在中國城市化大浪潮中，重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式顯得獨樹一幟。

“重慶經驗，就是集中力量干大事。”農村問題專家、中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長溫鐵軍對《投資者報》記者說。

對于素有“大城市、大農村、大庫區(qū)、大山區(qū)”之稱的重慶來說，總人口3100萬中農村戶籍人口有2000余萬。從2010年8月重慶啟動戶籍制度改革算起，時間進程尚不到一年半，目前已有322萬農民轉戶進城。

中國大多數(shù)地區(qū)的所謂城市化，往往是以農民進城和農民失去土地為代價的。重慶也不例外。只不過，其創(chuàng)設的“地票”制度，讓“戶籍換土地”變得與其他省市不同。

在地票交易的收益分配上，重慶市長黃奇帆在不同場合，多次強調“大頭給退地農民”，“讓農民帶著財產性收入有尊嚴的進城”。按照官方的解釋，地票交易純收入的85%要歸農民，其余15%歸集體享有。

但真實情況或許沒有官方允諾的那么美好。重慶市國土部門公布的地票交易數(shù)據(jù)顯示，2010年地票交易86宗，成交面積2.22萬畝，成交金額33.30億元，折合每畝均價15萬元。但《中國經濟時報》記者去年5月實地調查“中國地票第一村”——江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村發(fā)現(xiàn)，退地農民獲得的補償款遠沒達到規(guī)定標準。

戶改躍進隱憂

公開信息顯示，重慶戶籍改革制度總體思路是，2010年至2011年，完成農村居民轉戶300萬人；2012年到2020年，通過制度設計，暢通城鄉(xiāng)戶籍轉移通道，每年轉移80萬至90萬人，共新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農村戶籍人口比重上升至60%。

在1000萬農民進城的宏偉目標下，政府是以戶籍換土地，而農民的代價是以土地換戶籍，地票則成為二者之間的紐帶。繼2008年掛牌農村土地交易所后，2010年重慶組建了農村土地整治中心，專門承擔宅基地退出的復墾、整治及融資等功能。

為配合戶改，重慶市財政和國土部門目前設立了50億元的土地周轉金，周轉金專戶設置在市農村土地整治中心，區(qū)縣可按有關規(guī)定借款，并在地票交易后予以歸還。

目前來看，第一階段任務已經完成。至2011年底，已完成轉戶人口322萬。

重慶方面測算，第一階段的300萬轉戶對象，是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的200多萬農民工及其家屬、40萬失地農民和70萬農村籍大中專學生。戶改的主要對象是在主城工作、經商的農民工及新生代。但實際結果與戶改初衷并不完全相符，轉戶農民城區(qū)只占了1/3，退地及農轉城人員，更多積累于遠郊區(qū)縣。

重慶市市長黃奇帆也不得不承認，目前轉戶農民多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地轉戶，這會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過度增加，背離了改革初衷。

在國務院發(fā)展研究中心研究員、農村部副部長劉守英看來，經過上一輪土地城市化、人口沒有城市化的發(fā)展后，重慶將人口納入考慮值得肯定。不過他的擔心是，重慶戶籍改革規(guī)劃很大程度是建立在對未來經濟增長樂觀預期之上，基本以政府對產業(yè)、人口的規(guī)劃為前提，以獲得農民人力和土地資源為手段，是政府主導的城市化，并不一定符合市場規(guī)律。他認為，真正的城市化應該是根據(jù)市場需求，農民自愿進行。

自愿退地存疑

事實上，關于農民退地進城的問題，官方的表態(tài)一直都是進城農民是否退地，完全自愿。去年12月，重慶市長黃奇帆在一次財經年會上曾這樣表述：“（農民）即使到了城里，這地還是他的，他愿意給兄弟姐妹用，愿意自己繼續(xù)使用，或者愿意租賃給別人用，都是他自己的選擇權，我們只要搭好市場的選擇平臺，有農民自主決定就把這件事解決了?！?/p>

但《中國經濟時報》去年5月的一篇實地調查，與此存在較大出入?？啄看迨着顺稣氐?2位村民之一屈勝芳稱，“是村里強迫我退出的”。她說，2008年村里派來鏟車鏟平自家宅基地時，村里沒有通知她；當從別人處獲知自家宅基地正在被村里鏟車收拾時，她趕到現(xiàn)場，當時一些新聞媒體記者也在現(xiàn)場錄像和采訪。

這是因工作疏漏產生的個案，還是普遍現(xiàn)象？

重慶市江津區(qū)是貢獻地票較大的區(qū)縣之一。截至2010年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在總共105472個轉戶人口中，僅有661人選擇了退地。也就是說，在進城人口中，自愿退地的占比僅為0.6%。

截至2011年11月底，重慶全市累計農轉城整戶轉戶76.72萬戶、301.36萬人，申請退出宅基地及附屬設施用地3.04萬戶。從戶數(shù)占比看，自愿退地的比例依然不到4%。

目前重慶農村戶均宅基地538.47平方米，人均160.05平方米，包含其他附屬設施用地，農村人均生活用地也就250平方米左右。全市322萬轉戶人口，如果按4%比例匡算，大約有12.9萬人選擇了自愿退地，退地復耕總面積應該在4.8萬畝左右。

重慶國土局的數(shù)據(jù)則顯示，至去年年底，已累計成交地票8.86萬畝。多余出來的地票指標，是從何而來的，目前仍舊無從獲悉。

詭異的收益分配

重慶農民退地進城比較有特色的就是地票制度。地票交易作為一項制度創(chuàng)新，本身無可非議。不少專家也對重慶地票給予高度評價。如北京大學教授、著名經濟學家周其仁就稱，地票制度是一種分享機制的嘗試。但這些地票真實的形成情況，卻鮮有人關注。

記者綜合多方信息發(fā)現(xiàn)，在重慶的地票交易中，具體的收益分配并不明晰。不要說外界是霧里看花，就是作為當事方的退地農民，也是說不清道不明。

江津李市鎮(zhèn)孔目村是重慶第一樁地票交易的誕生地。2008年第一批騰退宅基地，江津區(qū)的農戶達到3000多戶，產生地票指標3600畝。其中就有孔目村32戶農民的宅基地58.6畝。

《中國經濟時報》的調查報道稱，孔目村的退地農民，對自己騰出宅基地所生產出來的城鎮(zhèn)建設用地指標，即所謂地票在重慶農村土地交易所拍賣出來多少錢，沒有一位農民能說清楚。

依據(jù)《重慶市江津區(qū)人民政府關于實施集體建設用地復墾切實保護耕地全力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的意見（試行）》規(guī)定，宅基地補助，一是按照6000元／畝的標準給予農戶構、附著物補償；二是按照6600元／畝的標準向集體經濟組織支付所有權人收益。自愿放棄宅基地使用權的，給予一次住房補貼3萬元。

村民反映，6000元一畝的復墾費，村民沒有得到；6000元搬遷費減少到了4000元；購置新農村的房屋時，原合同上規(guī)定的每平方米520元在最終交易時則提高至650元。

包括孔目村復耕宅基地在內的第一單地票交易，后來公開的實際成交價格是每畝8.53萬元。但這已與失地農民關聯(lián)不大。

為何交易價格上去了，退地農民的收益卻如此有限？記者發(fā)現(xiàn)，所謂85%收益要歸農民，所指乃刨出各項成本后的純收益，交易費、復墾費用、農村集體經濟組織補償?shù)雀黜棾杀静灰欢?，細項更是多如牛毛。像復墾項目工程成本，即分為退地工作經費、筑物拆除工程費、土地平整工程費、農田水利和田間道路工程費；其他費用則有前期工作費、竣工驗收費、工程監(jiān)理費、業(yè)主管理費等等。

重慶市政府2010年9月曾出臺文件，嚴令地票收入必須全部反哺三農，其中85%歸農民個人，15%歸村集體。但具體操作中市政府保存多少，區(qū)縣政府下設的公司扣除多少，村集體截流多少，目前仍處于灰色地帶。如此眾多的成本之下，最后落到農戶手中的，自然就是九牛一毛了。

緣起不透明操作

在重慶的地票交易中，賣方是政府成立的土地整理中心，大買家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易的中間人則是政府出資組建的農村土地交易所，賣方、買方、中間人均由政府一手主導，此種模式下如何保證土地所有權人的利益，自然也引發(fā)不少質疑。

重慶地票交易的運行機制，是由區(qū)縣政府下設土地整理公司，經農民同意后，將所轄區(qū)縣統(tǒng)一整理，然后由公司拿到交易所拍賣，地票收益由土交所先交給這些土地整理公司，再由其發(fā)放給農民。在整個交易過程中，農民基本置身事外。

重慶官方公布的數(shù)據(jù)顯示，自2008年12月掛牌至2011年底，重慶市農村土地交易所累計成交地票8.86萬畝，成交價款175.38億元。如此巨量的交易規(guī)模，買家中則頻頻出現(xiàn)重慶“八大投”（即由重慶政府擁有、授權經營的重慶城投公司、高發(fā)公司、高投公司、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司）的身影。

重慶的地票交易，有一個顯著的“特點”，那就是每單地票的“量”非常之大，動輒就是上千畝。

重慶地票制度設計者之一、重慶社科院區(qū)域研究所所長陳悅就曾經公開表示，上千畝一單的地票純粹就是為重慶儲備土地需要指標的八大投這些國企量身定做。

當政府主導下的買、賣、中間商形成一個完整的交易鏈條時，掛牌價格基本上就成為成交價格。一位不愿署名的專家指稱，這是本來市場化的產品，卻變成了非市場化的交易。

事實證明，地票每單規(guī)模越小，市場的追捧度越高。重慶農村土地交易所成交的最高一筆地票就是一筆幾十畝的交易，該筆交易每畝成交價格達到了30多萬元。

2010年12月17日，成都農村產權交易所第一次面向市場推出2000畝建設用地指標，因為標的較小（10畝~200畝之間），每畝15萬元的起拍價，最終成交均價高達76.47萬元/畝。

記者獲悉，重慶地票制度設計之初，對農民是否可以自己聘請土地整理公司，或以個人名義直接將指標拿到交易所拍賣，是存有不同意見的。但最終形成現(xiàn)在的政府壟斷局面，具體緣由不得而知。

地票交易放量背后

農民退地收益沒有完全得到兌現(xiàn)，退地熱情也不如外界想象得那么熱情高漲。但重慶地票交易的規(guī)模，卻“毫無緣由”地在悄悄擴大。

2008年，重慶農村土地交易所交易地票1100畝，成交金額8980萬元；2009年，交易地票1.24萬畝，成交金額11.99億元；2010年，交易地票2.22萬畝，成交金額33.30億元；2011年，交易地票5.29萬畝，成交金額129.07億元。

在地票交易創(chuàng)立之初，重慶曾提出，地票交易堅持對三個問題嚴格把握：一是突出耕地保護，二是切實保護“三農”利益，三是合理控制年度地票交易規(guī)模。

當時還是市委常委、常務副市長的黃奇帆，對合理規(guī)模非常明確的指出：原則上每年度指標交易量不超過本年度國家下達的城市建設用地計劃的20%。不過，在重慶市國土房管局2011年4月15日公布的城市國有建設用地供應計劃里，當年國有建設用地供應計劃總量為9600公頃，約14.4萬畝。但去年重慶交易地票5.29萬畝，已遠遠超出20%的比例。

記者就此問題求證國土資源部的態(tài)度，對方以對重慶地票暫不發(fā)表任何觀點為由保持沉默。

2010年出臺的重慶戶籍改革方案明確提出，“鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房”。重慶市為何在推動農民轉戶的同時，鼓勵其退房退地？當時有一種質疑之聲是，重慶借戶改之機，行圈地之實。

根據(jù)重慶市目前公布的方案，戶籍改革的資金很大一部分掛靠在土地上，其中也包括農民進城后交出的土地：農村轉戶農民的宅基地進入地票市場以后，通過地票置換，一部分收入用于戶籍改革。