本文為“齊齊哈爾市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目研究成果”，項(xiàng)目編號QSX2011A-23

隨著我國城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，一個(gè)新的社會群體—失地農(nóng)民迅速擴(kuò)大。他們的就業(yè)和生活狀況也備受關(guān)注，本文分析了失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀和存在的問題，并提出了改善失地農(nóng)民社會保障的對策。

近年來，大規(guī)模征地制造了大批失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止2008年，我國失地農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)超過4000萬。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間非農(nóng)建設(shè)占用耕地將超過5450萬畝。依據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的觀點(diǎn)，一般每征用一畝耕地，就伴隨1.4個(gè)農(nóng)民失業(yè)。據(jù)此有研究者預(yù)測，到2030年我國失地農(nóng)民的數(shù)量將達(dá)到1.1億人，其中將有5000萬以上的農(nóng)民處于失地又失業(yè)的狀態(tài)[1]。這些農(nóng)民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發(fā)展的基礎(chǔ)，他們的利益遭受了很大的損失。隨著失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會保障方面，失地農(nóng)民遭受了很大的利益損失。因此，重視失地農(nóng)民的社會保障，使他們能夠享受到改革與發(fā)展的豐碩成果，是構(gòu)建和諧社會的需要，也是全面建設(shè)小康社會的需要。

我國失地農(nóng)民的歷史演進(jìn)

農(nóng)民失地的問題早就存在，1949年新中國成立伊始，城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)曾征用了大量農(nóng)地。但是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是集體經(jīng)營土地方式，沒有產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在20世紀(jì)80年代中期、90年代初曾發(fā)生過兩次“圈地?zé)帷?，失地農(nóng)民問題就已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計(jì)劃安置下，失地農(nóng)民利益沒有受到多少損失。直到2000年以后，發(fā)生了第三次大規(guī)模“圈地?zé)帷?，城?zhèn)擴(kuò)張、工業(yè)區(qū)等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越來越多的土地以種種形式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致了大量的農(nóng)民失去土地并形成一個(gè)新的社會群體。

失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，就業(yè)生計(jì)問題堪憂。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》計(jì)劃，2010～2030年間全國預(yù)計(jì)失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人。農(nóng)民沒有了土地，就業(yè)就面臨困境，生計(jì)也會頗為艱難。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，70%失地農(nóng)民的生活受失地影響，有60%失地農(nóng)民生活困難，有81%的失地農(nóng)民對未來生活擔(dān)憂。其中，擔(dān)憂養(yǎng)老占72.8%、經(jīng)濟(jì)來源占63%、醫(yī)療占52.6%。且受文化程度和技術(shù)水平等因素的影響，大多數(shù)失地農(nóng)民再就業(yè)人員工作不穩(wěn)定，收入較低，大部分選擇外出打工或從事服務(wù)業(yè)。部分人員尤其是50歲以上的中老年人，成為了徹底的農(nóng)村剩余勞動力，空閑在家，失去了生活來源，收入出現(xiàn)嚴(yán)重分化。農(nóng)村居民文化素質(zhì)、知識技能通常相對較低，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術(shù)和低社會參與的職業(yè)，社會地位低下，就業(yè)不穩(wěn)定性大，失業(yè)比例高，難以支持農(nóng)民在城市長期居住。同時(shí)，加之政府征用土地后并沒有對這些勞動力進(jìn)行妥善的就業(yè)安排，也缺乏對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，隨著勞動力市場逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，習(xí)慣了在土地上耕作的失地農(nóng)民就業(yè)難度就更大了。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民獲益比率偏低?！锻恋胤ā芬?guī)定征地補(bǔ)償有三部分組成，一是土地補(bǔ)償費(fèi)，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍補(bǔ)償，二是青苗及其地上的附著物補(bǔ)償按市場價(jià)補(bǔ)償。三是勞動力安置補(bǔ)償費(fèi)按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍補(bǔ)償，而且土地補(bǔ)償和勞動力安置補(bǔ)償費(fèi)之和最高不得超過按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以滿足失地農(nóng)民參加社會保險(xiǎn)的需要，是當(dāng)前征地補(bǔ)償安置工作的最大難題。另外，在征地補(bǔ)償偏低的情況下，失地農(nóng)民仍擺脫不了“層層剝削”。2009年12月31日，在《三聯(lián)生活周刊》中一篇題為《土地收益分配失衡被指引發(fā)沖突農(nóng)戶所得低10%》中很詳細(xì)地用拆遷經(jīng)濟(jì)學(xué)計(jì)算了地方政府、開發(fā)商與被拆遷人各自利益。研究者朱東愷與施國慶利用相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60～70%，村一級經(jīng)濟(jì)組織得25～30%，農(nóng)民只得5～10%。

補(bǔ)償安置辦法單一，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)利益保障被忽視。現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償。這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，也發(fā)揮了積極的作用，但大量的實(shí)證調(diào)查證明，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。這種補(bǔ)償考慮了短期最低現(xiàn)金補(bǔ)償，暫時(shí)解決了眼前利益，而把大多數(shù)失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)保障之外，使農(nóng)民既失去了擁有土地所能帶來的社會保障權(quán)利，且同時(shí)又無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。使他們成為“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份”的三無公民[2]。即使一部分已建立社會保障體系的地方，社會保障覆蓋面小，保障程度低，也很難使農(nóng)民生產(chǎn)、生活得到保障。此外，農(nóng)民一般都缺乏投資意識和理財(cái)能力，對低補(bǔ)償費(fèi)用很快就會消費(fèi)完，生活保障始終是個(gè)很大的問題。

失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建不完善。失地農(nóng)民有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，處于社會保障的真空地帶。許多失地農(nóng)戶靠征地補(bǔ)償款來維持生計(jì)，幾年后補(bǔ)償款用完，生活也就沒有了保障，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育等社會保障沒有完全落實(shí)好的情況下，農(nóng)民失地后得不到任何形式的社會支持和幫助。由于戶籍等原因，目前還沒有將失地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)居民社會保障體系之中。參加最多是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其次是養(yǎng)老生活補(bǔ)貼，基本上沒有城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障、失業(yè)保險(xiǎn)等。不少失地農(nóng)民現(xiàn)行每月社會保障金跟不上物價(jià)的上漲，連解決生活都存在困難的問題日趨突出。社會保障制度的不健全使農(nóng)民在失去土地后無法通過社會保障制度緩解因失去土地而遭受的損失。在市場經(jīng)濟(jì)條件下.農(nóng)民處在弱勢地位，生活生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)也將日益增加。社會保障制度仍然沒有發(fā)揮作用。

改善失地農(nóng)民社會保障的建議

提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償發(fā)放行為。為了保障失地農(nóng)民利益，必須結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際需要來制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從全局的角度、長遠(yuǎn)的角度考慮失地農(nóng)民所面臨的基本生活、就業(yè)、住房和社會保障等迫切需要解決的問題。要盡力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩(wěn)定的生活來源，從而使失地農(nóng)民能夠得到公正、合理的補(bǔ)償。在當(dāng)前的征地補(bǔ)償發(fā)放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象。被征用土地開發(fā)所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發(fā)放到了失地農(nóng)民的手中，而其中的很大部分被都開發(fā)商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應(yīng)該堅(jiān)持向失地農(nóng)民適度傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善解決征地過程中產(chǎn)生的各種矛盾，有效減少弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象，而且可以更好地保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

拓寬就業(yè)途徑，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。對于失地農(nóng)民來說，解決他們的再就業(yè)問題，就是從根本上解決他們的社會保障問題。政府可以通過對失地農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育轉(zhuǎn)變他們原有的就業(yè)觀念，積極破除失地農(nóng)民頭腦中的“等、靠、要”思想；在稅收、貸款等方面出臺相應(yīng)的傾斜政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)；加強(qiáng)針對失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其在勞動力市場的競爭能力等。

建立、完善多層次的醫(yī)療保障制度。在完善失地農(nóng)民的醫(yī)療保障過程中，應(yīng)該倡導(dǎo)國家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式，努力建立多種形式、多個(gè)層次的醫(yī)療保障制度。首先，應(yīng)該針對失地農(nóng)民建立有效的醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)民間與政府結(jié)合，努力引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助體系的資金。其次，努力將商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展成可以為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農(nóng)民在某個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)公司投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。最后，要繼續(xù)積極建立完善新型的合作醫(yī)療保障制度。

制定、完善針對失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在完善失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，要盡快納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范疇，而尚未找到工作的失地農(nóng)民，應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。應(yīng)該建立多種渠道來籌集養(yǎng)老資金，例如：政府承擔(dān)的部分可以從年度財(cái)政中提取或從被征土地出讓金中按比例提??；村集體所需承擔(dān)的部分可從征地補(bǔ)償費(fèi)中提?。粋€(gè)人所需承擔(dān)的部分可以從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應(yīng)該將其中一部分資金用來建立被征地農(nóng)民的社會保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會。社會保障制度在歷史上隨同社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)而不斷發(fā)展，是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。實(shí)際上，現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)容十分廣泛，它不僅包括了人們的物質(zhì)生活方面，而且包括人們的精神生活方面。失地農(nóng)民不僅有生存權(quán)的問題，而且也有一個(gè)發(fā)展權(quán)的問題。通過職業(yè)培訓(xùn)，提高了勞動者素質(zhì)，有利于勞動者就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。

為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民是一個(gè)社會弱勢群體，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時(shí)，他們往往沒有能力支付因啟動并進(jìn)而運(yùn)用行政救濟(jì)途徑所需的各種成本?！胺擅媲叭巳似降取钡膽椃ㄔ瓌t首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟(jì)狀況的影響。[3]“物質(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別！”這就要求建立社會保障體系時(shí)必須為失地農(nóng)民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式以確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)具有平等的接近法律尋求保護(hù)的能力。

（作者單位：齊齊哈爾醫(yī)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]葉繼紅.生存與適應(yīng)—南京城郊失地農(nóng)民生活考察[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008

[2]丁同民.健全我國農(nóng)村土地征用法制路徑初探[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010.03

[3]黨國英.關(guān)于征地制度的思考.現(xiàn)代城市研究，2004.03