【摘 要】當(dāng)今中國，社會(huì)治理主體正由一元走向多元，非政府組織已成為社會(huì)有效治理不可或缺的力量。但我國非營利組織在法律地位、管理制度、基礎(chǔ)地位等存在問題，妨礙了非盈利組織的發(fā)展。改進(jìn)和加強(qiáng)非盈利組織在社會(huì)治理中的功能作用，既要求我們加快非盈利組織的立法進(jìn)程，更要求我們創(chuàng)新工作理念，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理定位、科學(xué)授權(quán)、依法制權(quán)。

【關(guān)鍵詞】非營利組織；社會(huì)治理

我國非政府組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來的，在單位社會(huì)時(shí)期被總體性社會(huì)構(gòu)造所覆蓋的社會(huì)力量目前尚處于弱勢(shì)狀態(tài)，政府和社會(huì)大眾都未能對(duì)非政府組織的發(fā)展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會(huì)道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會(huì)治理中的積極作用被嚴(yán)重抑制。

一、非政府組織參與社會(huì)治理的困境

一是法律地位不明確。20世紀(jì)80年代末以來，我國相繼出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨(dú)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對(duì)象的發(fā)展速度，立法具有滯后性；另一方面，現(xiàn)有的立法層次較低，沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。法制建設(shè)的滯后是制約我國非政府組織參與社會(huì)治理的瓶頸，勢(shì)必影響到其參與社會(huì)治理的效力。二是管理制度不規(guī)范。改革開放以來，我國各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發(fā)展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強(qiáng)，人治意識(shí)較重。內(nèi)部缺乏規(guī)范，工作缺乏創(chuàng)新，社會(huì)公信力嚴(yán)重不足，參與社會(huì)治理的各項(xiàng)表現(xiàn)與社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區(qū)老年協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，為了一私之利，把老年協(xié)會(huì)當(dāng)作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費(fèi)用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會(huì)治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會(huì)治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接、治理協(xié)作、資源互補(bǔ)、信息傳遞等方面的無縫對(duì)接。我國正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會(huì)的部分職能，這個(gè)過程反映了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務(wù)人員沒有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，不能明確政府的范疇和角色；對(duì)政府公共管理的服務(wù)性、公益性和非營利性認(rèn)識(shí)不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機(jī)管理相關(guān)決策時(shí)容易出現(xiàn)兩種趨勢(shì)：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對(duì)非營利組織主觀上嚴(yán)格管制并導(dǎo)致了在客觀上影響其發(fā)展。政府對(duì)非營利組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，在登記注冊(cè)、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)過分強(qiáng)調(diào)管制，指導(dǎo)和服務(wù)意識(shí)不足，制度和政策往往不配套、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了非營利組織的自身發(fā)展及在社會(huì)治理中的能量發(fā)揮。四是組織基礎(chǔ)不牢固。我國非政府組織規(guī)模小，動(dòng)員社會(huì)資源的能力較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織資金來源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會(huì)待遇、經(jīng)濟(jì)收入等問題的存在，志愿者成為活動(dòng)主體，造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機(jī)制也不健全：一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開展活動(dòng)，引發(fā)許多隱患；另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂，一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎(jiǎng)懲制度無章可循、有章不循的問題同時(shí)存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會(huì)公信力，嚴(yán)重阻礙了其參與社會(huì)治理的步伐。

二、非政府組織參與社會(huì)治理的路徑選擇

一要鼓勵(lì)扶持非營利組織發(fā)展。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門，不是與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)”。非政府組織的產(chǎn)生和興起可以彌補(bǔ)政府能力不足，非政府組織以其貼近社會(huì)大眾和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府的公共服務(wù)形成了重要補(bǔ)充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解脫出來。盡管非政府組織的運(yùn)作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機(jī)構(gòu)和創(chuàng)收實(shí)體，而是平等參與社會(huì)公共治理的合作伙伴，共同致力于促進(jìn)社會(huì)的文明和進(jìn)步。政府當(dāng)應(yīng)為非政府組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造更好的條件，為非政府組織的生存發(fā)展提供更大的空間。二要科學(xué)合理分類。要在加大立法進(jìn)程、完善法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀，從科學(xué)管理和方便服務(wù)的原則出發(fā)，依法對(duì)非政府組織進(jìn)行科學(xué)合理分類。根據(jù)法律地位，可將非政府組織區(qū)分為法人社團(tuán)和非法人社團(tuán)。根據(jù)利益導(dǎo)向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團(tuán)、公益性組織，其在社會(huì)治理中的責(zé)任更大，對(duì)法人社團(tuán)，對(duì)公益性組織，政府在審批、監(jiān)管方面要從嚴(yán)把關(guān)，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優(yōu)惠，確保其在社會(huì)治理中能夠發(fā)揮更大的作用。三要依法進(jìn)行監(jiān)督。要明確政府監(jiān)管職能。政府職能部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)非政府組織的日?；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)管，督促非政府組織依法、規(guī)范、有序地承接和履行政府轉(zhuǎn)移的職能，避免和防止非政府組織違背社會(huì)公益，促進(jìn)非政府組織健康發(fā)展。要加大日常監(jiān)管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和內(nèi)容，特別是對(duì)社會(huì)捐助、政府捐助資金使用，對(duì)涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會(huì)公開；另一方面，要建立獎(jiǎng)勵(lì)懲戒機(jī)制。對(duì)誠信守法、公益突出、作用明顯、社會(huì)認(rèn)可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)在運(yùn)作過程中出現(xiàn)問題的非政府組織，視情節(jié)給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強(qiáng)化服務(wù)觀念，樹立自律管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，如建立健全決策機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)制，建立財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和績(jī)效評(píng)估制度等。在加強(qiáng)自律的基礎(chǔ)上，非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭(zhēng)取政府財(cái)政資助的同時(shí)加強(qiáng)公關(guān)工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機(jī)構(gòu)，提高民間捐贈(zèng)收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費(fèi)服務(wù)，包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)從業(yè)人員（包括志愿者）的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，并建立起激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及有利于人才開發(fā)和使用的管理機(jī)制。三要重視并處理好與政府的關(guān)系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產(chǎn)生不必要的對(duì)立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強(qiáng)自己的活動(dòng)能力，要充分利用政府和市場(chǎng)提供的機(jī)會(huì)，更好地執(zhí)行自己的職能，履行自己的使命。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]崔月琴.轉(zhuǎn)型期中國非政府組織發(fā)展的契機(jī)及其限制[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào).2009（3）：26

[2]江華，周瑩.異地商會(huì)發(fā)展中的制度滯后與政策推進(jìn)——基于異地溫州商會(huì)的研究[J].中國行政管理.2009（4）：68

[3]朱琬寧.獨(dú)立與互動(dòng)：當(dāng)代中國非營利組織發(fā)展路徑探析——基于對(duì)香港國際十字路會(huì)的考察[J].公共行政.2009（12）：90

[4]肖文濤.社會(huì)治理創(chuàng)新：面臨挑戰(zhàn)與政策選擇[J].中國行政管理.

2007（10）：108

[5]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：418

[6]褚松燕.國家建構(gòu)視野下的公民非政府組織發(fā)展[J].政治學(xué)文摘.2009（1）：34

[7]程玥.論非政府組織管理的創(chuàng)新[J].中國行政管理.2008（10）：40