秦漢時(shí)期沒有動(dòng)聽的“公仆”之稱,官場(chǎng)上不論大小皆為君主的臣仆。韓非在《難一》中解釋君臣關(guān)系說:臣下替君主當(dāng)差是因?yàn)榫鹘o臣下好處,君主給臣下好處是因?yàn)槌枷绿婢鳟?dāng)差,所有的權(quán)利和義務(wù),都是計(jì)數(shù)交換的“市道”的體現(xiàn)。惟其如此,君主絕不可指望臣下會(huì)有中規(guī)中矩履行職責(zé)的自覺,而必須有一套對(duì)之深察嚴(yán)究、使之不敢怠懈的辦法,這就是始創(chuàng)于秦、形成于漢的官場(chǎng)問責(zé)機(jī)制,當(dāng)時(shí)叫“督責(zé)之術(shù)”。
秦漢的“督責(zé)”大抵可分三個(gè)層次。
一為法律問責(zé) 比方當(dāng)時(shí)已經(jīng)有了食品衛(wèi)生法規(guī),如張家山漢墓出土的漢簡(jiǎn)《二年律令》中,就有這么一條:凡能導(dǎo)致食物中毒的腐敗脯肉之類,必須立即銷毀。應(yīng)該銷毀而未予銷毀者,連同沒能負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的有關(guān)公職人員,“皆坐脯肉臧(贓),與盜同法”。就是根據(jù)有毒肉脯的數(shù)量,比照盜賊類犯罪量刑。放在今天,好比在“問題奶粉”事件中有失職行為的公務(wù)人員,也要承擔(dān)與那些投放三聚氰胺的人相同的責(zé)任。照李斯的關(guān)于如何應(yīng)用“督責(zé)之術(shù)”的闡釋,這叫“深督輕罪”,意思是君主對(duì)于臣下的輕微的罪過,亦必從嚴(yán)追究、從重處罰,其邏輯是既然輕罪也要從嚴(yán)問責(zé),還有誰敢犯重罪呢?
二為行政問責(zé) 就是對(duì)官吏的尚未達(dá)到犯罪程度的職責(zé)過失,給予斥責(zé)、罰金、降貶、罷免等不同層級(jí)的行政處分。如《漢書·何武傳》中就有他多次被行政問責(zé)的記載:第一次是任縣令時(shí)“坐法,免歸”。第二次是再被舉薦出仕,好不容易巴結(jié)到清河太守的職位上,又因?yàn)榭ぶ惺転?zāi)面積達(dá)到十分之四以上被罷免?!稘h書》中還有同樣事例:瑯邪郡“有災(zāi)害十四以上”,朝廷馬上對(duì)瑯邪太守楊彤追究責(zé)任。大將軍王鳳與楊肜是親家,特意為他向丞相王商求情說:“災(zāi)異天事,非人力所為?!蓖跎滩宦?,“竟奏免楊肜”。這樣看,“有災(zāi)害十四以上”就要卷地方領(lǐng)導(dǎo)的鋪蓋,竟是一條連大將軍也不得破壞的制度。其實(shí)王鳳所言不錯(cuò),自然災(zāi)害并非由太守“人力所為”,何以也要獲罪?蓋因漢法,州縣長(zhǎng)官以使民安居樂業(yè)為最基本的職責(zé),若地方上受災(zāi)面積達(dá)到百分之四十以上,或與“群職曠廢”而使各種防災(zāi)弭害措施實(shí)施不力有關(guān),那就要追究首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任了。
三為經(jīng)濟(jì)問責(zé) 就是官吏因職務(wù)違失給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)上的損害的,必須承擔(dān)賠償責(zé)任。如秦代《效律》規(guī)定,因糧倉漏雨或禾粟堆積而使糧食腐爛的,令管倉官吏共同賠償。又如《金布律》規(guī)定,倉庫官吏在任內(nèi)缺失所管財(cái)物的,“令與其稗官分”。就是同其下屬共擔(dān)賠償責(zé)任。
用發(fā)展的眼光審視秦漢的督責(zé)之術(shù),最明顯的偏失就是“深督輕罪”,并且往往失去過失與故意、失職與違紀(jì)、差錯(cuò)與犯罪的區(qū)分。直到官員問責(zé)制度走向成熟的唐代,這些問題始稱克服。
(摘自《組織人事報(bào)》)