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        淺析地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理

        2012-12-31 00:00:00馮克思王礫孔東民
        海南金融 2012年7期

        摘 要:地方政府融資平臺(tái)在保持增長(zhǎng)、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極的作用。目前地方政府融資平臺(tái)公司面臨著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),為此,中央政府允許地方政府自行發(fā)債,以化解其風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為,導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)的原因,主要是監(jiān)管方面存在漏洞。據(jù)此,本文提出以項(xiàng)目融資管理考核、資金流向和評(píng)級(jí)地方政府、監(jiān)管獨(dú)立性、債務(wù)償還保障機(jī)制等四個(gè)指標(biāo)對(duì)地方融資平臺(tái)公司運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管,防范債務(wù)和道德風(fēng)險(xiǎn),確保其健全運(yùn)營(yíng)。

        關(guān)鍵詞:地方政府;融資平臺(tái)公司;自行發(fā)債;風(fēng)險(xiǎn)防范

        中圖分類號(hào):F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2012)07-0038-03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.08

        一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展

        為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),我國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,貨幣信貸大幅增長(zhǎng)。為了鼓勵(lì)地方政府提供配套資源以支持中央的4萬(wàn)億投資計(jì)劃,在原有地方投資平臺(tái)難以滿足投資拉動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的新形勢(shì)下,2009年3月23日,中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。

        地方政府融資平臺(tái)主要是指地方政府通過(guò)劃撥土地、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、國(guó)企股權(quán)等方式,組建一個(gè)資產(chǎn)規(guī)模和財(cái)務(wù)狀況達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。該公司以地方財(cái)政對(duì)公司的注資收益權(quán)、補(bǔ)貼,甚至償債基金等作為保證,通過(guò)向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融入資金,并將其重點(diǎn)投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公益性項(xiàng)目等。

        根據(jù)審計(jì)署披露的數(shù)據(jù)顯示,2010年審計(jì)署認(rèn)定的6576個(gè)融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額為4.97萬(wàn)億,占GDP(39.7萬(wàn)億)比重為12.5%,占地方政府財(cái)務(wù)收入(10.7萬(wàn)億)比重為46.45%,占到地方政府性債務(wù)的比重為46.38%。

        融資平臺(tái)公司已成為了地方政府借款的主要工具。根據(jù)中國(guó)人民銀行2011年6月發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》可知,截至2010年末,全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家,較2008年末增長(zhǎng)25%以上。其中,縣級(jí)平臺(tái)約占70%,地方政府融資平臺(tái)個(gè)數(shù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān),通常地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,則地方政府融資平臺(tái)個(gè)數(shù)越多??傮w來(lái)看,地方政府還是有相當(dāng)?shù)姆e極性去發(fā)展地方政府融資平臺(tái)的,通過(guò)平臺(tái)貸款方式地方政府籌集資金,對(duì)彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口,有效擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

        由于融資平臺(tái)設(shè)立、運(yùn)作不規(guī)范,且規(guī)模和數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快,風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)。以各種變相形式和地方政府融資平臺(tái)形式發(fā)行的地方債沒(méi)有納入到地方預(yù)算,舉債資金使用的預(yù)算約束不到位,透明度和規(guī)范性較差,這些都容易造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在2012年1月6日召開(kāi)的金融工作會(huì)議上,溫家寶總理一方面肯定了“當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)總體安全可控”,另一方面提出了“要進(jìn)一步防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),避免財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳遞。”首先,財(cái)政、發(fā)改委、中央銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委對(duì)融資平臺(tái)的資格認(rèn)定不統(tǒng)一,平臺(tái)主體身份不明確。其次,平臺(tái)貸款普遍額度大、期限長(zhǎng),地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑已經(jīng)滯后于債務(wù)形式多元化發(fā)展趨勢(shì),債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完整,用途監(jiān)督存在一定困難,很容易造成監(jiān)管漏洞。再者,融資平臺(tái)公司缺乏收入、利潤(rùn)和充足的固定資產(chǎn)以及主營(yíng)業(yè)務(wù),在融資活動(dòng)中更多地依靠地方財(cái)政特別是土地進(jìn)行擔(dān)保,一旦依靠土地的地方財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下滑,則會(huì)直接威脅地方政府償付能力,缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

        二、地方政府自行發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)隱患

        (一)地方政府自行發(fā)債的目的——提高政府償債力

        有些地方融資平臺(tái)的投資公司目前因快速擴(kuò)張而面臨無(wú)法按期付息還本的情況。根據(jù)中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)課題組2010年在全國(guó)選取110個(gè)中心城市政府融資平臺(tái)貸款狀況的測(cè)算結(jié)果顯示,共有91個(gè)城市的平臺(tái)貸款債務(wù)率指標(biāo)超過(guò)了100%,62個(gè)城市的指標(biāo)超過(guò)150%,42個(gè)城市超過(guò)200%,17個(gè)城市超過(guò)300%,8個(gè)城市超過(guò)400%(見(jiàn)表1)。

        由此可見(jiàn),當(dāng)前不少地方政府平臺(tái)過(guò)度舉債的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)比較突出了,在努力化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)追尋對(duì)地方政府債務(wù)的長(zhǎng)效治理機(jī)制,是當(dāng)前各界對(duì)地方政府融資平臺(tái)這一熱點(diǎn)的探討目標(biāo)。

        (二)地方政府自行發(fā)債的發(fā)展情況

        為了讓地方政府平臺(tái)公司不出現(xiàn)違約,財(cái)政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》,允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。除此之外,其它省政府也紛紛站出來(lái)?yè)?dān)保地方政府融資平臺(tái)公司信用,并協(xié)助協(xié)調(diào)其與銀行之間的貸款關(guān)系。但“自行發(fā)債”僅是過(guò)渡形式,未來(lái)的方向仍是“自主發(fā)債”。財(cái)政部核定,2011年上海市地方政府自發(fā)債券規(guī)模為71億元,浙江省為67億元(不含寧波),廣東省為69億元(不含深圳),深圳市為22億元。自行發(fā)債目前主要是緩解地方投資公司的債務(wù)問(wèn)題。

        自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi),自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息,發(fā)行主體為省(市)財(cái)政廳(局、委)。

        國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明,地方發(fā)債實(shí)際上是透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債,在資本市場(chǎng)制度下顯然更容易得到民眾的信任,因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理能力和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)[1]。在監(jiān)督機(jī)制尚未健全的情況下,雖然財(cái)務(wù)報(bào)告透明,但是資本可能被濫用,會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

        那么為了提高融資透明度和按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng),地方政府債券會(huì)逐步替換地方融資平臺(tái)的公司債,讓地方債務(wù)化解地方融資系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),這應(yīng)該是中央賦予地方發(fā)債一定自主權(quán)的安排。以目前的情況來(lái)看,給予地方政府一定的發(fā)債自主權(quán)是解決當(dāng)前地方債務(wù)所面臨的債務(wù)問(wèn)題的首選之一。中央政府已開(kāi)始著力完善公共財(cái)政關(guān)系,建立規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制和債務(wù)預(yù)警機(jī)制。

        (三)地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)

        從這次自行發(fā)債的試點(diǎn)來(lái)看,地方政府融資渠道的“前門”已經(jīng)打開(kāi),讓地方政府的債務(wù)從隱性逐步走向透明,有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),遵守市場(chǎng)機(jī)制并符合未來(lái)長(zhǎng)期的發(fā)展。

        中央政府所提出地方政府自發(fā)地方債的融資方式得到市場(chǎng)的認(rèn)可,透明度高,財(cái)政監(jiān)管明確,但在項(xiàng)目管理控制的過(guò)程存在空白。政府以前對(duì)地方政府評(píng)價(jià)的指標(biāo)只評(píng)估地方GDP的增長(zhǎng),忽略了可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo),使得地方政府不斷抬高地價(jià)等問(wèn)題。此次的自發(fā)債券的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是評(píng)估其績(jī)效。地方政府在使用資金上可能會(huì)濫用款項(xiàng),因此地方政府的投資公司的這次融資不會(huì)從根本上解決問(wèn)題。在沒(méi)有明確管理職責(zé)的情況下,地方政府融資平臺(tái)公司出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大,其工程質(zhì)量也會(huì)受到質(zhì)疑。

        三、政策建議

        (一)中央政府應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目融資管理考核

        目前中央已經(jīng)試圖通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債率和流動(dòng)比率等指標(biāo),將投資、收益與經(jīng)濟(jì)總量掛鉤,管理地方融資平臺(tái)公司,避免地方政府盲目使用資金。由于項(xiàng)目融資可行性分析和融資額難以量化出來(lái),所以各級(jí)政府財(cái)政部門需要和監(jiān)管部門核定本級(jí)政府通過(guò)“平臺(tái)”的總體融資計(jì)劃,將政府及其“平臺(tái)”的負(fù)債率控制在可以承受的范圍內(nèi),以防范政府過(guò)度負(fù)債可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[2]。另外,中央政府應(yīng)設(shè)立責(zé)任制制度,以便監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)控。監(jiān)管部門不僅可以從地方財(cái)政情況和項(xiàng)目融資本身來(lái)判斷項(xiàng)目的可行性,同時(shí)可以通過(guò)項(xiàng)目債務(wù)考核去分析地方公司的運(yùn)營(yíng)情況。因此監(jiān)管部門一方面強(qiáng)化項(xiàng)目融資考核和明確責(zé)任制制度,另一方面要監(jiān)控財(cái)政資金使用過(guò)程中的合理開(kāi)支和透明度,以避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

        (二)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)支實(shí)行監(jiān)控,對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)級(jí)

        監(jiān)管部要強(qiáng)化地方融資平臺(tái)公司貸款投資方向的管理以便及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督,防止地方政府濫用資金。同時(shí)監(jiān)管部門應(yīng)建立對(duì)地方政府信用等級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制,給投資者提供地方政府信用情況。地方政府信用等級(jí)評(píng)價(jià)的好壞將決定其發(fā)行債務(wù)成本以及面額,因此地方政府將更為審慎行事,合理分配資源和開(kāi)支,確保自行發(fā)債所籌到的資金能夠合理運(yùn)用和投資。

        (三)加強(qiáng)金融監(jiān)管層和財(cái)政部門的協(xié)調(diào),同時(shí)保持相對(duì)獨(dú)立性

        目前由于銀行貸款是地方政府投融資平臺(tái)公司主要的融資渠道,而銀行、地方債的投資者與平臺(tái)公司、地方政府之間存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象,因此加強(qiáng)金融監(jiān)管層和地方財(cái)政部門之間的溝通協(xié)調(diào)是非常有必要的。應(yīng)建立信息共享及跟蹤機(jī)制,加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)狀況與資金投向詳細(xì)情況的披露,提高平臺(tái)公司的運(yùn)作透明度。兩部門在加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)的同時(shí),需要保持其相對(duì)的獨(dú)立性。

        (四)建立健全地方債務(wù)償還保障機(jī)制

        監(jiān)管部門應(yīng)要求地方政府制定完備的還本付息計(jì)劃安排,并加強(qiáng)日常的監(jiān)測(cè)檢查。各級(jí)地方政府應(yīng)合理配置和利用融到的資金,有些部分公益性投資項(xiàng)目難以直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào),投資收益可能不足以償付本息,所以地方政府可以從地方的經(jīng)常性收入中按一定的比例安排地方債務(wù)還本付息的資金缺口。

        (責(zé)任編輯:陳薇)

        參考文獻(xiàn):

        [1]馬光遠(yuǎn).地方政府發(fā)債的憲政邏輯[N].南方都市報(bào),2008-11-01.

        [2]詹向陽(yáng).辯證看待地方政府融資平臺(tái)發(fā)展[J].中國(guó)金融,2010(7).

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