【摘要】 在住房保障大規(guī)模推進(jìn)階段，各地方政府在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出并實踐著一些住房保障新模式，如淮安共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式、上海廉租住房實物配租新模式和香港“置安心計劃”新政。這些住房保障新模式，不僅有效破解了當(dāng)?shù)鼐用褡》坷Ь常€豐富了已有的住房保障政策模式。

【關(guān)鍵詞】 住房保障模式 案例 創(chuàng)新

中國是一個地域遼闊，發(fā)展差異大的發(fā)展中大國，每個地區(qū)在收入水平、人均居住面積、人口結(jié)構(gòu)和財政能力等方面存在諸多差異，全國采用一種或幾種相似的住房保障模式，顯然不現(xiàn)實。在過去的幾年中，部分地方創(chuàng)造性地提出并實踐了幾種住房保障新模式，本文以案例的形式進(jìn)行解析。

一、淮安模式：共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式

在傳統(tǒng)的由廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房構(gòu)成的住房保障體系中，廉租住房的保障對象是城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭，經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對象是城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，然而，經(jīng)濟(jì)適用住房是以成本加微利價格出售的，購買對象必須具備一定的購買能力。在實際政策執(zhí)行過程中，勢必有一部分住房困難家庭不符合廉租住房保障資格，但又買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，我們稱之為“內(nèi)夾心層”。另外，經(jīng)濟(jì)適用住房與普通商品住房之間有一個價格差，這樣就又有一部分住房困難家庭既不滿足經(jīng)濟(jì)適用住房資格條件，又買不起普通商品住房，我們稱之為“外夾心層”?！皧A心層”住房困難問題是傳統(tǒng)住房保障體系面臨的制度障礙。更為重要的是，經(jīng)濟(jì)適用住房是一種“深度補貼”政策，保障對象獲得的福利相當(dāng)大，退出機制難于監(jiān)控。退出成本高，極容易出現(xiàn)大量不符合條件的申購人弄虛作假。

1、淮安模式的主要內(nèi)容。2008年江蘇淮安在經(jīng)濟(jì)適用住房保障模式上做了一些有益探索，提出了共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式。所謂共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式，就是由保障對象和政府依據(jù)各自的出資比例，擁有相應(yīng)比例的產(chǎn)權(quán)。實際操作中，淮安市確定保障對象和政府分別持有7∶3和5∶5兩種產(chǎn)權(quán)比例結(jié)構(gòu)，即一種是個人占70%產(chǎn)權(quán)，政府占30%；另一種兩者各占50%。

共有產(chǎn)權(quán)住房保障的最大好處是可以梯次降低保障對象的支付門檻，有助于實現(xiàn)住房保障體系從廉租住房到經(jīng)濟(jì)適用住房、從經(jīng)濟(jì)適用住房到限價商品住房、限價商品住房到普通商品住房的“無縫”對接。

在退出機制上，原來的經(jīng)濟(jì)適用住房退出機制，就是原購房人退出時，把政府給予的優(yōu)惠返還給政府。而淮安共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機制為：個人可以購買政府產(chǎn)權(quán)部分形成完全產(chǎn)權(quán)，個人也可以直接通過市場轉(zhuǎn)讓，按比例與政府分成收益。當(dāng)共有產(chǎn)權(quán)住房購買家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，只需交納另外一部分屬于政府產(chǎn)權(quán)的市場租金，無需向政府退回住房。

共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式可以避免權(quán)力尋租，在出口上將利潤分成在政府手中，即以“出口”反制“入口”，防止了“尋租”行為，也適應(yīng)了保障對象支付能力逐步提高的實際情況

2、淮安模式的主要特點。第一，將市場和保障兩只手有機地融合起來，解決“夾心層”群體住房問題。第二，量化產(chǎn)權(quán)，無縫對接。通過個人和政府分?jǐn)偢犊畹霓k法量化有限產(chǎn)權(quán)，為滿足“夾心層”群體的住房需求找到了有益的解決之道。這樣，也給經(jīng)濟(jì)適用房的退出提供了操作性很強的辦法，為克服經(jīng)濟(jì)適用房存在的弊端提供了新的出路。第三，形成了一種激勵機制。量化經(jīng)濟(jì)適用房的有限產(chǎn)權(quán)，有利于激勵經(jīng)濟(jì)適用住房購房人努力工作，積極創(chuàng)業(yè)，改善收入狀況，改變家庭境遇，盡快擁有完全產(chǎn)權(quán)。

二、上海模式：廉租住房實物配租新模式

在大城市，特別是一線城市，住房供求矛盾十分突出，因此選擇政府建造實物廉租住房（供給面保障政策）方式是合適的。但是，實際政策執(zhí)行過程中，政府主要面臨兩方面的困難：一是前期建設(shè)資金投入多，財政壓力相當(dāng)大；二是如何滿足保障對象對居住地點的差異化需求。為此，上海市進(jìn)行了有益的嘗試和探索。

1、主要內(nèi)容。上海廉租住房實物配租新模式具體方法是：市住房保障機構(gòu)提供廉租住房房源，交由第三方獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，限定配租面積，按市場價格的80%收取租金，承租家庭按其月收入的5%繳納租金，不足部分由政府補貼，直接支付給出租人。在配租方法上，采取增租和套租兩種方式，增租住房是配租家庭原住房仍保留自住使用，同時承租住房保障機構(gòu)新提供的實物配租住房；套租住房是配租家庭原住房交由住房保障機構(gòu)按市場價格代理出租后，才可承租住房保障機構(gòu)新提供的實物配租住房，滿足實際居住需要。

2、主要特點。上海市廉租住房實物配租新模式的主要特點表現(xiàn)在：跳出了過去公有住房低租金、難養(yǎng)護(hù)、缺管理的怪圈，租金參照市場價格征收，并考慮到政府籌集到的廉租住房在土地、稅收等方面的優(yōu)惠，實際租金略低于市場租金；實物配租住房在租金支付方面，主要由政府補貼，變“暗貼”為“明貼”，有利于形成保障和住房養(yǎng)護(hù)間的良性關(guān)系，特別是有利于形成退出清算機制；承租家庭按照收入的一定比例支付租金，既充分考慮到承租家庭的支付能力，又考慮到讓承租戶承擔(dān)一定的住房責(zé)任；按照承租家庭的差異，采取不同的配租形式，增租住房主要考慮其住房困難深度、人口規(guī)模和代際結(jié)構(gòu)，套租住房主要針對住房短缺面積相對較小、家庭人口少、代際結(jié)構(gòu)簡單的家庭，這樣便于有效利用存量住房資源，體現(xiàn)分配的公平與公正。

三、香港住房政策新政：“置安心計劃”

眾所周知，香港是典型的人多地少地區(qū)之一，面積約1096平方千米，常住人口約700萬人。在香港，居民住房條件歷來不算寬敞，在私人房產(chǎn)市場上，超過100平米的住宅就稱得上豪宅了；在公屋方面，一般情況下，4口之家只能申請到30多平米的一套公屋，7—8口之家才可以申請到60平米以上的3室公屋單元?；趪?yán)重的土地稀缺問題，香港政府不斷創(chuàng)新和嘗試各種有效的住房保障辦法，近年來在原來公屋和居民的基礎(chǔ)上，又提出“置安心計劃”。

1、香港“置安心計劃”的核心內(nèi)容。2010年10月13日，香港政府宣布對住房政策進(jìn)行改革，擬推行“置安心房屋計劃”。“置安心計劃”核心內(nèi)容包括以下方面。

（1）計劃概要。計劃由政府提供土地，房協(xié)負(fù)責(zé)具體推行，興建實而不華的中小型住宅單位，住宅單位以簽訂租約時的市場租金租給合格人士，租約最長為5年，租金不變。期間，租戶可以隨時通知房協(xié)解除租約。租戶可以在規(guī)定時限內(nèi)，以市場價格購買他們承租的住房單位或計劃下的其他住房單位，亦可以選擇購買私人市場上的住房單位，以獲取等同于租戶租住期間所繳納的租金總額的一半作為置業(yè)資助，用于繳付部分首付款項。如果租戶在規(guī)定時限內(nèi)沒有購買計劃下或私人市場上的住房單位，那么他不會獲得任何置業(yè)資助。

（2）時限規(guī)定。計劃實施的第一年初，簽訂租賃合約，項目入伙；第一至第二年期間，計劃下的住房單位只租不售，租戶可以終止合約，但是不會獲得置業(yè)資助；第三到第五年，租戶可以選擇購買住房單位，并獲得置業(yè)資助；第五年年底，租約屆滿，租戶必須搬出住房單位，但在其后兩年內(nèi)第一次置業(yè)可以獲得相應(yīng)的置業(yè)資助。

（3）申請資格。申請人個人收入上限為2.3萬港元/月，資產(chǎn)上限為30萬港元；家庭收入上限為3.9萬港元/月，資產(chǎn)上限為60萬港元。申請人在過去十年內(nèi)不得曾今擁有物業(yè)。

（4）示范說明。為了進(jìn)一步明晰“置安心計劃”的主要內(nèi)容，我們以一個假想的案例來進(jìn)行說明（見表1）。

相對于居屋計劃，“置安心計劃”具有如下優(yōu)點：是一種更加市場化的干預(yù)行為，比較符合香港的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，尊重了私人地產(chǎn)市場的制度基礎(chǔ)；租戶選擇更加靈活，租戶能夠依據(jù)自己的實際情況，隨時做出調(diào)整決策；政府財政負(fù)擔(dān)相對較小。不過，在目前香港住房價格處于高位的情況下，租金5年不變，對于租戶而言承擔(dān)的風(fēng)險相對較大，如果住房價格出現(xiàn)大幅下跌，對租戶十分不利。更為重要的是，上例中，政府實際給予的資助占購房款的8.6%，資助的力度并不大。因此，該計劃的吸引力有待觀察。

2、香港“置安心計劃”對我國住房保障制度改革的啟示。在我國住房保障產(chǎn)品中，經(jīng)濟(jì)適用房與香港居屋政策比較類似。依據(jù)《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的價格按建設(shè)成本確定，建設(shè)成本包括征地拆遷費、勘察設(shè)計及前期工程費、建安費、小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費、貸款利息、稅金、物業(yè)管理費。實踐中，各級政府主要是采用成本加微利的辦法定價。

近年來，為了幫助城鎮(zhèn)中低收入家庭解決住房困難問題，國家明顯加快了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的規(guī)模和強度。但是，隨著政策的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)適用住房政策備受詬病，這些問題集中體現(xiàn)在：保不應(yīng)保，即經(jīng)濟(jì)適用房分配給了不符合資格的家庭或個人；應(yīng)保未保，符合資格的家庭或個人沒有獲得經(jīng)濟(jì)適用住房；相對于廉租住房，經(jīng)濟(jì)適用房給予保障對象的福利太多；經(jīng)濟(jì)適用房政策對房地產(chǎn)市場造成了直接沖擊。

從制度設(shè)計的角度看，經(jīng)濟(jì)適用房制度存在兩大缺陷，一是相關(guān)保障對象識別標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致應(yīng)保未保或保不應(yīng)保等福利送達(dá)損失；二是經(jīng)濟(jì)適用房價格未對保障對象收入水平做適應(yīng)性調(diào)整，“一刀切”方式顯得十分粗糙，造成保障對象之間水平不平等。相對而言，“置安心計劃”具有自我識別功能和梯度福利保障的特征，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

為此，可能的改革建議是：將現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房政策和公共租賃房政策融合起來，實現(xiàn)先租后售的市場化補貼模式，保障的主要對象是處于廉租房和商品房之間的夾心階層，特別是新就業(yè)大學(xué)生，這樣不僅可以解決當(dāng)前公共租賃住房建設(shè)初期的融資問題，還可以克服經(jīng)濟(jì)適用房政策中的居多弊端。當(dāng)然，具體政策制定我們可以在參考香港“置安心計劃”的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高租金返還額度，如返還80%，甚至是全額返還。

（注：本文系國家社科基金（10CJY021）的部分研究成果。）

【參考文獻(xiàn)】

[1] 鮑磊：安得廣廈千萬間——共有產(chǎn)權(quán)的淮安模式[M].江蘇人民出版社，2011.

[2] Alex Schwartz. Housing Policy in the United State：An Introduction[M]. Routledge，2010.

[3] David Mullins，Housing Policy in UK[M].Palgrave Macmillan，2006.

[4] Edward L. Glaeser.Rethinking Federal Housing Policy：How to Make Housing Plentiful and Affordable[M]. American Enterprise Institute Press，2008.