[摘 要]近年來中央在全國范圍內(nèi)深入開展了“小金庫”專項(xiàng)治理工作，已經(jīng)取得了顯著成效。筆者結(jié)合“小金庫”治理實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，從事業(yè)單位下屬經(jīng)營實(shí)體財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀入手，分析事業(yè)單位下屬經(jīng)營實(shí)體“小金庫”形成的原因并提出了防治“小金庫”長效工作機(jī)制的對策。

[關(guān)鍵詞]小金庫；事業(yè)單位；經(jīng)營實(shí)體；治理

2009年5月，中央決定在全國范圍內(nèi)大規(guī)模開展專項(xiàng)治理“小金庫”行動(dòng)，直到2011年12月，轟轟烈烈的“小金庫”專項(xiàng)治理行動(dòng)暫時(shí)告一段落。3年來，“小金庫”專項(xiàng)治理工作已經(jīng)取得了顯著成效。筆者親歷“小金庫”專項(xiàng)治理工作發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體脫離大賬管理已經(jīng)成為一個(gè)很突出、很普遍的問題，成為容易滋生“小金庫”的薄弱環(huán)節(jié)。

一、事業(yè)單位下屬經(jīng)營實(shí)體財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代末以來，許多事業(yè)單位利用本單位的技術(shù)專長或者閑置資產(chǎn)，開展了形式多樣的有償社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，在一定程度上彌補(bǔ)了事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足的問題。隨著經(jīng)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大，許多有經(jīng)營收入來源的事業(yè)單位，將單位內(nèi)部原先非獨(dú)立核算的經(jīng)營部門，投資組成獨(dú)立核算的經(jīng)營實(shí)體。這些經(jīng)營實(shí)體，從組織形式看，有事業(yè)法人的，有企業(yè)法人的；從管理形式上來看，多數(shù)單位沿用了事業(yè)單位企業(yè)化管理的思路。

作為出資人的事業(yè)單位，如何完善所屬經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)管理一直是一項(xiàng)重點(diǎn)工作。但從總體上來看，一些事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體在財(cái)務(wù)管理方面仍然相對比較薄弱，存在許多深層次的矛盾。一是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，二是財(cái)務(wù)人員不合格，三是財(cái)務(wù)制度不健全。在近年全國范圍內(nèi)開展的“小金庫”專項(xiàng)治理工作中也發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體脫離大賬管理已經(jīng)成為一個(gè)很突出、很普遍的問題。

如何加強(qiáng)事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)管理， 已經(jīng)成為工作中的一個(gè)焦點(diǎn)問題。這個(gè)問題解決的好壞，關(guān)系到黨風(fēng)廉政建設(shè)是否貫徹得力，關(guān)系到防治“小金庫”工作長效機(jī)制是否得以鞏固等多方面的問題。以“小金庫”專項(xiàng)治理為契機(jī)，深入剖析事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體存在的問題，分析問題產(chǎn)生的根源，對癥下藥，采取切實(shí)措施，建立健全防治“小金庫”的長效工作機(jī)制，是探索解決事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱問題的有效途徑。

二、事業(yè)單位下屬經(jīng)營實(shí)體“小金庫”形成的原因

（一）事業(yè)單位對所屬經(jīng)營實(shí)體的管理不到位

“小金庫”重點(diǎn)檢查中發(fā)現(xiàn)，有些事業(yè)單位只關(guān)注經(jīng)營實(shí)體是否足額上繳管理費(fèi)，對經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，致使有些經(jīng)營實(shí)體采用不正當(dāng)手段虛列成本、套取資金、挪作他用，嚴(yán)重違反了財(cái)經(jīng)法紀(jì)，給事業(yè)單位帶來了巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.有些單位未能按照財(cái)政部門的要求上報(bào)經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)預(yù)決算。部分單位的經(jīng)營實(shí)體登記類型為事業(yè)法人，但其銀行賬戶未經(jīng)財(cái)政部門審批、財(cái)務(wù)收支未納入單位的部門預(yù)決算；部分單位的經(jīng)營實(shí)體登記類型為企業(yè)，但未按規(guī)定向財(cái)政部門報(bào)送企業(yè)決算。主管單位的不作為，導(dǎo)致所屬的經(jīng)營實(shí)體基本上完全游離于財(cái)政部門的監(jiān)管之外。

2.有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)工作不聞不問，也未授權(quán)本單位的財(cái)務(wù)和審計(jì)部門對其進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致經(jīng)營事業(yè)的財(cái)務(wù)完全脫離了主管單位的管理。

3.有些單位對經(jīng)營實(shí)體定資產(chǎn)管理重視不夠，對非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)界定不清，個(gè)別單位甚至未建立固定資產(chǎn)管理制度，導(dǎo)致經(jīng)營性資產(chǎn)賬目不清、存在流失隱患。

（二）經(jīng)營實(shí)體本身重生產(chǎn)輕管理，不注重內(nèi)部控制制度建設(shè)，財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，缺乏有效的管理和監(jiān)督機(jī)制

重點(diǎn)檢查中發(fā)現(xiàn)，有些單位所屬的經(jīng)營實(shí)體業(yè)務(wù)做的很好，產(chǎn)值高、合同額大，但是單位領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，忽視了財(cái)務(wù)的監(jiān)督職能，導(dǎo)致下屬經(jīng)營實(shí)體的內(nèi)部控制松懈，主要表現(xiàn)在：

1.財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。有的經(jīng)營實(shí)體內(nèi)部職能部門設(shè)置不科學(xué)，權(quán)責(zé)分配不合理，部門之間職能交叉或缺失。

2.財(cái)務(wù)人員不合格。許多單位任用非財(cái)務(wù)背景的人員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，有些單位的財(cái)務(wù)人員甚至沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書，有些單位的財(cái)務(wù)人員是臨時(shí)工或者從社會(huì)聘請的兼職會(huì)計(jì)，人員不穩(wěn)定，經(jīng)常變動(dòng)。

3.財(cái)務(wù)制度不健全。有的經(jīng)營實(shí)體沒有建立財(cái)務(wù)管理制度和費(fèi)用預(yù)算制度，財(cái)務(wù)管理混亂。有些經(jīng)營實(shí)體沒有建立合同管理制度，合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)、合同保管不完善，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)；有些經(jīng)營實(shí)體大額支出無計(jì)劃，費(fèi)用支出無標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制；有些經(jīng)營實(shí)體以上級(jí)主管部門或者本單位自行制訂的成本費(fèi)用包干政策為擋箭牌，或使用假發(fā)票入賬核銷費(fèi)用支出，或以虛假的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容開具發(fā)票套取資金；有些經(jīng)營實(shí)體現(xiàn)金流巨大，現(xiàn)金支出占總支出的比例較高；有些經(jīng)營實(shí)體報(bào)銷審核把關(guān)不嚴(yán)，使用不合規(guī)發(fā)票報(bào)銷；有些經(jīng)營實(shí)體往來資金掛賬額度偏大，債權(quán)債務(wù)不清晰；個(gè)別經(jīng)營實(shí)體存在偷逃稅款現(xiàn)象。

（三）因單位利益需要，事業(yè)單位與所辦經(jīng)營實(shí)體之間沒有真正做到“事企分開”

在上世紀(jì)90年代的大環(huán)境下，限于指導(dǎo)思想和各種政策、制度的束縛，許多事業(yè)單位舉辦的經(jīng)營實(shí)體與事業(yè)單位之間沒有做到事企分開，這些企業(yè)的經(jīng)營、運(yùn)作依附于事業(yè)單位，他們的人員一般都與事業(yè)單位混崗作業(yè)，事業(yè)與企業(yè)人員合署辦公。很多事業(yè)單位在承擔(dān)著國家賦予的職能任務(wù)的同時(shí)開展著創(chuàng)收活動(dòng)，職工拿的是國家的工資，創(chuàng)收的收入則單獨(dú)立賬核算，未全部納入事業(yè)單位預(yù)算管理，這種模式一直延續(xù)至今。

（四）有些事業(yè)單位與經(jīng)營實(shí)體之間的關(guān)系不清晰，未建立正確的投資與被投資關(guān)系

1.有些單位對經(jīng)營實(shí)體的投資未到賬，或者雖然實(shí)際有投入但是未能在賬簿中如實(shí)反映。

2.有些單位未要求經(jīng)營實(shí)體上繳利潤，不能在預(yù)算收入中如實(shí)反映對經(jīng)營實(shí)體的權(quán)益。

3.部分單位與經(jīng)營實(shí)體之間人財(cái)物不分，事業(yè)單位的干部兼任實(shí)體負(fù)責(zé)人，職工兩邊開支人員經(jīng)費(fèi)，主管部門在實(shí)體列支不屬于經(jīng)營實(shí)體的費(fèi)用，經(jīng)營實(shí)體的經(jīng)營收入未納入本單位預(yù)算統(tǒng)一核算。

（五）個(gè)別事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對所屬經(jīng)營實(shí)體的定位不正確

1.個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的任務(wù)主要就是把財(cái)政撥款管好，經(jīng)營實(shí)體的收入是從市場取得的，怎么管理自己說了算。很多單位對所屬經(jīng)營實(shí)體實(shí)行成本包干制度，而這種成本包干制度，在一定程度上又成了經(jīng)營實(shí)體虛列成本的一個(gè)擋箭牌。

2.個(gè)別單位利用所屬經(jīng)營實(shí)體隱匿收入，將本來應(yīng)該納入單位預(yù)算管理的收入放在經(jīng)營實(shí)體核算管理。

3.個(gè)別單位利用所屬經(jīng)營實(shí)體轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，挪作他用。

（六）政策理解不到位、執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差

事業(yè)單位舉辦經(jīng)營實(shí)體的最初目的，多是為了彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)缺口。因此，很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)注重的是經(jīng)營開發(fā)彌補(bǔ)了多少人員經(jīng)費(fèi)、解決了多少困難，而對于采取什么方式彌補(bǔ)，卻很少進(jìn)行深入細(xì)致的研究。有些單位采取的是在經(jīng)營實(shí)體中列支主管部門費(fèi)用的經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)辦法，也有些單位將在預(yù)算內(nèi)不好處理的一些費(fèi)用轉(zhuǎn)移到所屬經(jīng)營實(shí)體報(bào)銷。這些不規(guī)范的行為都極易導(dǎo)致“小金庫”的產(chǎn)生。

三、建立事業(yè)單位下屬經(jīng)營實(shí)體防治“小金庫”長效工作機(jī)制的對策

為進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作，建立健全防治“小金庫”的長效工作機(jī)制，應(yīng)該做好以下幾方面的工作：

（一）充分肯定經(jīng)營實(shí)體對于事業(yè)單位發(fā)展的作用

事業(yè)單位從事經(jīng)營開發(fā)活動(dòng)自上世紀(jì)80年代末期起步以來，其產(chǎn)生與發(fā)展有著濃厚的歷史背景。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，各單位發(fā)揮各自的科技優(yōu)勢，積極推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，在為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)的同時(shí)，其經(jīng)營實(shí)體的隊(duì)伍也得到了發(fā)展壯大，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬。特別是在彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足方面，各單位的經(jīng)營開發(fā)活動(dòng)仍是一項(xiàng)很重要的經(jīng)費(fèi)來源。在今后很長一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)營收入仍將是多數(shù)事業(yè)單位健康發(fā)展的重要支柱，加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)營收入的管理仍是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要工作。

（二）看清事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體的改革發(fā)展方向

從廣義上講， 事業(yè)單位所屬的確以營利為主要目標(biāo)、實(shí)際從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、可以實(shí)現(xiàn)市場配置資源的經(jīng)營實(shí)體，最終要從事業(yè)單位中剝離并轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這種剝離，將是人財(cái)物的全部剝離，而不僅僅是法律形式的層面。

（三）規(guī)范事業(yè)單位所屬經(jīng)營實(shí)體的組織形式

1.注冊為企業(yè)法人的，應(yīng)嚴(yán)格按照公司法等法律法規(guī)獨(dú)立開展經(jīng)營活動(dòng)。

2.注冊為事業(yè)法人的，也要參照企業(yè)化的模式運(yùn)行和管理，并逐漸向企業(yè)法人過渡。

3.注冊為企業(yè)非法人的， 具備企業(yè)法人條件的要過渡到企業(yè)法人，不具備條件的，可以以自己的名義開展經(jīng)營活動(dòng)，但是其經(jīng)營收支均應(yīng)納入上級(jí)單位的預(yù)算決算中。

（四）規(guī)范事業(yè)單位與經(jīng)營實(shí)體之間的關(guān)系

1.明確事業(yè)單位與經(jīng)營實(shí)體之間的投資與被投資關(guān)系，妥善處理出資不到位等歷史遺留問題，做好對外投資的財(cái)政審批備案工作。

2.明確所屬經(jīng)營實(shí)體的利潤上繳辦法，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

3.規(guī)范事業(yè)單位利用經(jīng)營性收入彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足的資金渠道，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與經(jīng)營實(shí)體之間人財(cái)物的分離， 杜絕人財(cái)物不分的狀況；將開發(fā)經(jīng)營性收入納入事業(yè)單位的預(yù)算管理。

（五）建立有效的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

1.加強(qiáng)對經(jīng)營實(shí)體的監(jiān)督，制定相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督制度，定期開展內(nèi)部審計(jì)。

2.對經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)工作進(jìn)行認(rèn)真檢查，找出存在的薄弱環(huán)節(jié)，理順財(cái)務(wù)工作機(jī)制，建立合理的收入分配制度。主管單位的財(cái)務(wù)部門參與經(jīng)營實(shí)體的財(cái)務(wù)監(jiān)督，對經(jīng)營實(shí)體的重大財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)管。

3.加強(qiáng)對經(jīng)營實(shí)體國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，規(guī)范經(jīng)營性國有資產(chǎn)的使用管理，確保經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值。

4.加強(qiáng)對經(jīng)營實(shí)體財(cái)務(wù)人員的管理和培養(yǎng)，不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平。

（六）積極推進(jìn)事業(yè)單位改革

1.按照事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)思想，逐步將具備條件的經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，將不具備條件的經(jīng)營實(shí)體注銷或者并入事業(yè)單位。

2.加強(qiáng)對事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算決算編報(bào)完整性的檢查，督促事業(yè)單位全口徑編制預(yù)算決算。

3.加快事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼改革步伐?！靶〗饚臁蹦軌蛱枚手卮嬖冢驮谟诤艽笠徊糠仲Y金用于發(fā)放職工福利，從而為“小金庫”的發(fā)展和壯大奠定了“群眾基礎(chǔ)”。通過津貼補(bǔ)貼改革促進(jìn)事業(yè)單位之間收入分配的公平，消除設(shè)立“小金庫”的“理由”。

[作者簡介]許文靜，湖北省地震局。