【摘 要】SCM協(xié)議針對補(bǔ)貼制度的雙重法律性質(zhì)提供了一套國際規(guī)制方案，在此框架下如何定位中國的環(huán)境補(bǔ)貼制度值得深入探討。這就需要在進(jìn)行環(huán)境補(bǔ)貼的同時，并注意相應(yīng)的救濟(jì)措施，以實現(xiàn)環(huán)境治理的目的并能維護(hù)行政相對人的權(quán)益。文章針對中國在貿(mào)易與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題上遭遇到的挑戰(zhàn)，提出中國應(yīng)以環(huán)境補(bǔ)貼戰(zhàn)略為重點，以政府主導(dǎo)為主，充分用足WTO綠燈補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定，同時提出補(bǔ)貼制度應(yīng)和其他相關(guān)制度相配套。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境補(bǔ)貼；國際貿(mào)易；WTO；制度建設(shè)

一、我國建立環(huán)境補(bǔ)貼制度的必要性

隨著改革開放和加入WTO，中國對外貿(mào)易發(fā)展突飛猛進(jìn)，已成為世界主要貿(mào)易大國。但在貿(mào)易與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題上遭遇到非常嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：對內(nèi)面臨生態(tài)赤字，環(huán)境惡化；對外面臨綠色貿(mào)易壁壘。對內(nèi)方面，在獲取巨大貿(mào)易利益的同時，中國生態(tài)環(huán)境付出了較高的代價。長期以來，我國企業(yè)依靠生產(chǎn)市場上原料和勞動力低廉的比較優(yōu)勢參與國際貿(mào)易，不少企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價沿襲以量取勝、二高一低的貿(mào)易增長方式，造成環(huán)境和資源約束問題日益嚴(yán)重并影響貿(mào)易與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差異而導(dǎo)致環(huán)境污染擴(kuò)散；由于投資的擴(kuò)張而導(dǎo)致對環(huán)境要素消耗量的增加；由于運輸?shù)拇罅吭龃蠖鴮?dǎo)致道路擴(kuò)建、動植物資源減少和運輸污染增多等等。

對外方面，在WTO貿(mào)易自由化進(jìn)程中，隨著傳統(tǒng)的關(guān)稅及非關(guān)稅貿(mào)易措施被逐步取消，發(fā)達(dá)國家也在尋求一種更隱蔽合理的手段來維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益、保持自己的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，即通過環(huán)境措施來制造綠色貿(mào)易壁壘。為了保護(hù)環(huán)境和資源，將環(huán)境和資源費用計算在成本之內(nèi)，使環(huán)境和資源成本內(nèi)在化，而環(huán)境和資源成本內(nèi)在化，勢必影響到生產(chǎn)成本，繼而影響到產(chǎn)品的出口。為了降低環(huán)境成本，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求較高的發(fā)達(dá)國家將嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到像我國這樣的發(fā)展中國家，以抵消我國由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低而具有的環(huán)境成本優(yōu)勢，我國的環(huán)境成本也由此而提高。而我國由于經(jīng)濟(jì)和環(huán)保技術(shù)水平的限制，絕大多數(shù)企業(yè)本身無力承擔(dān)治理污染的費用，這就要求政府能為此給予一定的補(bǔ)貼。

二、我國環(huán)境補(bǔ)貼制度的現(xiàn)狀和問題

1.我國環(huán)境補(bǔ)貼制度的現(xiàn)狀。自20世紀(jì)90年代以來，我國政府每年從中央財政預(yù)算中拿出上成百上千億的資金用于治理環(huán)境污染，各級各地政府也從其財政預(yù)算中撥出一定比例的資金用于治理環(huán)境污染，改善生態(tài)系統(tǒng)，如表1所示。目前，具體有多少資金直接用于對生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境補(bǔ)貼還無據(jù)可查，這可能與國際貿(mào)易的需要和現(xiàn)實情況的復(fù)雜有關(guān)。但是，環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，這一點毫無疑問。從以下各表也可以看出，用于環(huán)境治理的資金逐年增加。與單純的治理相比，環(huán)境補(bǔ)貼還具有一定的預(yù)防功能。因此，增加環(huán)境補(bǔ)貼資金在環(huán)保投入中的比例不失為環(huán)境治理的良策之一。

表1 全國近年環(huán)境污染治理投資情況 （單位：億元）

從現(xiàn)實情況來看，我國環(huán)境補(bǔ)貼可以分為三大類：即治理和保護(hù)公共環(huán)境的補(bǔ)貼、生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼和維系生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)貼。公共環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)貼資金主要來源于政府財政預(yù)算撥出的資金，部分來源于社會各界的資助。生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境補(bǔ)貼，主要通過稅收減免、政府貸款、收入和價格支持等措施實現(xiàn)。用于環(huán)境保護(hù)費用，已納入生產(chǎn)成本之中，實際上從所得稅回補(bǔ)方式實現(xiàn)。維系生態(tài)系統(tǒng)尤其重要，植樹造林，封山育林，治理水土流失，治理沙化、灘頭、湖泊、江河，其意義特別深遠(yuǎn)，是一項造福千秋萬代的功德之舉。美化環(huán)境，美化城市也是政府補(bǔ)貼制度中的重要內(nèi)容。

2.我國的環(huán)境補(bǔ)貼制度主要存在的問題。首先，缺乏明確的法律規(guī)定。與美國直接在其關(guān)稅法中吸收SCM協(xié)定相關(guān)規(guī)則不同，我國不管是《中華人民共和國反補(bǔ)貼條例》還是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，都沒有就環(huán)境補(bǔ)貼問題設(shè)計具體的法條。只是在環(huán)境保護(hù)法第四十六條籠統(tǒng)的規(guī)定：“中華人民共和國締結(jié)或者參加的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國際條約，同中華人民共和國法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”。SCM協(xié)定中雖然包含環(huán)境補(bǔ)貼條款，但明顯不屬于環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國際條約。而反補(bǔ)貼條例中甚至連類似適用國際條約的規(guī)定都沒有。其弊端是導(dǎo)致我國的環(huán)境補(bǔ)貼制度缺乏透明度和可預(yù)見性，不符合WTO的宗旨，容易招致其他成員方的不滿和非議并在實踐中遭遇反補(bǔ)貼和反傾銷調(diào)查。

其次，與歐盟與美國常年維持較高的環(huán)境補(bǔ)貼水平不同，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和國家財力的限制，我國的環(huán)境補(bǔ)貼水平普遍不高?，F(xiàn)階段我國還需要較高的發(fā)展速度才能提供足夠的就業(yè)機(jī)會和改善人民的基本生活水平，而生產(chǎn)企業(yè)目前還無力獨立支付較高的環(huán)境成本，因此對生產(chǎn)企業(yè)規(guī)定很高的環(huán)境保護(hù)要求顯得不合時宜。在這種情況下，政府的環(huán)境補(bǔ)貼不管是對企業(yè)還是對環(huán)境保護(hù)來說，都非常重要。但是，由于歷史原因我國目前教育、醫(yī)療、住房等其他民生事業(yè)的發(fā)展還比較落后，政府公共財政資金的重心還不會向環(huán)境保護(hù)傾斜。隨著資源和環(huán)境承受能力的下降，這種政策的負(fù)面效應(yīng)越來越明顯，以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展已經(jīng)不可持續(xù)。

第三，行業(yè)定向補(bǔ)貼較多而綜合性公共服務(wù)補(bǔ)貼較少，專向性的補(bǔ)貼較多而非專向性的補(bǔ)貼較少。在工業(yè)領(lǐng)域，我國的環(huán)境補(bǔ)貼大多采用出口補(bǔ)貼、稅收豁免等手段；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多停留在與生產(chǎn)掛鉤、與價格掛鉤的階段，很少與環(huán)保掛鉤、與農(nóng)村發(fā)展掛鉤。其負(fù)面效果是綜合性公共服務(wù)補(bǔ)貼很少，專項性補(bǔ)貼很多。雖然環(huán)境補(bǔ)貼屬于專向性補(bǔ)貼中的可豁免補(bǔ)貼，但是，環(huán)境補(bǔ)貼遭遇了空前的爭議和挑戰(zhàn)，改革在所難免，實踐中歐盟和美國已經(jīng)慢慢地將其環(huán)境補(bǔ)貼向非專向性補(bǔ)貼方面不斷靠攏，如果我國的政策不能與時俱進(jìn)，將來在國際貿(mào)易中必定處于不利地位。

在國際貿(mào)易中，環(huán)境補(bǔ)貼是發(fā)展中國家扶持企業(yè)成長，同時有效保護(hù)資源環(huán)境的有效手段。從以上分析來看，我國目前的環(huán)境補(bǔ)貼制度還不能適應(yīng)發(fā)展的需要，因此完善我國的環(huán)境補(bǔ)貼制度刻不容緩。

三、在WTO框架下我國環(huán)境補(bǔ)貼制度建設(shè)的構(gòu)想

第一，提高環(huán)境補(bǔ)貼的水平，增加綜合性公共服務(wù)補(bǔ)貼、非專項性補(bǔ)貼在環(huán)境補(bǔ)貼中的比重，逐步減消負(fù)效果明顯的補(bǔ)貼。對比歐盟和美國在環(huán)境補(bǔ)貼上的投入，我國的環(huán)境補(bǔ)貼水平還非常低。而依我國企業(yè)目前的環(huán)保技術(shù)水平和資金實力，它們比發(fā)達(dá)國家企業(yè)更需要政府的扶持。環(huán)境補(bǔ)貼今后的發(fā)展趨勢是不斷向非專項性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，負(fù)效果明顯的補(bǔ)貼將逐步減消。因此，我國的環(huán)境補(bǔ)貼制度建設(shè)應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗，跟進(jìn)時代發(fā)展潮流。

第二，將環(huán)境補(bǔ)貼制度和環(huán)境約束制度配套進(jìn)行，制度設(shè)計必須集約化和精細(xì)化。將環(huán)境補(bǔ)貼作為經(jīng)濟(jì)手段利弊兼之，所以必須將環(huán)境補(bǔ)貼制度和環(huán)境約束制度配套進(jìn)行?！癙PP原則”體現(xiàn)的就是一種環(huán)境約束的要求，我國目前距離“PPP原則”的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與歐盟相比還有很大的差距。對照WTO環(huán)境規(guī)則與國外相關(guān)的環(huán)境法律制度，我國環(huán)境制度體系中的環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、環(huán)境法律責(zé)任制度和環(huán)境行政訴訟制度尚存在諸多如操作性不強(qiáng)，違法成本低，地方保護(hù)嚴(yán)重等問題，必須以集約化和精細(xì)化的制度設(shè)計取代原來的某些粗放式政策管理。

第三，環(huán)境補(bǔ)貼制度應(yīng)該和研發(fā)補(bǔ)貼，落后地區(qū)發(fā)展補(bǔ)貼制度結(jié)合進(jìn)行，同時建立補(bǔ)貼效果跟蹤評價制度。在由資源依托型生產(chǎn)經(jīng)營方式向技術(shù)依托型生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變中，研發(fā)補(bǔ)貼和環(huán)境補(bǔ)貼配合進(jìn)行，一方面可以使兩種制度相互促進(jìn)；另一方面也可以綜合評價補(bǔ)貼效果。落后地區(qū)發(fā)展補(bǔ)貼和環(huán)境補(bǔ)貼結(jié)合同樣有此作用。建立補(bǔ)貼效果跟蹤評價制度，可以及時分析環(huán)境補(bǔ)貼的正負(fù)效果，適時調(diào)整補(bǔ)貼政策，形成良性循環(huán)。

第四，在實施環(huán)境補(bǔ)貼政策時，應(yīng)該建立反補(bǔ)貼預(yù)警機(jī)制。從SCM協(xié)定本身來看，對環(huán)境補(bǔ)貼規(guī)則做了不少限制性規(guī)定，如果因環(huán)境補(bǔ)貼政策造成某一領(lǐng)域產(chǎn)生重大的貿(mào)易扭曲，該補(bǔ)貼政策極有可能遭到他國反擊。自2006年以來，國外對華反補(bǔ)貼案已有不斷蔓延之勢，環(huán)境補(bǔ)貼稍有不慎，也可能遭遇反補(bǔ)貼措施。建立反補(bǔ)貼預(yù)警機(jī)制，適時調(diào)整補(bǔ)貼制度，可以防患于未然。

第五，有步驟地實行環(huán)境成本內(nèi)在化?？紤]到我國不同的行業(yè)進(jìn)行成本內(nèi)在化的緩急程度、所需技術(shù)水平以及經(jīng)濟(jì)主體的承受能力，我國應(yīng)逐步推行環(huán)境成本內(nèi)在化，最終全面實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)在化。在推進(jìn)環(huán)境成本內(nèi)在化的過程中，政府應(yīng)適當(dāng)運用環(huán)境補(bǔ)貼政策，對那些需要扶植的幼稚和新興產(chǎn)業(yè)，不遺余力大力支持。同時注意環(huán)境補(bǔ)貼程度與環(huán)境成本內(nèi)在化的深度相匹配，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第六，采取適當(dāng)?shù)沫h(huán)境貿(mào)易措施，嚴(yán)禁國外污染嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)向我國轉(zhuǎn)移。發(fā)達(dá)國家在設(shè)置綠色壁壘的同時，還將污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。我國對此應(yīng)提高警惕，在擴(kuò)大對外開放，引進(jìn)外資的同時，著眼于長遠(yuǎn)利益，嚴(yán)格審批，禁止外資在我國興建污染大、難治理的農(nóng)藥、化工、印染、造紙、電鍍等企業(yè)，對于現(xiàn)有外資企業(yè)的污染問題要限期治理，必須達(dá)到我國現(xiàn)有的目標(biāo)。

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