摘要：在分析當(dāng)前中國農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)工作的主要問題及原因的基礎(chǔ)上，探討了建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；失業(yè)；保險(xiǎn)；保障

中圖分類號：Ｆ８４０．６１５ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０12）13－2902-03

在中國3０多年的改革歷程中，農(nóng)民工這一群體發(fā)揮了重要作用，他們?yōu)閲窠?jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，而且在今后較長時(shí)期內(nèi)仍將是國家的優(yōu)勢資源［１］。要合理高效地利用這一資源，必須切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。然而，農(nóng)民工是城市中的弱勢群體［２］，文化程度普遍較低、綜合素質(zhì)不高，在相當(dāng)大的程度上限制了他們的就業(yè)及就業(yè)的行業(yè)范圍［１］。

農(nóng)民工失業(yè)問題已成為中國社會生活中日益凸顯的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。迄今國家還沒有專門針對農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)的條例或規(guī)定，雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》形式上將農(nóng)民工納入其中，但同時(shí)又規(guī)定了很多限制性條件，使絕大部分農(nóng)民工完全處于失業(yè)保障體系之外［３］。

目前，各省市對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施也不同步，有的地區(qū)尚未建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)，已建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的地區(qū)，實(shí)施的辦法也不一致［４］。農(nóng)民工失業(yè)后缺乏保障，他們面臨著巨大的生存和心理壓力，尤其是新生代農(nóng)民工群體比老一代農(nóng)民工有著更高的要求，怨恨感是壓抑在他們內(nèi)心深處的一種負(fù)面的社會情緒［５］，這種社會情緒容易產(chǎn)生種種社會問題，影響社會的安定。因此，構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保障機(jī)制是建設(shè)社會主義和諧社會的一個亟待重視的重大社會問題。

１ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)工作的現(xiàn)狀

１．１ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)存在的主要問題

１９９０年１月國務(wù)院頒發(fā)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，不少省市陸續(xù)建立了一些農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度或政策，但是其結(jié)果不盡如人意。

１．１．１ 參保率和受益率均低 ２０１０年全國農(nóng)民工達(dá)２．３５億，其中進(jìn)城農(nóng)民工１．５７億，而只有１ ９９０萬農(nóng)民工參與失業(yè)保險(xiǎn)，僅占農(nóng)民工總數(shù)的８．５％、進(jìn)城農(nóng)民工的１２．７％。２００９年全國盡管有１ ６４３萬農(nóng)民工參與失業(yè)保險(xiǎn)，但由于受金融危機(jī)沖擊農(nóng)民工失業(yè)情況嚴(yán)重，僅有１０８萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的農(nóng)民工領(lǐng)取了一次性生活補(bǔ)助［６］。因此，絕大多數(shù)農(nóng)民工目前還處于一旦失業(yè)就沒有任何保障的境地。有的地區(qū)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)工作尚未起步。

１．１．２ 制度模式多樣化 自國務(wù)院頒發(fā)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》至今，有的省市采取了“差異模式”（即一次性生活補(bǔ)助模式），有的省市實(shí)行了“相同模式”（即城鄉(xiāng)一體式模式），還有的省市采用了農(nóng)民工“自選模式”等，由于制度模式的多樣化，不利于農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)手續(xù)在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)［３，６］。

１．２ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)問題的主要原因

目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工處于一旦失業(yè)就沒有任何保障的境地，而且制度模式的多樣化不利于農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)手續(xù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

１．２．１ 制度因素 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，農(nóng)民合同制工人本人不需繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，由用人單位繳納其工資總額的２％，當(dāng)勞動關(guān)系解除時(shí)，根據(jù)農(nóng)民工工作時(shí)間的長短，一次性支付生活補(bǔ)助費(fèi)。當(dāng)時(shí)認(rèn)為農(nóng)民工在原籍占有生產(chǎn)資料——土地，在城市失業(yè)了還可以回鄉(xiāng)種地，不能稱之為真正的失業(yè)；認(rèn)為所支付生活補(bǔ)助費(fèi)作為回鄉(xiāng)路費(fèi)補(bǔ)貼和短期中斷工作期間的生活補(bǔ)貼，不屬于失業(yè)保險(xiǎn)金范疇［７］。追根溯源，農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度缺失的根本原因是城鄉(xiāng)分割的二元制度體系，因?yàn)檗r(nóng)民工受制于戶籍制度，未能真正融入到城市中；而對農(nóng)民工就業(yè)，包括失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保障、住房等等做出了近乎苛刻的規(guī)定，并使這些規(guī)定系統(tǒng)化、公開化、制度化［６］。因此，制度不完善是農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)問題的根本原因。

１．２．２ 認(rèn)識因素 首先中央和地方政府對失業(yè)保險(xiǎn)的重視程度不夠，遠(yuǎn)不及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)；其次是對農(nóng)民工參與失業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識不足、關(guān)注不夠；另外，企業(yè)對農(nóng)民工失業(yè)的責(zé)任，全社會對其后果也認(rèn)識不足。因此，認(rèn)識不足是農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)問題的關(guān)鍵原因。

１．２．３ 財(cái)力因素 要建立覆蓋所有農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者同等的失業(yè)保險(xiǎn)制度，鑒于各級財(cái)政、企業(yè)以及農(nóng)民工自身負(fù)擔(dān)能力，當(dāng)前還不能現(xiàn)實(shí)。因此，財(cái)力不足也是農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)問題的重要原因。

２ 建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制的對策

要建立起農(nóng)民工失業(yè)保障的穩(wěn)定可行的機(jī)制，必須制定專門的《農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)條例》，廢除與《憲法》和《勞動法》相悖的、不利于農(nóng)民工參與失業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，并對有關(guān)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的具體內(nèi)容加以規(guī)定。制定的《農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)條例》應(yīng)適合中國國情和農(nóng)民工自身特點(diǎn)，既要滿足農(nóng)民工當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)需求，又要為今后條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)失業(yè)保險(xiǎn)體系的統(tǒng)一作好準(zhǔn)備。

２．１ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制應(yīng)全覆蓋、?；?、多層次

農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制最終應(yīng)做到全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?。首先，應(yīng)做到農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的“全覆蓋”，即凡是以工薪收入為主要生活來源的農(nóng)民工，不分定居狀況和職業(yè)類別均應(yīng)納入。其次，應(yīng)做到“保基本”，即要讓失業(yè)農(nóng)民工的基本生活有所保障。最后，應(yīng)做到“多層次”，即農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)不能平均化，而是逐步達(dá)到有差別的相對統(tǒng)一?！岸鄬哟巍笔且粋€很復(fù)雜的問題，要根據(jù)農(nóng)民工的職業(yè)、收入、流動程度及定居狀況等對農(nóng)民工進(jìn)行分類保障。大體可以將農(nóng)民工分為三大類，即已城市化的農(nóng)民工、流動性大的農(nóng)民工和季節(jié)性農(nóng)民工。目前，可以將已城市化的第一類農(nóng)民工全部納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍，與城鎮(zhèn)職工擁有同等的義務(wù)和權(quán)利。對于流動性大的第二類農(nóng)民工，可以發(fā)放與其身份證號一致的、全國通用的“社會保險(xiǎn)卡”，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立一個覆蓋全國的完整、高效、實(shí)用的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將參保人繳費(fèi)數(shù)據(jù)都記錄在“社會保險(xiǎn)卡”中，實(shí)行全國范圍內(nèi)農(nóng)民工社會保險(xiǎn)個人賬戶的可轉(zhuǎn)移性“一卡通”。對季節(jié)性的第三類農(nóng)民工，由于他們離鄉(xiāng)不離土，作為農(nóng)民工是為了增加收入，而不是以工薪收入為主要生活來源，在城鎮(zhèn)的“失業(yè)”對生活影響不大，這種突發(fā)性、暫時(shí)性的“失業(yè)”可以采取一次性領(lǐng)取補(bǔ)助的形式，因此，可暫不納入農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的范疇，他們?nèi)匀幌硎苻r(nóng)村社會保障待遇。

２．２ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、漸進(jìn)式過渡

任何一項(xiàng)制度都有一個逐步建立和完善的過程，中國未來統(tǒng)一的多層次的失業(yè)保險(xiǎn)體系同樣也不可能一步到位。建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制，要符合中國國情，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及地區(qū)之間發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持當(dāng)前低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、漸進(jìn)式過渡的原則。因此，應(yīng)兼顧農(nóng)民工、企業(yè)、國家三方利益及承受能力，量力而行，即實(shí)行相對較低的以農(nóng)民工實(shí)際工資為繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例以及待遇標(biāo)準(zhǔn)，采用靈活的繳費(fèi)機(jī)制，并將繳費(fèi)金額、繳費(fèi)時(shí)間與支付水平掛鉤，充分調(diào)動農(nóng)民工和用人單位參保的積極性，提高參保率和運(yùn)行效率。隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及用人單位和農(nóng)民工自身實(shí)力的增強(qiáng)，逐步擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的全覆蓋，最終建立起覆蓋城鄉(xiāng)、面向全體勞動者的統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)保障體系。

２．３ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制應(yīng)具有促進(jìn)再就的業(yè)功能

有調(diào)查表明，只有１１％的農(nóng)民工失業(yè)后會返鄉(xiāng)依靠土地尋求生活保障。因此，為廣大農(nóng)民工群體建立失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅是十分必要的［８］，而且還應(yīng)具有促進(jìn)再就業(yè)的功能。

首先，可以通過失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限和給付標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)再就業(yè)。一方面，如果失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限過長，不僅不利于激勵失業(yè)農(nóng)民工尋找工作的積極性，也因失業(yè)農(nóng)民工長期處于失業(yè)狀態(tài)而逐漸失去工作技能，跟不上現(xiàn)實(shí)勞動力市場的需求，從而增加再就業(yè)的難度。因此，結(jié)合我國的實(shí)際情況和參考國際經(jīng)驗(yàn)，可以考慮目前將農(nóng)民工享受失業(yè)保險(xiǎn)的最長期限規(guī)定為１年［３］。另一方面，應(yīng)將農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的水平，防止出現(xiàn)失業(yè)者長期依賴失業(yè)保險(xiǎn)金而不積極找工作的現(xiàn)象。另外，為了鼓勵農(nóng)民工盡快找工作，采取待遇隨時(shí)間逐級遞減的辦法，即在開始領(lǐng)取時(shí)待遇水平較高，以后每間隔一定期限逐步降低待遇。但是，必須始終確保農(nóng)民工在失業(yè)期間領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金不低于其居住城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)［３］。

其次，可以通過為失業(yè)農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)獎金等措施，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度對再就業(yè)功能的促進(jìn)，這方面還有很多值得研究和探索的東西，而且也是大有作為的。

２．４ 農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制應(yīng)強(qiáng)化各方責(zé)任

一是要明確各級政府對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障的責(zé)任。一方面，要明確政府的財(cái)政責(zé)任。盡管我國政府財(cái)力不足是客觀事實(shí)，但不能因此對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)不給予投入。為確保對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的投入到位，必須以法律的形式明確各級政府對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)保障的責(zé)任及財(cái)政投入的比重，建立起固定的財(cái)政撥款機(jī)制，并建立固定的增長機(jī)制。另一方面，要明確政府的宣傳引導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任。農(nóng)民工群體發(fā)生失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的比例高，失業(yè)后的基本生存保障使其對失業(yè)保險(xiǎn)制度存在潛在需求。但是，由于種種原因，農(nóng)民工往往對失業(yè)保險(xiǎn)保障認(rèn)識上存在不了解、不信任的問題，只有加大對失業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，加強(qiáng)對失業(yè)保險(xiǎn)基金的投資營運(yùn)和失業(yè)保險(xiǎn)金的給付嚴(yán)格監(jiān)管，才能增強(qiáng)農(nóng)民工的參保意識和參保能力，進(jìn)而達(dá)到逐步擴(kuò)大農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的目的。

二是要明確用人單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的法律責(zé)任。目前不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的違法成本太低，不足以制約用人單位的欠繳或拒繳行為。因此，對于有意拖欠或惡意逃避的，應(yīng)加大處罰力度，可以采取提高滯納金比例、從銀行賬戶強(qiáng)行劃撥、加大對責(zé)任人的處罰力度直至追究刑事責(zé)任等措施，通過加大違法成本迫使用人單位依法為農(nóng)民工辦理失業(yè)保險(xiǎn)。

三是要明確失業(yè)保險(xiǎn)基金管理的法律責(zé)任。應(yīng)建立專門的失業(yè)保險(xiǎn)基金賬戶，做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪用，并建立健全失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度及監(jiān)管制度，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理。要加強(qiáng)保險(xiǎn)基金的投資營運(yùn)工作，通過安全有效的投資來增值，同時(shí)積極開辟和嘗試多種方式籌集資金。對于失業(yè)保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營過程中的任何違法行為，都要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，嚴(yán)懲不貸。

３ 結(jié)語

龐大的農(nóng)民工群體已經(jīng)成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)作為社會保障體系的重要組成部分，理應(yīng)滿足農(nóng)民工謀生存、求發(fā)展的訴求，將其納入保障范圍內(nèi)，不僅直接關(guān)系到社會穩(wěn)定的大局，而且適應(yīng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程國家的長遠(yuǎn)發(fā)展需要，因此不僅在當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)意義，而且從長遠(yuǎn)來看還具有戰(zhàn)略意義。目前，推行農(nóng)民工參與保險(xiǎn)勢在必行，而且也是可行的［８，９］。因此，全社會必須高度重視農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)社會保障體系，只有在不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，解決思想認(rèn)識這個關(guān)鍵問題，并以制度［１０］的形式從根本上加以保證，才能順利建立和不斷完善農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)社會保障體系。

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