[摘 要]文章運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和原理對(duì)金融監(jiān)管的立法原因、金融監(jiān)管失靈進(jìn)行了充分地分析和論證，由此得出了我國(guó)應(yīng)將效率納入到金融監(jiān)管的目標(biāo)體系中，并提出了完善金融監(jiān)管法的一些建議。

[關(guān)鍵詞]效率；金融監(jiān)管；立法原因；監(jiān)管失靈；立法建議

金融監(jiān)管是為了保證金融體系的穩(wěn)定、安全以及保護(hù)存款人利益而進(jìn)行的一種制度安排。從金融監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，一方面金融危機(jī)頻頻發(fā)生，僅20世紀(jì)90年代，便有墨西哥金融危機(jī)、東南亞金融危機(jī)，它們給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的陰影至今仍揮之不去；另一方面金融監(jiān)管的成本也數(shù)目驚人，效率不高。當(dāng)前金融全球化、一體化及金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，使各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局及學(xué)術(shù)界開始重新思考金融業(yè)發(fā)展中的一個(gè)基本問(wèn)題：穩(wěn)定與效率的協(xié)調(diào)問(wèn)題。法經(jīng)濟(jì)學(xué)，又稱法律的經(jīng)濟(jì)分析或經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)，[1]它將效益納入到法律的價(jià)值體系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)分析和評(píng)價(jià)法律制度及其功能和效果，朝著實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)設(shè)計(jì)和選擇法律制度。[2]通過(guò)對(duì)金融監(jiān)管的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，有助于我們?cè)诮鹑诜€(wěn)定與市場(chǎng)開放之間找到平衡點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定高效。

一、金融監(jiān)管必要性的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和資源配置手段，它具有任何其他機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)主體的利益驅(qū)動(dòng)和自由競(jìng)爭(zhēng)形成一種強(qiáng)勁的動(dòng)力，它極大地調(diào)動(dòng)了人們的積極性和創(chuàng)造性。但是市場(chǎng)機(jī)制的這種自發(fā)調(diào)節(jié)性也具有局限性，其功能缺陷是內(nèi)在的、固有的，光靠市場(chǎng)自身是難以克服的，完全依賴于這種自發(fā)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)使其缺陷大于優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。金融業(yè)又是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，它面臨著信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，更容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況。

（一）信息不對(duì)稱引起的金融監(jiān)管

在金融市場(chǎng)上的某一方面做出決策時(shí)，市場(chǎng)的某一方并不了解這個(gè)市場(chǎng)上的另一方，這種不平等叫作信息的不對(duì)稱。金融領(lǐng)域的信息不對(duì)稱主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是金融機(jī)構(gòu)負(fù)債方面的信息不對(duì)稱，另一方面是金融機(jī)構(gòu)以資產(chǎn)方面的信息不對(duì)稱。

1.負(fù)債方面的信息不對(duì)稱

這種信息不對(duì)稱主要是指公眾投資者（主要指存款人）對(duì)銀行如何運(yùn)用他們的存款所掌握的信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于銀行本身對(duì)存款運(yùn)用的信息。由于這種信息的不對(duì)稱，銀行容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即銀行在取得存款人的存款后，有將所取得的資金投資于高風(fēng)險(xiǎn)高收益領(lǐng)域的傾向，而這是存款人所不愿看到的。由于存款人無(wú)法取得銀行經(jīng)營(yíng)的完全信息，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)有銀行倒閉時(shí)，便會(huì)懷疑自己的存款銀行也存在倒閉可能性，這樣很可能出現(xiàn)擠兌事件。

2.資產(chǎn)方面的信息不對(duì)稱

一般而言，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其授信對(duì)象的了解不如授信對(duì)象的自我了解更充分，由于這種信息不對(duì)稱，在授信前，易發(fā)生逆選擇行為，即那些最可能造成不利（逆向）結(jié)果的存款者，常常就是那些尋找貨款最積極，而且是最可能得到貸款的人。在授信后，又易發(fā)生借款者的道德風(fēng)險(xiǎn)，借款者在得到貸款后，可能從事從貸款者的觀點(diǎn)來(lái)看不希望看到的那些高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，因?yàn)檫@些活動(dòng)使得到這些貸款很可能不能歸還。逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，使銀行很可能產(chǎn)生不良資產(chǎn)，大批不良資產(chǎn)的發(fā)生就會(huì)危及金融機(jī)構(gòu)自身的安全，這便要求監(jiān)管當(dāng)局提高資本金要求，限制銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)集中度，以及加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)稽核等各種監(jiān)管方式，限制銀行的總體風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)集中程度。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱

我國(guó)目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由三部分構(gòu)成：以銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)和中國(guó)人民銀行構(gòu)成的銀行監(jiān)管體制；以證券業(yè)監(jiān)督委員會(huì)為主體的證券期貨類監(jiān)管體系；以保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督委員會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。我國(guó)“三權(quán)分立”式金融監(jiān)管體系是根據(jù)銀行、證券、信托、保險(xiǎn)四業(yè)分離的原則相應(yīng)建立起來(lái)的。[3]這種分業(yè)監(jiān)管使各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間信息不能共享，難以將管理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部決此程序有效地統(tǒng)一起來(lái)，既可能出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位，降低了金融監(jiān)管效率。

普遍存在的信息不對(duì)稱是導(dǎo)致金融交易和金融活動(dòng)逆向選擇遇到風(fēng)險(xiǎn)的重要根源，在信息不對(duì)稱的情況下，并不是每個(gè)人都擁有完全信息，且信息的傳播和接收都是需要花費(fèi)代價(jià)的；行為后果具有不確定性，技術(shù)條件的局限性和組織結(jié)構(gòu)的不完善性，對(duì)于任何決策者來(lái)說(shuō)，都意味著非常高的成本，而且通常信息不僅是有成本的，并且是呈報(bào)酬遞增趨勢(shì)的，人們常常要為信息進(jìn)行巨額的支付，而不論這一信息是被用于影響一種還是千種交易。因此一種能夠降低信息成本的制度安排是非常重要的。這就需要制定完善的監(jiān)管法律，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的信息批露義務(wù)，建立健全信息共享制度，并保證公眾投資者及時(shí)了解批露信息的渠道暢通。

（二）由金融外部效益引起的金融監(jiān)管

外部效應(yīng)是指由于一經(jīng)濟(jì)體的活動(dòng)，使另一經(jīng)濟(jì)體在沒(méi)有付出任何成本的情況下獲得收益或遭受損失，金融業(yè)的外部效應(yīng)一方面表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)間的外部效應(yīng)，另一方面表現(xiàn)在金融業(yè)與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)。前者主要是由于各金融機(jī)構(gòu)間廣泛的債權(quán)債務(wù)所引起的，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間是以信用鏈互相依存的，某個(gè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，就有可能使整個(gè)信用出現(xiàn)斷裂而失效，并且個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)因“多米諾骨牌”效應(yīng)有可能引起整個(gè)金融業(yè)的恐慌與危機(jī)，[4]例如上世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期美國(guó)的銀行大規(guī)模倒閉事件；后者主要是當(dāng)前各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融化趨勢(shì)和一體化程度不斷提高，過(guò)度膨脹的貸幣信用活動(dòng)沖擊著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，甚至可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)且極易跨出國(guó)界，從而影響整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)，如1997年的東南亞金融危機(jī)影響就到全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這在客觀上就需要有來(lái)自市場(chǎng)調(diào)節(jié)之外的作為社會(huì)公共利益代表的政府實(shí)施金融監(jiān)管以約束和規(guī)范微觀金融組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和管理，而且必須與各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)手對(duì)全球金融業(yè)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，以限制金融業(yè)的盲目擴(kuò)張，抑制其過(guò)度投機(jī)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行提供一個(gè)穩(wěn)定的貸幣信用環(huán)境。

（三）金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者之間的博弈引起的金融監(jiān)管

博弈論是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域里的新興理論，研究當(dāng)人們知道其行動(dòng)相互影響且每個(gè)人都考慮這種影響時(shí)，理性個(gè)體如何進(jìn)行決策。一個(gè)正式的博弈通常包括如下幾個(gè)要素：博弈的參與者、博弈的次序、博弈使對(duì)弈者可以利用的信息和行動(dòng)等。從博弈論的角度對(duì)法律規(guī)則和制度進(jìn)行分析是非常必要和重要的，有利于我們理解金融監(jiān)管的必要。從博弈論的著名案例——囚徒困境出發(fā)，我們知道單獨(dú)一次博弈的結(jié)果是達(dá)到了“納什均衡”即結(jié)果是嫌疑犯都會(huì)選擇坦白。在金融領(lǐng)域中，資金的融通更多的是強(qiáng)調(diào)連續(xù)性、反復(fù)性和效率性，因而在金融市場(chǎng)中面臨更多的是金融市場(chǎng)主體之間的重復(fù)博弈，在博弈次數(shù)固定的情況下，每個(gè)參與者在一次博弈中的結(jié)果是一樣的，即所有的參與者都會(huì)做出同樣的決策選擇，而有時(shí)個(gè)體做出的相同理性選擇卻是和集體理性相沖突和矛盾的，在金融領(lǐng)域里主要表現(xiàn)為個(gè)體的理性選擇與金融業(yè)的整體健康與穩(wěn)定發(fā)展之間的沖突和矛盾。[5]在市場(chǎng)透明度較低、監(jiān)管者選擇寬容戰(zhàn)略的情況下，金融市場(chǎng)將會(huì)出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)和監(jiān)管失靈，“囚徒困境”帶來(lái)的金融不穩(wěn)定將會(huì)發(fā)生。我國(guó)目前的銀行監(jiān)管體系改革與制度選擇基本上套用了美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家模式，實(shí)施的是以資本充足率監(jiān)管為核心的監(jiān)管模式，存在著因市場(chǎng)透明度較低而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)同時(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)和監(jiān)管失靈等缺陷。

金融業(yè)經(jīng)營(yíng)的最終目的就是最大限度地獲得利潤(rùn)，而且相對(duì)于其它行業(yè)，由于其經(jīng)營(yíng)貨幣資金的特點(diǎn)所以往往趨利性更加嚴(yán)重，而金融監(jiān)管總是通過(guò)限制微觀金融組織機(jī)構(gòu)的某些“獲利”機(jī)會(huì)而達(dá)到其監(jiān)管目標(biāo)的，這就使金融監(jiān)管的意向必然與微觀金融組織機(jī)構(gòu)的個(gè)人理性行為相沖突，這種沖突將促使微觀金融組織機(jī)構(gòu)不斷通過(guò)金融創(chuàng)新及其他方法來(lái)逃避監(jiān)管。因而在這種情況下就需要通過(guò)不斷地完善相關(guān)金融監(jiān)管法律來(lái)達(dá)到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的目的。

其他的原因還有：由于規(guī)模越大，成本越低，收益越高，金融業(yè)具有一定的自然壟斷傾向，這就可能造成價(jià)格歧視、尋租等有損資源配置和公眾投資者利益的不良現(xiàn)象，會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，降低金融業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和有效產(chǎn)出等。

由上可見(jiàn)，信息不對(duì)稱、外部效應(yīng)、壟斷等市場(chǎng)缺陷因素，加之金融自由化和金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，使金融業(yè)實(shí)際上面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定性，為了實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的高效并以此促進(jìn)金融業(yè)的發(fā)展，通過(guò)立法的形式來(lái)對(duì)金融監(jiān)管做出具體的規(guī)定是非常必要和重要的。

二、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管失靈的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）我國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)

2003年銀監(jiān)會(huì)成立替代人民銀行承擔(dān)主要的銀行監(jiān)管職能，但是人民銀行除了行使貨幣政策與宏觀調(diào)控職能外，仍然承擔(dān)一定的金融監(jiān)管職能。修改后的《人民銀行法》第1條規(guī)定金融監(jiān)管的目的是：“保證貨幣政策的正確制定與執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定?！敝簧婕暗搅饲笆鋈?xiàng)目標(biāo)中最基礎(chǔ)的維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條規(guī)定為“監(jiān)管的目標(biāo)是防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展?！薄渡虡I(yè)銀行法》的規(guī)定是為了保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)利，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)金融秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這說(shuō)明我國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)采取的是單一目標(biāo)模式，即只注重穩(wěn)定金融秩序。而西方國(guó)家采取的是兼顧安全和效率，并隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的變化，對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)推出的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中指出：金融監(jiān)管的目標(biāo)是保持金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管還在于努力建設(shè)一個(gè)有效的充滿競(jìng)爭(zhēng)的銀行體系，[6]這即包含了穩(wěn)定和效率兩個(gè)目標(biāo)?？扑乖凇渡鐣?huì)成本問(wèn)題》中揭示了經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)質(zhì)，他以普通法中的妨害問(wèn)題為例，指出（1）在交易成本為零的條件下，有無(wú)賠償責(zé)任對(duì)社會(huì)資源毫無(wú)影響；（2）在有交易成本的條件下，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行產(chǎn)生影響。因此科斯認(rèn)為：在決定法律權(quán)利的賦予時(shí)要考慮整體的社會(huì)效果，要權(quán)衡利弊，以較少的損失換取較多收入。[7]波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中指出：效率意味著“資源達(dá)到價(jià)值的最大化的實(shí)現(xiàn)”，這是衡量一切法律乃至所有公共政策適當(dāng)與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。[8]法經(jīng)濟(jì)學(xué)表明：法律存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)不僅僅是正義，效率也是法律所追求的重要價(jià)值目標(biāo)，或者說(shuō)在對(duì)正義進(jìn)行內(nèi)涵和外延界定時(shí)，其概念本身就涵蓋了效率，法律應(yīng)有利于經(jīng)濟(jì)效率最大化，效率是法學(xué)的基本原則，效率和正義一樣都可作為分析和評(píng)價(jià)法律的準(zhǔn)則融監(jiān)管中效監(jiān)管激勵(lì)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。[9]

不同的監(jiān)管價(jià)值取向必然影響監(jiān)管所采取手段以及監(jiān)管效果。在我國(guó)的金融實(shí)踐中，以穩(wěn)定為單一的金融監(jiān)管目標(biāo)模式不僅沒(méi)有起到應(yīng)有的維護(hù)金融安全和穩(wěn)健的作用，而且由于其具有保護(hù)壟斷的傾向，為國(guó)有銀行在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)作用下選擇高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)設(shè)了條件，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的加劇和累積，影響了目前我國(guó)金融業(yè)的健康發(fā)展；而我國(guó)金融監(jiān)管法沒(méi)有規(guī)定效率目標(biāo)的直接后果就是金融運(yùn)行的低效和金融創(chuàng)新的滯后，因而為了保證我國(guó)金融業(yè)的健康快速發(fā)展，在金融監(jiān)管法的立法目標(biāo)設(shè)計(jì)上建議采取多目標(biāo)的監(jiān)管模式，重視市場(chǎng)機(jī)制與規(guī)律，建立以市場(chǎng)法則為依據(jù)的多層次的金融監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效率。

（二）監(jiān)管失靈

政府不是萬(wàn)能的，而且也有其主觀和客觀的缺陷，如同市場(chǎng)缺陷一樣，在一定程度上也是難以避免的，科斯認(rèn)為，“政府機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上它的成本大的驚人……直接的政府管制也未必會(huì)帶來(lái)比企業(yè)和市場(chǎng)更好解決問(wèn)題的結(jié)果?！盵10]政府的缺陷主要表現(xiàn)為政府的干預(yù)無(wú)限制擴(kuò)張，從而導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，人員臃腫，而且超過(guò)政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。此外，由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實(shí)行的措施不得力等原因，也會(huì)出現(xiàn)政府的無(wú)效干預(yù)。因此政府的監(jiān)管雖然必要，但是也會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失靈的情況，金融監(jiān)管失靈即監(jiān)管沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，它是銀行機(jī)構(gòu)倒閉和喪失清償能力的重要的外在因素。其引起原因有下列幾種：

1.“尋租”理論

“尋租”是指尋求政府干預(yù)以謀取私利的行為。[11]金融監(jiān)管主體中的具體監(jiān)管人和監(jiān)管客體中的具體經(jīng)營(yíng)者都是經(jīng)濟(jì)人，尋求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義傾向引發(fā)了尋租沖動(dòng)。監(jiān)管人員利用手中所掌握的監(jiān)管客體違規(guī)和違法事實(shí)為籌碼，以掩蓋事實(shí)或從輕甚至免除處罰為條件，從監(jiān)管客體處獲取收益；而監(jiān)管客體即金融機(jī)構(gòu)則通過(guò)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員行賄或提供某些有違于制度規(guī)定的便利，從而引發(fā)監(jiān)管合謀，這一過(guò)程中，尋租者以少量資產(chǎn)的減少換得因從輕或減輕處罰而少受的損失或未減少的權(quán)利資源。

我國(guó)現(xiàn)行法律建設(shè)滯后，導(dǎo)致不能有效遏制尋租行為。一方面相關(guān)法規(guī)和條例中的規(guī)定過(guò)于抽象，同時(shí)缺少實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行過(guò)程中彈性較大，很大程度上受監(jiān)管人員主觀行為的影響，這就為獲得經(jīng)濟(jì)利益而影響執(zhí)法力度提供了可能；另一方面，各種法規(guī)和條例中對(duì)監(jiān)管人員的責(zé)任及監(jiān)管過(guò)程中各種違規(guī)行為的處罰沒(méi)有做出明確規(guī)定，監(jiān)管人員權(quán)力很大卻又缺乏制約，使其權(quán)力的行使成為尋租的依據(jù)和目標(biāo)。

2.監(jiān)管實(shí)施中制度的缺陷

（1）監(jiān)管措施在實(shí)施之初可能是有效的，但是隨著時(shí)間的推移，監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)之間建立了長(zhǎng)期的關(guān)系，金融機(jī)構(gòu)開始對(duì)立法和行政的程序變得熟悉，而監(jiān)管人往往更注意與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系而不是公眾的利益，監(jiān)管人會(huì)逐漸被它所監(jiān)管的行業(yè)控制和主導(dǎo)，難以正確地履行監(jiān)管職責(zé)，被后者利用來(lái)給自己謀求更高的收入。因此，“管制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)開始于有力地保護(hù)消費(fèi)者，而中止于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者?！盵12]

（2）金融機(jī)構(gòu)進(jìn)出市場(chǎng)制度存在缺陷。一方面法律為金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入設(shè)置了較高的門檻，使得具有經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)資格的牌照的價(jià)值上升，但這種上升是立法和監(jiān)管行為的結(jié)果，而不是市場(chǎng)力量的結(jié)果，這就加劇了尋租行為；另一方面監(jiān)管者由于不愿意讓經(jīng)營(yíng)不善的大金融機(jī)構(gòu)倒閉，結(jié)果使金融機(jī)構(gòu)一旦進(jìn)入困境就很難處置，并且會(huì)造成更大的損失，于是缺乏競(jìng)爭(zhēng)使銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏強(qiáng)有力的制度約束，也使監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管行為不盡完善，成為金融監(jiān)管失靈的根本原因。我國(guó)的立法者也注意到了這一現(xiàn)象，在2007年6月1日開始實(shí)施的新《企業(yè)破產(chǎn)法》中第一百三十四條明確規(guī)定，保險(xiǎn)公司以及銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)將統(tǒng)一納入破產(chǎn)范圍，并根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的特殊性、重要性，制定單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的實(shí)施辦法（或條例），這將促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.激勵(lì)機(jī)制的缺失

金融監(jiān)管是一種公共產(chǎn)品，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)，公共產(chǎn)品的供給是缺乏效率的，監(jiān)管者是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的理性人組成，其行為并不是或不僅是公共利益的最大化，而是有著監(jiān)管人自己的目標(biāo)，他們會(huì)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估其行為的績(jī)效，尤其是我國(guó)以金融體系穩(wěn)定為評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制必然會(huì)使監(jiān)管者采取更為保守的措施，因?yàn)槿舯O(jiān)管不慎或發(fā)生問(wèn)題，那么他承擔(dān)的代價(jià)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他采取保守、嚴(yán)厲的監(jiān)管措施可能付出的代價(jià)，使其理性地過(guò)分回避風(fēng)險(xiǎn)。因而，如何評(píng)價(jià)金融監(jiān)管的業(yè)績(jī)，建立一套合適的監(jiān)督監(jiān)管者的激勵(lì)約束機(jī)制甚為重要。

4.監(jiān)管方式設(shè)計(jì)的不合理

金融監(jiān)管的實(shí)施過(guò)程中要面臨很多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因此監(jiān)通過(guò)管方式的合理設(shè)計(jì)，處理好各個(gè)層次上利益的沖突就顯得尤為重要。但實(shí)際上由于立法的缺陷、監(jiān)管者的規(guī)模和素質(zhì)較低及監(jiān)管行為具體規(guī)章制度的不完善，使監(jiān)管者往往不能成功地應(yīng)付這些挑戰(zhàn)，難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。如我國(guó)目前金融監(jiān)管方式就把重點(diǎn)放在了金融的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面，且主要通過(guò)稽核檢查等手段對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管，具有明顯的行政干預(yù)傾向。這種監(jiān)管方式難以應(yīng)對(duì)金融經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，且抑制了金融的創(chuàng)新能力和發(fā)展能力，使金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)缺乏動(dòng)力，自主控制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。

三、我國(guó)金融監(jiān)管法的完善

馬克思?xì)v史唯物論認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)與法律的關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)決定法律，經(jīng)濟(jì)對(duì)法律是起決定作用的，每個(gè)時(shí)代的法律制度應(yīng)該是社會(huì)共同的，是由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)。”[13]但是這種傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)決定論與近代的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)不同。“法律所創(chuàng)造的規(guī)則對(duì)不同種類的行為產(chǎn)生隱含的費(fèi)用，因此這些規(guī)則的后果可當(dāng)作對(duì)這些隱含費(fèi)用的反應(yīng)加以分析”。[14]經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)將效率納入到法律的價(jià)值體系，認(rèn)為法律還應(yīng)促進(jìn)或追求效率目標(biāo)，法律應(yīng)有利于經(jīng)濟(jì)效益最大化，效率是法學(xué)的基本原則，效益和正義一樣都可作為分析和評(píng)價(jià)法律的準(zhǔn)則。法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析使我們對(duì)法律體系的理解比以往更深刻，法律并不是消極和被動(dòng)地反映經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)起著至為重要的作用，法律制度的設(shè)計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系和經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生的是直接的重大作用。因而從某種意義上我們可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題其實(shí)就是個(gè)法律問(wèn)題，任何經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的最終解決路徑都是通過(guò)一種公平而高效的法律制度的安排。由上分析，筆者對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管法的完善提出以下建議：

（一）確立我國(guó)金融監(jiān)管法以安全與效率并重的價(jià)值目標(biāo)

安全穩(wěn)定是金融監(jiān)管的基本目標(biāo)，不能因?yàn)榘踩鵂奚б?，但沒(méi)有效率和競(jìng)爭(zhēng)力的金融體系才是最大的風(fēng)險(xiǎn)，安全與穩(wěn)定并不排斥效率和競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)在監(jiān)管目標(biāo)取向上更強(qiáng)調(diào)金融穩(wěn)定，這種取向在整頓金融秩序的情況下是可行的，但隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到真正的穩(wěn)定只有在整個(gè)金融體系效率提高的基礎(chǔ)上才能長(zhǎng)久實(shí)現(xiàn)。因此，需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以實(shí)現(xiàn)安全與效率并重來(lái)構(gòu)造一個(gè)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管良性法律機(jī)制，減少金融監(jiān)管中的人為干預(yù)和隨意性，建立透明、公開的創(chuàng)新監(jiān)管規(guī)則和程序。

（二）逐步建立一體化的金融監(jiān)管體制

目前，作為歐洲前五大金融保險(xiǎn)集團(tuán)的ING在中國(guó)已基本上覆蓋了所有的金融領(lǐng)域，歐洲排名前20位的富通集團(tuán)也已實(shí)現(xiàn)了多元化金融服務(wù)，安聯(lián)集團(tuán)截止2003年3月在中國(guó)也涉及銀行、保險(xiǎn)、基金業(yè)務(wù)。[15]外資金融機(jī)構(gòu)先于中資金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此應(yīng)逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但短期內(nèi)我國(guó)監(jiān)管體制仍以分業(yè)監(jiān)管為主，加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)與合作，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管沖突等問(wèn)題，為逐漸實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管體制做好準(zhǔn)備。

（三）實(shí)現(xiàn)對(duì)金融監(jiān)管信息的共享平臺(tái)

一方面在合理界定監(jiān)管當(dāng)局信息公開與國(guó)家金融安全、金融機(jī)構(gòu)商業(yè)機(jī)密與公開信息的基礎(chǔ)上，制定和出臺(tái)《金融信息披露法》，該法不僅應(yīng)該包括2002年已出臺(tái)的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》中的有關(guān)內(nèi)容，還應(yīng)該包括監(jiān)管當(dāng)局和其它金融機(jī)構(gòu)的信息披露規(guī)定。同時(shí)進(jìn)一步完善《會(huì)計(jì)法》，加大對(duì)會(huì)計(jì)信息違法性失真的處罰力度，避免虛假信息泛濫所造成的金融秩序混亂；另一方面還應(yīng)培育市場(chǎng)化的專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)級(jí)，以此減少金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾、監(jiān)管當(dāng)局的信息不對(duì)稱，[16]增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。與此同時(shí)，盡快建立網(wǎng)絡(luò)化的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理、業(yè)務(wù)管理、高級(jí)管理人員管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及市場(chǎng)退出等監(jiān)管信息進(jìn)行集中管理，將中央銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司的信息系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。[17]

（四）加強(qiáng)立法規(guī)范監(jiān)管者的行為

界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范圍，有形的手和市場(chǎng)機(jī)制這只無(wú)形的手之間的相互關(guān)系。首先要尊重商法自治和誠(chéng)實(shí)信用原則，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)在法律規(guī)定和公序良俗容忍的范圍和限度內(nèi)追求自己的經(jīng)濟(jì)利益，政府對(duì)此予以確認(rèn)和保護(hù)。其次要為金融進(jìn)構(gòu)創(chuàng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)和公正交易秩序，不得為了私利而進(jìn)行行政壟斷或施行地方保護(hù)主義。最后其監(jiān)管權(quán)力的行使要遵守法定、效率、公平原則，因?yàn)樾姓?quán)力和商事權(quán)利都是資源的法律配置方式，二者此消彼長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的行使必須要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，這樣才能最大限度地減少尋租行為的發(fā)生。

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[作者簡(jiǎn)介]劉珂（1977—），男，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)理論2010級(jí)博士研究生。