【摘要】伴隨著中國改革開放和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模遷移流動，導(dǎo)致空心化現(xiàn)象產(chǎn)生并嚴(yán)重阻滯著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)作為我國新時期鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型需求的產(chǎn)物，是彌補(bǔ)政府公共管理缺失的重要主體，通過其利益聚合、服務(wù)提供、關(guān)系協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)以及文化引導(dǎo)等多項治理功能的發(fā)揮，為農(nóng)村空心化問題的攻克提供了科學(xué)的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 空心化 農(nóng)村社區(qū) 治理

【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0022-04

一些地方目前出現(xiàn)的“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象，生成背景復(fù)雜，涉及領(lǐng)域廣泛，負(fù)面影響明顯，采取科學(xué)舉措加以攻克顯得異常迫切與重要。

一、農(nóng)村空心化的成因與影響

通常意義上理解的農(nóng)村空心化是指在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村的剩余勞動力大量甚至是過分轉(zhuǎn)移到城市中務(wù)工，而導(dǎo)致農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上空缺和村莊空間形態(tài)上荒蕪的現(xiàn)象。作為一種“去中心化”的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村空心化究其本質(zhì)是復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)變革在鄉(xiāng)村地域的現(xiàn)實(shí)反映。一方面，人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移成為常態(tài)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對城市公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。戶籍、教育、住房等公共資源供給的缺失和分配上的不均，導(dǎo)致農(nóng)民難以獲得完善的政策和生活保障。無法真正享受與市民同等的待遇。為此，對其而言，一個理性的選擇便是自己“單槍匹馬”到城市闖蕩，老人和孩子則成為老屋中留守的主要人群，導(dǎo)致農(nóng)村“年齡空心化”的現(xiàn)象凸顯。另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地“外擴(kuò)內(nèi)空”現(xiàn)象日益突出，農(nóng)戶更多地將新房的建筑選址確定在村莊外圍或城鄉(xiāng)交界處，以獲取城市的公共資源與享受便利的交通出行等，這又往往造成村內(nèi)人走宅空，老宅長期閑置，農(nóng)村“住宅空心化”的現(xiàn)象普遍。

農(nóng)村空心化給我國經(jīng)濟(jì)、社會的良性發(fā)展帶來了諸多負(fù)面影響。其一。農(nóng)村空心化造成了我國農(nóng)村發(fā)展格局的失衡和資源的浪費(fèi)。留守老人和婦女在知識素質(zhì)、技術(shù)水平、學(xué)習(xí)能力等方面弱化，亦使得科技知識和新技術(shù)推廣難度增加，進(jìn)而造成撂荒耕地逐年增加，“一戶多宅”情況，數(shù)量龐大和布局混亂的新、老住宅又向耕地保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。其二，農(nóng)村空心化引發(fā)了諸多嚴(yán)重的社會問題。人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移使得新農(nóng)村建設(shè)主力日益流失，社會管理革新的難度加大。老人養(yǎng)老、醫(yī)療和小孩的教育等問題日漸凸顯。其三，農(nóng)村空心化的“外擴(kuò)內(nèi)空”，使得農(nóng)村整體的面貌和人居環(huán)境受到破壞。農(nóng)村村莊內(nèi)部的空心性及其外部的廣延性，直接引起宅基地更大程度的分散，給公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了困難。同時，由于村內(nèi)住宅長期無人居住、年久失修，在遭遇各類自然災(zāi)害時往往存在著重大的安全隱患，并現(xiàn)實(shí)地影響著農(nóng)村建設(shè)的整體風(fēng)貌和布局。此外，住宅空心化的無序發(fā)展，還使得長期以來形成的親緣臨近和鄰里互助的樸實(shí)民風(fēng)和人際關(guān)系淡化，村民的集體意識受到削弱。爭奪宅基地行為的增多，又導(dǎo)致干群關(guān)系和村民關(guān)系日益緊張。很大程度上影響著村內(nèi)社會治安和公共秩序的穩(wěn)定。

二、農(nóng)村社區(qū)與社會管理創(chuàng)新

“社區(qū)”是1887年由德國社會學(xué)家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社會因素的內(nèi)涵豐富的概念。農(nóng)村社區(qū)相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言，系指聚居在一定地域內(nèi)的村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上所形成的社會生活共同體。它在我國的產(chǎn)生，系新時期鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的必然要求，對我國基層民主和村民自治制度推進(jìn)和完善具有積極作用。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不失為解決農(nóng)村空心化問題的重要舉措。近年來，黨和政府高度重視農(nóng)村社區(qū)的功能并積極引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，自十六屆六中全會中央首次提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主張后，短短幾年間，各地的社區(qū)建設(shè)便經(jīng)歷了探索實(shí)驗(yàn)、全覆蓋發(fā)展、和諧社區(qū)提升、社區(qū)規(guī)范化建設(shè)四個發(fā)展階段，其社會管理和公共服務(wù)的重要功能日益彰顯。

首先，農(nóng)村社區(qū)的建立改變了城鄉(xiāng)傳統(tǒng)的生活思維方式，整合了社會資源。當(dāng)前各地對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式的探索，主要包括新興農(nóng)村住宅社區(qū)、中心村規(guī)劃社區(qū)以及舊村改造社區(qū)_一類。其中最常見的形式為村莊合并，原先散居的村落變?yōu)榧谢纳鐓^(qū)，匯集了更多的異地人口，建立在傳統(tǒng)親緣、地緣關(guān)系上的鄉(xiāng)土人際網(wǎng)絡(luò)更多地加入了業(yè)績因素，熟人社會的鄉(xiāng)土性慢慢減弱，開放化生活方式和兼收并蓄的思維模式逐步形成，從而促進(jìn)了農(nóng)村生活與城市生活的科學(xué)對接。同樣，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亦推動了社會資源的節(jié)約和公共問題的解決。通過對村落住宅加以科學(xué)規(guī)劃，整合并優(yōu)化配置了閑散的土地資源，在為村民提供更優(yōu)質(zhì)的居住條件和配套設(shè)施，改善其生活環(huán)境和質(zhì)量的同時，更為城鎮(zhèn)化提供了廣闊的空間。此外，針對留守群體的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給不足的狀況，社區(qū)建設(shè)還為村民搭建了組織化利益和訴求表達(dá)的平臺，從而為其爭取了更多的公共政策、資源，提供了制度和機(jī)制保障。

其次，作為一種新體制，農(nóng)村社區(qū)還在促進(jìn)基層民主、村民自治方面發(fā)揮著重要的功能。農(nóng)村社區(qū)的成立，適應(yīng)了鄉(xiāng)村社會日益開放和人員融合的變遷趨勢，一改傳統(tǒng)封閉和排外的管理體制，賦予所有在鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活的人們以公共事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民和居民的民主權(quán)利。并且，針對農(nóng)村青壯年人口離鄉(xiāng)進(jìn)城所帶來的基層民主空心化的發(fā)展障礙，農(nóng)村社區(qū)以更加務(wù)實(shí)的方式，將轄區(qū)基于共同生活需要的群體予以整合。打破了傳統(tǒng)村籍的限制，將外來人員納入社區(qū)民主治理之主體范疇，從而打造了一個多元利益主體平等協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺，激發(fā)著社區(qū)自我管理和服務(wù)的內(nèi)生動力，進(jìn)而有效促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展中各類矛盾的化解和鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定。

三、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策選擇

針對農(nóng)村空心化的現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)原則，充分調(diào)動各社會治理主體的力量，系統(tǒng)整合各類社會公共資源，切實(shí)形成建設(shè)合力。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的組織和引領(lǐng)

我國的農(nóng)村社區(qū)具有很強(qiáng)的政治建構(gòu)特性，政府的動員和制度安排顯得異常重要。政府部門要更新理念，改變行政權(quán)力包攬和過度干預(yù)的傳統(tǒng)，在社區(qū)建設(shè)中始終以農(nóng)村所需和農(nóng)民所思為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)授權(quán)、還權(quán)于社區(qū)，保障農(nóng)民的社會參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。其一，通過宣傳教育、政治動員和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等手段，引導(dǎo)村民形成組織化的協(xié)調(diào)、互助意識，并在此基礎(chǔ)上選擇符合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域特點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展模式，整合農(nóng)村由于“外擴(kuò)內(nèi)空”而分散和浪費(fèi)的各類資源、實(shí)現(xiàn)組織化的綜合利用，最終形成規(guī)模發(fā)展和集約效應(yīng)。其二，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，明確對農(nóng)村社區(qū)的法律定位。作為農(nóng)村基層社會生活共同體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)賦予其正當(dāng)?shù)姆傻匚缓统渥愕墓芾頇?quán)限。其三，有效利用農(nóng)村社區(qū)利益表達(dá)和訴求輸送的平臺效用，有針對性加以政策設(shè)計和民主推進(jìn)。農(nóng)村社區(qū)為村民利益聚合和民主自治搭建了組織架構(gòu)，應(yīng)積極鼓勵農(nóng)民的參與、協(xié)商和討論。同時，政府應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、制度化地收集和分析社區(qū)整理和輸送的各種建議與訴求，及時修正相關(guān)政策措施，將資源和經(jīng)費(fèi)的投入加以最優(yōu)化配置，有的放矢地化解空心化的各類難題。

（二）在攻克農(nóng)村空心化問題上應(yīng)當(dāng)大膽探索，有所作為

第一，明確職能、準(zhǔn)確定位，有效彌補(bǔ)政府管理缺失。目前村莊合并構(gòu)建社區(qū)的模式，主要著眼于農(nóng)村區(qū)域的社會化或就地城鎮(zhèn)化，結(jié)果是盡管產(chǎn)生了新興社區(qū)，但往往停留在村民居住集中或行政機(jī)構(gòu)簡單合并等淺層次上?？此拼蚱屏嗽写迩f的行政界限和社會邊界，但實(shí)際上還沒有完全融合成為一個真正意義的社區(qū)。其內(nèi)部村治的痕跡依然明顯，管理資源并未得到優(yōu)化整合，社區(qū)的組織和制度建設(shè)都相對滯后，社區(qū)管理委員會的職能并未切實(shí)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的提供能力低下，難以協(xié)助政府解決土地城鎮(zhèn)化快于村民市民化的矛盾?；诖耍覀冃枰厮苌鐓^(qū)的治理地位，要將其職能切實(shí)定位在資源整合、社會管理和公共服務(wù)上。充分考慮我國目前空心村“內(nèi)控外擴(kuò)”、“小聚居、大分散”的特點(diǎn)，按照資源共享、貼近基層、節(jié)約成本、服務(wù)村民的原則，以空心村整治——中心村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，對原先村內(nèi)外的整體空間結(jié)構(gòu)、家庭模式進(jìn)行重構(gòu)。即在政府的支持下積極開展對農(nóng)村用地的整理活動，對農(nóng)村用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，把地域相鄰的幾個村莊公共資源加以整合，選擇一個發(fā)展?jié)摿^大的村莊設(shè)置為中心村，配套建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，具體承接政府對村民的社會管理和公共服務(wù)職能。對留守人員居住環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，依據(jù)社區(qū)布局特點(diǎn)對現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)遷村并點(diǎn)、退宅還田，遏制土地資源浪費(fèi)。

第二，加強(qiáng)“內(nèi)功”修煉，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性功能。針對目前農(nóng)村空心化所引發(fā)的人員流失、土地荒蕪、科技推廣困難、種植結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)實(shí)問題，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)在各級政府部門的指導(dǎo)下，持續(xù)健全農(nóng)村生產(chǎn)性服務(wù)體系來協(xié)調(diào)加以解決。社區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)性服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)是一個集農(nóng)資、技術(shù)、服務(wù)、信息提供的大平臺，它可對以往分散在各空心村內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求加以整合，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌支持農(nóng)村合作組織和各類行業(yè)組織的發(fā)展，集中消除空心村內(nèi)農(nóng)業(yè)科技推廣的障礙，推動傳統(tǒng)生產(chǎn)模式向規(guī)?；?、集約化方向轉(zhuǎn)型。鑒于目前空心村內(nèi)所導(dǎo)致的人才短缺，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新難以為繼的困境，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)在對策的選擇上內(nèi)外并舉。一方面，依靠管理部門的支持和區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、組織的力量，加大對現(xiàn)有勞動者的技術(shù)宣傳、教育和培訓(xùn)的力度。包括對農(nóng)民定期進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；幫助其掌握先進(jìn)的技術(shù)并在實(shí)踐中強(qiáng)化其應(yīng)用的熟練度；設(shè)立專門化組織長效地對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等問題加以咨詢、解答；組織農(nóng)民學(xué)習(xí)各種農(nóng)業(yè)科技、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和法律等相關(guān)知識等等。另一方面，農(nóng)村社區(qū)要大力引進(jìn)各類農(nóng)業(yè)專門人才。特別要引進(jìn)在農(nóng)業(yè)組織化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中能對農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品加工營銷、種植養(yǎng)殖、農(nóng)村文化建設(shè)活動做出貢獻(xiàn)的應(yīng)用型人才。大力探索大學(xué)生農(nóng)村服務(wù)的長效機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)，并為其爭取完善的待遇保障和晉升渠道。農(nóng)村社區(qū)還應(yīng)借助專家的智慧，引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。要強(qiáng)化農(nóng)民的種糧意識，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)高新技術(shù)成果的應(yīng)用，發(fā)展網(wǎng)上農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等多元化全新的農(nóng)業(yè)形態(tài)。在種植結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧副漁各產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展的格局，切實(shí)提高現(xiàn)有土地生產(chǎn)的利用潛力。

第三，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，高質(zhì)、高效提供公共服務(wù)產(chǎn)品。社區(qū)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)老人改變傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，接受社會化養(yǎng)老的觀念。多元化吸取資金和爭取政策，支持、協(xié)助建立各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的全新模式。鼓勵企業(yè)法人、企業(yè)家、有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)組織、村集體興辦和經(jīng)營老年公寓，并對低保、高齡、特困老年人予以費(fèi)用減免和特殊幫助。結(jié)合實(shí)際探索和創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制，大膽探索以房養(yǎng)老和以地養(yǎng)老的模式。同時，社區(qū)還應(yīng)該積極協(xié)調(diào)從地方政府籌措經(jīng)費(fèi)，探索建立農(nóng)村老人基本救助基金制度，對老人生活困難、醫(yī)療保障、受災(zāi)援助等進(jìn)行制度化保障。建立和完善農(nóng)村教育和監(jiān)護(hù)體系，為農(nóng)村留守兒童爭取更多優(yōu)質(zhì)的教育資源，對農(nóng)村教師給予特殊的政策傾斜和完善的待遇保障，令其安心從教。加強(qiáng)與相關(guān)教育部門、研究機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)的聯(lián)系，建立制度化教育聯(lián)動機(jī)制，通過開展連心橋、愛心熱線、親情交流等方式，對留守兒童進(jìn)行常態(tài)化跟蹤調(diào)查、關(guān)愛管理。

第四，擴(kuò)大宣傳教育，創(chuàng)造和諧治理氛圍。一方面，農(nóng)村社區(qū)作為政府社會管理的重要合作伙伴，負(fù)有宣傳、講解各類政策措施，增強(qiáng)民眾對政府政策的理解和認(rèn)同的特殊責(zé)任。另一方面，作為基層自治性組織，農(nóng)村社區(qū)在了解農(nóng)民訴求、獲取政策執(zhí)行信息等方面擁有天然優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)通過廣泛的調(diào)研，對農(nóng)村現(xiàn)有的各類制度，包括土地流轉(zhuǎn)制度、宅基地使用轉(zhuǎn)讓制度、土地整理制度、社會保障制度、金融服務(wù)制度等運(yùn)行過程存在的問題，進(jìn)行客觀分析和對策研究，協(xié)助各級政府部門找準(zhǔn)解決空心化問題的突破口，真正推動政府和農(nóng)民間的信息交互和雙向輸送。還應(yīng)大力加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，豐富農(nóng)民精神文化生活，引導(dǎo)農(nóng)民形成正確的價值觀和行為觀，改變傳統(tǒng)的思維習(xí)慣和生活模式。充分發(fā)揮社區(qū)文化載體的功能，將村內(nèi)婦女、老人、留守兒童、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年等聚合在一起，為其搭建人際交往的平臺，尋找訴求和情感的共同點(diǎn)，幫助人們之間重塑信任和互惠，從而形成責(zé)任共擔(dān)、平等參與的管理格局。此外，農(nóng)村社區(qū)要不斷強(qiáng)化自身的文化供給能力，打造一社區(qū)一文化的格局，完善各類公益性群眾文化、教育和體育設(shè)施，加強(qiáng)思想文化陣地建設(shè)，改變以往空心村內(nèi)文化資源供給匱乏的局面。依托室內(nèi)外健身室、科普長廊、宣傳櫥窗、圖書閱覽室、文化活動室、學(xué)校等場所，開展各種健身和文化宣傳活動，使社會主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地，為農(nóng)民群眾讀書、閱報、健身、開展文藝活動提供各種便利，豐富社區(qū)群眾的精神文化生活。要將和諧社區(qū)建設(shè)與各種精神文明創(chuàng)建活動結(jié)合起來，開展社會核心價值觀、公民思想道德、家庭美德和文化知識教育，倡導(dǎo)健康、文明、互助的農(nóng)村新風(fēng)尚，弘揚(yáng)科學(xué)精神。致力于打造新農(nóng)村和諧的人際關(guān)系、鄰里關(guān)系，不斷提高農(nóng)民的文明素質(zhì)，最終推進(jìn)農(nóng)村中經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。