1986年，地方組織法賦予了省會(huì)城市和較大市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。由此，地方人大及其常委會(huì)成為制定地方性法規(guī)的法定主體，開始了不斷實(shí)踐和探索的立法歷程。多年來，地方人大及其常委會(huì)依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法。制定的地方性法規(guī)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、資源和環(huán)境保護(hù)、民政等領(lǐng)域，有效地保障和促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)于保證憲法和法律在地方的實(shí)施，對(duì)于補(bǔ)充、完善和促進(jìn)國家立法，對(duì)于地方因地制宜自主解決本行政區(qū)域的事務(wù)都起到了積極而重要的作用，有力地推進(jìn)了法治社會(huì)的進(jìn)程。

1997年9月，中共十五大提出依法治國的基本方略，對(duì)立法工作提出了更高的要求和任務(wù)。2000年出臺(tái)實(shí)施的立法法，進(jìn)一步明確了地方性法規(guī)的權(quán)限范圍和制定程序，為地方立法工作的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。地方人大及其常委會(huì)據(jù)此調(diào)整立法機(jī)構(gòu)，增加人員編制，立法工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。

盡管如此，為適應(yīng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要，地方人大及其常委會(huì)每年制定、修訂地方性法規(guī)，平均在5件左右，多的時(shí)候達(dá)10余件。而專職立法工作人員通常不超過10人。如果趕上法規(guī)清理的年份，人員就更顯得捉襟見肘。人手少，任務(wù)重，是地方立法工作面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

其次，根據(jù)立法法第六十四條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項(xiàng)，包括三類：一類是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況具體規(guī)定的事項(xiàng)；一類是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；另一類是在全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)。由此，地方性法規(guī)的權(quán)限范圍多數(shù)被限定在規(guī)范本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理和行政管理方面。而就經(jīng)濟(jì)管理和行政管理來說，地方人大及其常委會(huì)的立法工作人員，因受其工作崗位和工作性質(zhì)的限制，無法全面了解和掌握實(shí)際情況。

再次，由于地方性法規(guī)的內(nèi)容很多是涉及經(jīng)濟(jì)管理和行政管理的，因此，實(shí)踐中，多數(shù)地方性法規(guī)草案是由政府有關(guān)部門起草的。政府相關(guān)部門起草法規(guī)案，一方面，由于其長(zhǎng)期從事本職工作，更加了解其實(shí)際工作中存在的問題，清楚地知道哪些問題需要通過立法加以解決，制定的法規(guī)案更具有可操作性和針對(duì)性，更加符合地方實(shí)際；另一方面也存在一定的弊端，如在有的地方，有的部門起草時(shí)較少考慮國家和地方的整體利益，較多地考慮如何通過法規(guī)強(qiáng)化本部門的管理權(quán)限，對(duì)于保護(hù)執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益以及對(duì)本部門權(quán)力的制約和監(jiān)督等則往往被忽略。具體表現(xiàn)為“部門利益保護(hù)”或是“多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，甚至出現(xiàn)管理上的“真空地帶”。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，法規(guī)草案提請(qǐng)人大或者人大常委會(huì)審議后，通常在四到六個(gè)月內(nèi)完成審議報(bào)批工作。由于多數(shù)法規(guī)案是由政府相關(guān)部門起草的，人大及其常委會(huì)只有在進(jìn)入審議環(huán)節(jié)，才真正開始接觸并了解法規(guī)草案的內(nèi)容、立法宗旨和目的。受法規(guī)草案現(xiàn)有框架的限制，同時(shí)在短短的幾個(gè)月時(shí)間里，要開展調(diào)研、論證、審議，對(duì)其合法性、合理性及可操作性進(jìn)行把關(guān)，可謂是時(shí)間緊、任務(wù)重。

以上因素，都成為地方人大及其常委會(huì)在立法過程中充分發(fā)揮作用的制約“瓶頸”，都從不同角度制約著地方人大及其常委會(huì)在立法過程中主體和主導(dǎo)作用的發(fā)揮。如何克服這一“先天不足”，切實(shí)提高法規(guī)質(zhì)量，在實(shí)際工作中，我們一直進(jìn)行積極的思考和探索。

人大專門委員會(huì)對(duì)口聯(lián)系政府相關(guān)部門，相對(duì)熟悉經(jīng)濟(jì)管理和行政管理事務(wù)，加上自身工作性質(zhì)要求能夠站在相對(duì)宏觀的立場(chǎng)上看待問題解決問題；常委會(huì)的立法工作部門，專職從事地方立法工作，熟悉法學(xué)、法律知識(shí)，掌握立法技術(shù)；政府法制部門作為綜合協(xié)調(diào)部門，了解并清楚政府各部門職責(zé)職能的劃分；政府各職能部門長(zhǎng)期從事實(shí)際管理工作，有一定的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，熟悉專業(yè)知識(shí)……。這些部門在立法工作中，受其法定職責(zé)職能的限制，受其介入時(shí)間、介入程度的限制，都沒有很好地發(fā)揮出各自的優(yōu)勢(shì)。如果能把這些資源整合到一起，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，應(yīng)該能夠很好地?fù)P長(zhǎng)避短，有效地提高地方立法工作的質(zhì)量。

鑒于上述考慮，2005年開始，我們建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所謂聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即人大專門委員會(huì)、常委會(huì)相關(guān)部門和政府法制辦、政府相關(guān)部門等在立法過程中涉及到的國家機(jī)關(guān)相互配合，形成合力，在法規(guī)的立項(xiàng)、起草和審議過程中，從事不同專業(yè)的工作人員集中在一起，資源共享、信息共享、知識(shí)共享，共同研究、解決問題，相互協(xié)商、啟發(fā)，共同發(fā)揮作用的一種工作機(jī)制。

一、做法

1、法規(guī)立項(xiàng)階段

編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。人大專門委員會(huì)、常委會(huì)相關(guān)部門和政府法制辦采取多種方式，通過報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體面向全社會(huì)廣泛征集立法項(xiàng)目或者立法意見建議。征集階段結(jié)束后，人大專門委員會(huì)、常委會(huì)相關(guān)部門和政府法制辦組織召開有執(zhí)法主體、執(zhí)法相對(duì)人等參加的各種形式的座談會(huì)，共同篩選擬立項(xiàng)目。結(jié)合擬立項(xiàng)目，一起進(jìn)行走訪、調(diào)研，逐一摸底，了解掌握擬立項(xiàng)目的可行性以及需要解決的問題。在聘請(qǐng)專家對(duì)擬立項(xiàng)目進(jìn)行論證的過程中，各方也都共同參加，聽取意見和建議。經(jīng)過反復(fù)溝通、協(xié)調(diào)，甚至是爭(zhēng)論、辨論，最后達(dá)成共識(shí)，形成規(guī)劃或者計(jì)劃草案。

由于五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃是在各方積極參與，充分調(diào)研、論證，廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上形成并確定的，一旦審議通過，就很少變動(dòng)。自建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制以來，完成情況均在80%以上。

2、法規(guī)案起草、審議階段

在由政府相關(guān)部門承擔(dān)法規(guī)案的起草任務(wù)時(shí)，常委會(huì)法工委與人大相關(guān)專門委員會(huì)、政府法制辦與政府相關(guān)部門共同組成起草小組，一同調(diào)研、起草，參加各種形式的論證會(huì)、座談會(huì)，共同聽取專家論證的意見，列席政府常務(wù)會(huì)議。

專門委員會(huì)初審時(shí)，法工委、政府相關(guān)部門也受邀列席會(huì)議。法規(guī)草案提交人大及其常委會(huì)審議時(shí)，相關(guān)專門委員會(huì)、政府法制辦、政府相關(guān)部門也列席座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等各種會(huì)議，聽取意見和建議。對(duì)有爭(zhēng)議的、待確定的問題，各方共同研究，拿出解決問題的方案，再向有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)匯報(bào)。

在起草、審議法規(guī)案的過程中，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，使各種優(yōu)勢(shì)資源得到較好的整合，所有的信息、知識(shí)、資源全部共享。立法工作者、實(shí)際工作者、理論工作者集中在一起，遇到難題共同研究、解決，相互協(xié)商、啟發(fā)，彼此之間多了一份理解和支持，能夠更加客觀地對(duì)待立法工作，能夠站在更高的立場(chǎng)和角度從事立法工作，問題和矛盾少了，質(zhì)量和效率高了，同時(shí)立法周期也被有效地縮短，立法成本也大大降低。

二、體會(huì)

1、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力。聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，立法工作者和實(shí)際工作者的結(jié)合，法律知識(shí)與專業(yè)知識(shí)的結(jié)合，使法規(guī)的合法性、合理性和可行性有了保障的前提，進(jìn)一步提高了法規(guī)質(zhì)量。

2、簡(jiǎn)化程序，提高效率。聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，減少了重復(fù)調(diào)研、重復(fù)論證的環(huán)節(jié)，在第一時(shí)間里，各方都可以從不同角度了解法規(guī)草案的內(nèi)容以及工作進(jìn)展程度，可以在第一時(shí)間里，發(fā)現(xiàn)問題，破解難題，解決矛盾，尋找最佳的利益結(jié)合點(diǎn)，大大提高了工作效率。

3、明確職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)。在參與立法的過程中，相關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)一步明確了立法的宗旨和目的，理清了職責(zé)和義務(wù)所在，為法規(guī)得到更好的貫徹落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。

4、相互學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。由于聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，在立法過程中，彼此互相學(xué)習(xí)，在討論、爭(zhēng)論的過程中，共同提高認(rèn)識(shí)，積累知識(shí)，為工作人員提高綜合素質(zhì)，提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。

總之，多年的實(shí)踐證明，聯(lián)動(dòng)機(jī)制是一個(gè)切實(shí)可行、行之有效的工作方法。在法規(guī)案的立項(xiàng)、起草和審議過程中，常委會(huì)法工委一直深入其中，能夠較好地發(fā)揮立法主體和主導(dǎo)作用，各方合力，有效地彌補(bǔ)了自身專業(yè)和力量不足的缺欠，有效地突破了立法工作中的制約“瓶頸”。在立法過程中，由于各方面能夠面對(duì)面地相互傾聽和交流，各種觀點(diǎn)和想法集中在一起碰撞、交鋒、協(xié)商、調(diào)節(jié)，比較容易尋找到各方利益的切入點(diǎn)，能夠在條款中更加公平、公正地設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能夠較好地避免地方性法規(guī)中部門利益保護(hù)和多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題。

（作者單位：長(zhǎng)春市人大常委會(huì)法工委）

編輯／程月華