階梯電價的出臺，旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電，以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。但是，為何階梯電價只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益，想必只有“電價聽證方案再細(xì)些”，才能讓電價改革真正贏得民心。

2012年中國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上，國家發(fā)改委表示，2012年上半年各省推出居民階梯電價。推出居民階梯電價的總體思路是，第一檔電價不提高，覆蓋居民家庭的比例由中央統(tǒng)一確定，因為各省市的家庭用電量水平有差距，地方可以根據(jù)國家確定的原則確定各檔次的用電標(biāo)準(zhǔn)，具體方案經(jīng)過聽證后出臺實施。

階梯電價改革勢在必行

電價改革一直是電力體制改革最為核心和敏感的環(huán)節(jié)，由于各種原因，原計劃于2003年啟動的新一輪電價改革遲遲沒有邁出實質(zhì)性步伐。2012年兩會期間，國家發(fā)改委副主任彭森就曾表示，居民階梯電價將于今年上半年在國內(nèi)全面推行。而此次國務(wù)院轉(zhuǎn)批《意見》表明，電價改革在停滯了10年之后得以再次啟動。

事實上，能源領(lǐng)域的改革已經(jīng)成為今年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點。包括電力體制改革、電價改革、成品油市場化改革、天然氣價格改革都被納入其中，改革將會逐步推進(jìn)。其中，電價改革又處在電力體制改革的前沿，如何理順長久以來煤電供求關(guān)系、緩解煤電價格矛盾的改革思路和政策措施尤為引人注目。

相比于煤炭價格的連年大幅上漲，電價漲幅一直以來都十分平穩(wěn)。2004年實行“煤電聯(lián)動”后，煤炭價格快速上漲了好幾倍，而電價卻只做過幾次調(diào)整，上漲幅度不超過40%。任何一項政策的出臺，從研究到實施都需要一個過程，居民用電價格調(diào)整對居民生活和物價水平的影響面比較大，民眾對其變動比較敏感，這也是居民電價改革進(jìn)展緩慢、調(diào)整幅度和頻率低于工、商業(yè)用電的一個重要原因。此次國家調(diào)整居民用電價格是我國能源供應(yīng)緊缺、環(huán)境壓力加大等矛盾積累的結(jié)果，煤炭等資源性產(chǎn)品價格持續(xù)攀升推高了發(fā)電的成本，使電價到了非調(diào)不可的地步。據(jù)了解，五大電廠自2008年以來虧損累計高達(dá)600多億元人民幣，這樣就出現(xiàn)了惡性循環(huán)——發(fā)電越多虧損就越嚴(yán)重。實際上我國目前電力方面產(chǎn)能是充足的，如果滿負(fù)荷生產(chǎn)并不存在所謂的電荒問題，一些地方之所以出現(xiàn)拉閘限電、出現(xiàn)所謂的電荒，主要是由于煤電價格長期倒掛導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)開工積極性不高，這是電荒出現(xiàn)的深層次原因，調(diào)整電價可以在一定程度上緩解煤電價格倒掛的壓力。中國電力國際有限公司董事長李小琳曾在2012年兩會期間提出，由于煤價近幾年連續(xù)上漲，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)電積極性受挫甚至無法維持正常發(fā)電，發(fā)電有效產(chǎn)能增長萎縮。

在此背景之下，國家電監(jiān)會原副主席卲秉仁認(rèn)為，市場煤和計劃電永遠(yuǎn)不可能順利銜接，必須用改革的辦法去破解。要理順電價形成機制，用競價方式形成上網(wǎng)的價格，在供電端用競爭的辦法形成售電的價格，最終使消費者受益。

鼓勵節(jié)約促進(jìn)節(jié)能減排

實施階梯電價后，將對居民日常生活和電費支出產(chǎn)生什么影響呢？業(yè)內(nèi)人士表示，居民用電量占全社會用電總量還不到12%，而這其中又只有一小部分人受到影響，所占比例很小。所以，階梯電價完全能夠滿足居民的基本用電需求。

“但是，民眾仍然有不少顧慮和擔(dān)憂，甚至談價色變?！敝斀?jīng)評論員余豐慧表示，主要是長期以來價格改革等于漲價的現(xiàn)實，令民眾望而生畏。如果這次居民階梯電價全面推開后，電價總水平并沒有增加，中低收入者電價負(fù)擔(dān)持平或者減輕了，那么，價改等于漲價的“魔咒”就會被打破，階梯電價推行就會成為一個范例，在民眾中示范效應(yīng)非常大，對資源類產(chǎn)品價格改革的民眾支持度就會提高。

然而，隨著人們居住條件改善、居住面積的不斷增加，家用電器數(shù)量的增加以及容量的增大，耗電量一直在直線攀升。對此，余豐慧表示，階梯電價核心在于以用電量多少為標(biāo)準(zhǔn)、以價格為手段、以鼓勵節(jié)約用電為目的，對節(jié)約用電、用電量少的家庭給予價格優(yōu)惠，對用電量多甚至奢侈享受型給以懲罰性價格，實際上是用電價格以用電量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

我國的階梯電價政策是在資源高度緊張、長期以來煤電價格嚴(yán)重倒掛、發(fā)電企業(yè)長期虧損并充分借鑒國際經(jīng)驗這一深刻背景下出臺的，認(rèn)識到這一背景很重要，這樣我們就不會簡單地認(rèn)為電力部門是最大受益者、老百姓只是單純的買單者。正如《關(guān)于居民生活用電實行階梯電價的指導(dǎo)意見》中所說，調(diào)整后的電價收益主要用于四個方面：一是補貼電廠長期以來因成本上漲所造成的虧損；二是加強對發(fā)電過程中造成的環(huán)境污染進(jìn)行有效治理以及設(shè)備的更新、改進(jìn)；三是加大對新能源、替代能源的研究投入；四是進(jìn)行一戶一表工程的升級改造。

階梯電價還有多少疑問待解

根據(jù)國家發(fā)改委要求，7月１日起全面試行居民階梯電價。階梯電價的出臺，旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電，以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。正如一位市民所說，“國家實行階梯電價是為了環(huán)保、為了節(jié)省資源，對于這一點我們老百姓肯定是支持的”。但是，為何階梯電價只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益，想必只有“電價聽證方案再細(xì)些”，才能讓電價改革真正贏得民心。

焦點一：電價改革不能只漲不降

目前各地都在如火如荼上演階梯電價聽證會，雖然根據(jù)各地情況，階梯電價各檔水平不同，但相同的一點則是全漲價。

依據(jù)《第一財經(jīng)日報》的報道，雖然中國電價的絕對數(shù)字相對降低，但“從相對價格來看，中國的電價是德國的4倍多，是美國的10倍左右?！睋Q言之，公眾對電價這一生活必需品的幸福感，并不容樂觀。如今階梯電價“千呼萬喚始出來”，卻看到的是只漲不降，難免讓公眾有點失望。

實際上從階梯電價征求意見稿實施以來，不管是第一版的征求意見稿還是修訂后的版本，除了第一檔電價不漲之外，第二檔和第三檔電價都有所上漲。因此階梯電價方案被指“變相漲價”、“只漲價不降價”，這也成為階梯電價方案被質(zhì)疑的最重要方面。此前在北京市階梯電價聽證會上，北京市發(fā)改委價格處工作人員謝厚玉曾承認(rèn)，電價只漲不落這個問題確實存在。

他表示，在探討階梯電價方案的過程中，北京市發(fā)改委也有人曾提出過要有漲有降，比如對用電多的用戶要提價加以抑制，對用電少的用戶要降價加以獎勵，但這些都沒有具體體現(xiàn)到所發(fā)布的兩份方案當(dāng)中，聽證會中不少發(fā)言人都提及了這個問題，北京市發(fā)改委肯定會再認(rèn)真研究，再做決定。不過目前各地具體實施方案還未公布，究竟是否會有所調(diào)整還不得而知。發(fā)改委相關(guān)人士此前也曾表示，階梯電價并非只有漲價，對于貧困家庭，會給予免費電量。

焦點二：首檔用電量各地相差懸殊

在階梯電價聽證方案中，最受老百姓關(guān)注的就是首檔電量定在多少度。按照國家發(fā)展改革委員會的要求，首檔用電量作為基本需求用電，將維持原價；而第二、三檔用電量，將會提價。

從已公布的聽證方案看，各地首檔電量相差懸殊，東部省份明顯高于西部地區(qū)：上海月度方案為全國最高，規(guī)定的首檔電量為260度；北京、浙江、江蘇、天津、重慶等地首檔電量均在200度以上；而安徽、陜西、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)均有一套方案規(guī)定首檔電量為120度。因此，從目前的情況來看，關(guān)于第一檔電價的爭議最大。根據(jù)各省公布的方案，即使是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，居民對一檔電量也心存疑慮。

一位昆明居民表示：“現(xiàn)在農(nóng)村每家每戶的電器基本上也能做到一臺彩電、一臺冰箱，城市居民肯定還會有電磁爐、空調(diào)、消毒柜、微波爐、電風(fēng)扇、幾盞電燈之類的，這些都算是最基本的，每個月160度是否夠用，得打個問號。何況現(xiàn)在每個家庭不止一臺彩電啊，有的還有電腦、電熱水器、電暖氣等電器?！?/p>

安徽省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長孫自鐸教授是安徽階梯電價聽證會的專家學(xué)者代表，他認(rèn)為當(dāng)?shù)?20度的一檔電量太低。他表示，“北京基礎(chǔ)電量是230度至240度，安徽省基礎(chǔ)電量第一檔是120度，第二檔是150度。雖然講安徽省城市化水平比較低，居民用電量相對講比較少，但是懸殊有點大?！?/p>

此外，山東財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任陳華認(rèn)為，對于電價這樣一個涉及人民群眾切身利益的重大改革，制訂方案不能怕麻煩，應(yīng)該盡量克服困難，把家庭人口數(shù)等因素考慮進(jìn)來。

北京市民肖女士的家中人口較多，除老人外，還有兩個孩子，她說：“像我這樣的多口之家，總的用電量肯定要比普通的三口之家多出不少；如果階梯電價的一檔電量對我們這樣的家庭和普通的三口之家都是一個標(biāo)準(zhǔn)，那么對我們這樣的家庭來說肯定是不劃算了。我想如果按照家庭人數(shù)來制定一檔電量，可能會更加公平一些?！?/p>

不僅如此，還存在地域因素，比如作為能源大省，來自云南電力網(wǎng)的資料顯示，云南省電力工業(yè)運行主要呈現(xiàn)這樣的特點：電力生產(chǎn)安全穩(wěn)定；受電煤供應(yīng)及干旱的影響，水火電發(fā)電量同比減少，運行方式更趨復(fù)雜；西電東送曲線不斷優(yōu)化，保障了電力供應(yīng)平穩(wěn)有序。據(jù)國家電力監(jiān)管委員會云南省電力監(jiān)管專員辦公室統(tǒng)計分析，云南省今年一季度日發(fā)電量最高達(dá)到2.958億千瓦時，省內(nèi)日供電量最高達(dá)到2.42億千瓦時，最大日外送電量達(dá)0.468億千瓦時。在這種情況下如果實行階梯電價不夠細(xì)化，難免給公眾造成“被漲價”的印象。

華東電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理系的研究者分析道，階梯電價在理論上來講是可以進(jìn)一步推進(jìn)社會福利最大化和體現(xiàn)社會公平的，但是，在現(xiàn)實生活中卻未必如此。階梯電價的第一檔意在保障低收入者的基本用電需求，第二、三檔意在引導(dǎo)高收入者增進(jìn)節(jié)能意識。然而，在現(xiàn)實生活中，很多窮人家庭由于人口多或住宅質(zhì)量差，他們并不是低用電量者，因此他們可能要按照第二、三檔的標(biāo)準(zhǔn)繳納電費；而有部分高收入群體，由于他們住的是小型豪華公寓，而且經(jīng)常外出就餐，大部分時間不在家中，他們的用電量并不高，順理成章地納入了第一檔電價的征收范圍。久而久之，當(dāng)民眾意識到這樣的情況時，會感受到更大的不公平，產(chǎn)生對國家政策的不滿。

焦點三：階梯電價改革前提是成本透明

應(yīng)該說實施階梯電價本身是件好事，很多國家和地區(qū)都這么做。出于節(jié)能減排、引導(dǎo)公眾用電養(yǎng)成節(jié)約習(xí)慣的目的，實行階梯電價的大方向，應(yīng)該會得到大多數(shù)公眾支持。但2011年10月，發(fā)改委公布《階梯電價改革方案(征求意見稿)》，將首檔用電標(biāo)準(zhǔn)一刀切為110度，被嚴(yán)重質(zhì)疑是變相漲價。如今，指導(dǎo)意見進(jìn)行了改進(jìn)，把居民每個月的用電分成三檔，第一檔是基本用電，第二檔是正常用電，第三檔是高質(zhì)量用電，第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定，第二檔電量按照覆蓋95%的居民家庭用電來確定。

如此細(xì)化，絕非是大費周章而是非常有必要。按照發(fā)改委的指導(dǎo)意見，第一檔電價保持穩(wěn)定，不做調(diào)整；第二檔電價提價幅度不低于每度5分錢；第三檔電價要提高3毛錢。其實，這樣的規(guī)定本身沒有問題，公眾憂心的是每一檔的線怎么劃定。所謂第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定……這個統(tǒng)計從何而來，誰說了算？

雖然發(fā)改委也說了，階梯電價的具體實施方案、具體電量的分檔以及電價水平的確定需要各個地區(qū)根據(jù)指導(dǎo)意見，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定實施方案，經(jīng)過聽證后才能實施。但問題的關(guān)鍵不在電價和分檔是國家發(fā)改委說了算，還是各地說了算，而是電價成本到底是多少？電企經(jīng)常說自己虧損嚴(yán)重，這不能簡單解讀為電企在要求國家補貼、要挾提高上網(wǎng)電價，背后涉及煤、電企業(yè)之間的利益博弈。長期以來，煤、電企業(yè)成本都不透明，加上不合理的定價機制和扭曲的管制，煤、電企業(yè)雙方都叫苦。而最終，要么國家用納稅人的錢補貼，要么提高電價。

由此可見，階梯電價改革如果在電、煤成本嚴(yán)重不透明的情況下推進(jìn)，電企和電網(wǎng)難免會轉(zhuǎn)嫁成本，導(dǎo)致社會整體用電支出增加。因此，電價改革不僅僅是要實行階梯電價，更要進(jìn)一步推動煤、電市場化、透明化，以實現(xiàn)發(fā)電成本的有效降低，并早日建立起一個合理的定價機制。只有讓公眾知道每一度電的成本，逐步打破壟斷才能降低用電價格。而這恐怕才是目前最迫切的事情。如果這個問題不解決，階梯電價改革必然導(dǎo)致居民實際用電成本上漲。

因此，職能部門在制定居民階梯電價實施細(xì)則時，應(yīng)該將這些因素考慮進(jìn)去，否則，就有可能讓階梯電價失去精準(zhǔn)性，誤傷大量正常用電的家庭，到頭來演變?yōu)樽兿酀q價的手段。只有“下講民生、上講節(jié)能”，這樣的階梯電價才顯得有“階梯性”，從而更具有正當(dāng)性和必要性。