下，向全社會征集若干立法項目，組織專家和有關(guān)部門論證起草。

2.編制部門要把握宏觀立法需求。編制部門要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革發(fā)展的大局。對于申報項目，除了聽取有關(guān)部門的匯報外，對于其中難以把握的問題還要進(jìn)行必要的主動調(diào)研，對于建議項目必要時還可以邀請專家發(fā)表意見，保證列入計劃的項目是必需的和最優(yōu)的。

3.完善和堅持立項標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)編制部門在計劃工作中的主動性。編制部門的主動性體現(xiàn)在能夠堅持立項標(biāo)準(zhǔn)。首先，立項標(biāo)準(zhǔn)本身要符合地方實(shí)際，避免大而空泛；要科學(xué)化，具有可操作性、可判斷性；還要根據(jù)每年地方工作的大局不斷作出調(diào)整。其次，編制部門要勇于和善于堅持立項標(biāo)準(zhǔn)，防止適用標(biāo)準(zhǔn)不一，防止對標(biāo)準(zhǔn)的隨意解釋。

4.對修改和廢止項目采取鼓勵政策。每年申報項目時，改變目前的行政管理法規(guī)的議案由政府提，人大自身建設(shè)的議案由人大專門委員會提的狀況，規(guī)定行政管理法規(guī)，除了政府部門，人大專門委員會以及其他提案主體也可以提出修改、廢止要求；編制計劃時，一般把握修改和廢止項目占項目總量的30%～40%左右。

5.計劃編制采用新方法。（1）改變目前以項目為單位，以年內(nèi)表決為目標(biāo)的計劃安排方法。建議參照全國人大審議法規(guī)計劃安排，以常委會會議為單位，以完成法規(guī)第幾次審議為安排進(jìn)度標(biāo)準(zhǔn)，這樣符合立法工作的規(guī)律，避免形成所有計劃內(nèi)項目必須在年內(nèi)表決的觀念。新的計劃安排方法突出了以幾件法規(guī)通過，幾件法規(guī)進(jìn)行了初審，幾件法規(guī)進(jìn)行了二審作為衡量工作的觀念，有利于保證法規(guī)審議質(zhì)量。（2）建議兩年為時間跨度編制計劃。計劃的時間跨度延長至兩年，有利于起草部門及早完成法規(guī)起草，部分項目可以提前到上半年提交常委會審議，緩解常委會下半年的緊張狀況；有利于編制部門掌握更長時期內(nèi)的立法需求，增強(qiáng)計劃的預(yù)測功能；有利于編制部門對計劃項目進(jìn)行宏觀調(diào)控，起草完成早的部門可以提前提交常委會審議，完成晚的項目可以延遲到后一年，編制部門的主動性也可以相應(yīng)發(fā)揮出來。

四、關(guān)于規(guī)劃的幾點(diǎn)專門建議

五年立法規(guī)劃對安排五年立法工作，指導(dǎo)年度計劃的編制能發(fā)揮積極的作用。如上海市1998-2002年五年規(guī)劃的完成率達(dá)到64%，證明了規(guī)劃中的項目安排是比較符合實(shí)際的。但同時也要看到地方立法規(guī)劃存在一些不足：①地方立法由于受到國家立法進(jìn)程的制約，不少列入規(guī)劃的項目往往需要等待國家法律的出臺才能夠制定，不少沒有列項的項目因?yàn)閲曳尚薷亩仨毤皶r修改；②由于地方立法權(quán)限有限，地方立法的主要領(lǐng)域（就上海而言）是在城市管理領(lǐng)域，而這方面的法規(guī)基本全部由政府起草，人大作為編制規(guī)劃的主體對規(guī)劃實(shí)施的主動性就比較弱；③由于規(guī)劃跨年限較長，而社會經(jīng)濟(jì)變化較快，因此，許多規(guī)劃項目在列入計劃時需要重新論證，這樣，規(guī)劃對計劃的指導(dǎo)作用就比較弱。

關(guān)于地方立法規(guī)劃，今后是否需要編制，不能一概而論。在計劃跨越時間延長的前提下，可以不編制規(guī)劃。如果編制規(guī)劃，建議以三年為期。規(guī)劃中的項目不宜全部確定。建議把握得準(zhǔn)的，明確項目名稱和起草單位；把握不準(zhǔn)的，以“涉及某某方面的法規(guī)”為題，作比較籠統(tǒng)的規(guī)定，在規(guī)劃的實(shí)施過程中再逐步明確。