編者按：2012年6月4日，江西省人民政府副省長胡幼桃對江西省扶貧和移民辦兩份關(guān)于水庫移民后扶情況和有關(guān)問題的調(diào)研報告《高位推動強(qiáng)化舉措扎實推進(jìn)移民扶貧搬遷工作——萬安縣庫區(qū)移民扶貧搬遷工作調(diào)研報告》《贛州市上猶江水庫“水上漂”移民情況調(diào)研報告》作出批示：“省扶貧移民辦組織對兩地水庫移民后扶持情況進(jìn)行專題調(diào)研，形成的報告資料翔實，思路清晰，分析深入，措施得當(dāng)，很好，可按此抓好相關(guān)工作”?，F(xiàn)將兩份調(diào)研報告全文刊發(fā)，以饗讀者。
　　江西是水庫移民大省，先后興建各類大中型水庫285座，有各類水庫移民357，296萬人。后扶政策實施以來，我們按照國務(wù)院部署，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真領(lǐng)會國務(wù)院17號文件精神，精心操作，穩(wěn)步推進(jìn)，注重實效，順利完成了既定目標(biāo)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，我們在工作中發(fā)現(xiàn)了很多新情況、新問題，其中之一就是12.9萬庫區(qū)后靠安置的移民生存環(huán)境惡劣的問題。為了解決這個問題，近年來，特別是我省扶貧和移民工作合二為一之后，在大力提倡扶貧和移民工作資源整合的環(huán)境中，各市、縣都做出了有益的探索，尤其是萬安縣，由于縣委、政府的高度重視，摸索出了一條扶貧搬遷和移民二次搬遷相結(jié)合的新路子。因此，我們專赴萬安縣調(diào)研，了解偏遠(yuǎn)庫區(qū)后靠移民村的生產(chǎn)生活實際情況，萬安縣庫區(qū)移民扶貧搬遷的情況及經(jīng)驗，借此思考如何幫助貧困移民擺脫困境乃至建立起移民發(fā)展長效機(jī)制。
　　一、依靠打工、環(huán)境惡劣：萬安移民扶貧搬遷原因
　　(一)依靠打工——萬安縣移民概況
　　萬安縣地處吉安市南緣，與贛州接壤。全縣國土面積2051平方公里，耕地面積33.75萬畝，山林面積214.3萬畝。轄9鎮(zhèn)7鄉(xiāng)1個墾殖場，132個行政村19個居委會1834個村民小組，人口30.2萬，其中農(nóng)業(yè)人口26萬。該縣有移民51459人，主要源于萬安水庫搬遷移民，是江西省第三大移民縣，其移民基本情況呈現(xiàn)出三個特點：一是打工收入高農(nóng)業(yè)收入低。萬安縣移民人均純收入為5004元，高于該縣4917元的農(nóng)村人均純收入，但農(nóng)業(yè)收入較低，為1130元，打工收入較高，為2652元，可見該縣移民收入主要源于打工。二是外出打工的勞動力比例過半。萬安移民勞動力中54.5％的人口都常年在外務(wù)工且大部分人從事技術(shù)含量低，附加值低的體力型勞動，而人均耕地不足0.5畝的移民家庭外出務(wù)工勞動力人口比例為78.3％，對打工收入的依賴程度更高。三是庫區(qū)周邊生存環(huán)境比較惡劣。體現(xiàn)在“一少、一差和五難”首先是耕地少，人均不到0.5畝耕地；其次是農(nóng)水設(shè)施差，抗自然災(zāi)害能力弱；再次是耕作難，土地貧瘠野豬侵害嚴(yán)重，無法保證基本口糧；四是行路難，因不通公路，出門靠步行，運(yùn)輸靠腳板，肩挑背磨，馬馱船拖五是就醫(yī)難，因遠(yuǎn)離醫(yī)院，很多危重病人因施救不及時一命歸天；六是就學(xué)難，因遠(yuǎn)離學(xué)校，移民子女就學(xué)不便，加上家庭經(jīng)濟(jì)困難，干脆就輟學(xué)在家；七是娶妻難，不少青年男子已過結(jié)婚年齡娶不到妻子，有的不得不拋下老人入贅女方家庭。
　　(二)靠近城鎮(zhèn)——庫區(qū)移民脫困之路
　　目前，我省幫助貧困移民脫困的探索有很多，二次搬遷是其中之一。萬安縣選擇移民城鎮(zhèn)化無土安置的原因有三：一是解決生存環(huán)境惡劣地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施問題投入費(fèi)效比低，難以從根本上解決問題。比如：彈前鄉(xiāng)上洛村曉林坑組共有移民25戶，125人，人均耕地不足0.5畝，農(nóng)水設(shè)施落后，糧食難以自給；交通極為不便，水路需1個半小時以上，距離最近的硬化道路6km，距最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)15km，目前的通路為一條2米多寬的小路，處于晴通雨不通的狀態(tài)，要基本解決交通、農(nóng)水等基礎(chǔ)設(shè)施問題至少要投入200萬以上的資金，相當(dāng)于人均近2萬元，費(fèi)效比低，而且難以解決其生存環(huán)境容量不足、人均耕地少、土坯房危舊、上學(xué)就醫(yī)困難等問題。這樣的村組在萬安還有42個。二是土地調(diào)劑困難，中央各項支農(nóng)、惠農(nóng)政策出臺后，安置地居民越來越珍惜手中的耕地，不愿意拿出來調(diào)劑給移民戶，要實現(xiàn)有土安置成本高昂且受到原住民的抵制，而強(qiáng)行實施將使移民與原住民之問產(chǎn)生很深的隔閡。三是移民收入來源主要靠打工。庫區(qū)移民的過半收入都來自打工，人均生產(chǎn)資料少的移民戶的收入更加依賴打工。如果將這部分移民搬遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城附近，一方面改善了他們的生存環(huán)境，提升了他們發(fā)展環(huán)境。另外一方面也降低了他們打工、上學(xué)、就醫(yī)和培訓(xùn)的成本。
　　(三)缺錢搬遷——萬安困難移民的意愿和人數(shù)
　　截止2011年底，全縣仍有26605人生活在庫區(qū)周邊，其中生存環(huán)境特別惡劣的有6279人；地質(zhì)災(zāi)害隱患點486個，受災(zāi)525戶3397人；距硬化道路5公里以上的1201戶5173人。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)并非所有困難移民都愿意或能夠搬遷。由于受到財力不足、傳統(tǒng)觀念、畏難情緒和“等、靠、要”思想等多方面因素的影響，有部分貧困移民并不愿意或不能遷出。在彈前鄉(xiāng)上洛村座談時，移民代表肖祥榕、肖發(fā)明均表示因無力承擔(dān)建房或購買房屋的費(fèi)用，他們無法響應(yīng)政府的搬遷號召。據(jù)調(diào)查，萬安縣生存環(huán)境比較惡劣的6279名庫區(qū)移民中，能夠接受搬遷扶貧的有1606人，不愿意接受搬遷扶貧的有736人，愿意但因經(jīng)濟(jì)原因無法搬遷的有3937人。
　　二、高位推動、重點傾斜、嚴(yán)格把關(guān)：萬安移民搬遷紀(jì)實
　　萬安縣委、縣政府高度重視庫區(qū)貧困移民問題，為了妥善解決這一問題，書記、縣長親自掛帥緊抓萬安列入全省庫區(qū)深山區(qū)移民搬遷扶貧試點縣契機(jī)，充分打好國家扶貧開發(fā)工作重點縣、西部大開發(fā)政策延伸縣、羅霄山區(qū)連片特困地區(qū)扶貧縣和中央蘇區(qū)縣等四張政策資源牌，結(jié)合“楊萬線美麗鄉(xiāng)村綜合示范帶建設(shè)”和“縣城人口倍增計劃”，探索出一條整合資源、集中安置、助推縣城人口倍增的庫區(qū)移民搬遷安置新路子。
　　(一)創(chuàng)新思路，高位推動
　　2003年到2011年，萬安縣共搬遷“三區(qū)”移民3744戶15682人。但由于萬安庫區(qū)影響范圍廣、自然條件制約程度深以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等原因，截止2011年底，全縣仍有26605人生活在庫區(qū)周邊，而且仍有14849名“三區(qū)”移民需要遷出。如何讓這部分群眾“整體搬得出、長期穩(wěn)得住、逐步富得起”，新一屆縣委、縣政府班子經(jīng)過深入調(diào)研，提出了“惠民政策要往移民靠、三區(qū)移民要往縣城靠”的新思路，決定走“三區(qū)移民合一”的路子，在縣城和工業(yè)園區(qū)周邊，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點、高要求打造“三區(qū)”移民集中安置點。作出這個決策后，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自召開會議研究具體措施，多次深入現(xiàn)場協(xié)調(diào)解決問題。分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)狠抓落實，做細(xì)做好具體工作。從縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門同志，經(jīng)常深入移民家里聽取意見建議，做好搬遷安置到縣城和工業(yè)園區(qū)周邊的思想、幫扶等工作。
　　(二)緊靠城鎮(zhèn)，建點帶動
　　往年萬安縣多采取就近搬遷安置解決“三區(qū)”移民脫貧的辦法，不僅難度大、成本高、效果差，而且造成已實施就近安置的移民增收致富、自我發(fā)展的能力受到嚴(yán)重制約，積貧難返。為真正提高移民的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)增產(chǎn)增收，脫貧致富，該縣在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，決定對移民實施城鎮(zhèn)化搬遷，貼近靠近城鎮(zhèn)，尤其是縣城集中建點。結(jié)合“縣城人口倍增計劃”，首先在緊靠縣城的楊萬線美麗鄉(xiāng)村綜合示范帶的精品點…陳家塘移民集中安置點進(jìn)行實施。該安置點占地面積49畝，規(guī)劃建設(shè)77棟移民住宅，并配有池塘、親水木臺、綠地、休閑廣場、半山?jīng)鐾さ裙苍O(shè)施，已確定接收移民77戶274人，其中庫區(qū)移民30戶127人，深山區(qū)移民26戶111人，地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民11戶36人，并安排扶貧移民基礎(chǔ)設(shè)施配套資金52.4萬元，水庫移民項目資金103萬元。目前，20棟移民住宅已建成封頂，其余房屋和基礎(chǔ)設(shè)施正在建設(shè)之中，一個高品味、生態(tài)好、園林式的移民新村將很快呈現(xiàn)在大家面前。以此為示范帶動，該縣還將在城區(qū)和工業(yè)園區(qū)周邊建設(shè)以棟房為安置單元的移民新村，在縣城新區(qū)與工業(yè)園區(qū)結(jié)合部建設(shè)以套房為安置單元的移民小區(qū)，并在縣城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)一所移民學(xué)校和一所移民醫(yī)院。
　　(三)重點傾斜，政策促動
　　為擴(kuò)大三區(qū)合一建點成效，萬安縣委、縣政府出臺了一系列配套政策措施。在用地方面，每年在縣城、工業(yè)園區(qū)及其周邊安排50畝以上土地用于建設(shè)移民集中安置點。包括在城區(qū)和工業(yè)園區(qū)周邊建設(shè)移民新村，在縣城新區(qū)與工業(yè)園區(qū)結(jié)合部建設(shè)移民小區(qū)以及移民學(xué)校、移民醫(yī)院，用地都優(yōu)先考慮。其中移民小區(qū)的建設(shè)，由縣政府統(tǒng)一供地，縣扶貧移民辦負(fù)責(zé)建設(shè)。在資金方面，移民無論是建棟房還是購套房，政府均給予每人3500元的補(bǔ)助。同時，移民新村和移民小區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一由政府負(fù)責(zé)籌資建設(shè)。在管理方面，凡是庫區(qū)、深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的群眾，由本人申請，經(jīng)有關(guān)部門核實，均可進(jìn)入移民新村建房或移民小區(qū)購房安置，享受同等待遇。移民新村和移民小區(qū)實行社區(qū)化管理和服務(wù)，移民入住后可落戶到社區(qū)。移民遷移后，保留他們在遷出地原有的山場、田地等資源，并鼓勵流轉(zhuǎn)，助推移民加快致富步伐。
　　(四)嚴(yán)格把關(guān)，程序牽動
　　由于移民新村的地基價格和移民小區(qū)的套房價格大大低于市場價，為杜絕假借移民名義安置搬遷到移民安置點的現(xiàn)象，讓優(yōu)惠政策真正惠及移民群眾，該縣在具體環(huán)節(jié)上制定了嚴(yán)格的操作程序。一是在電視媒體和網(wǎng)站上及時發(fā)布建點信息，公布接收移民的資格和條件，公開征集符合資格條件的移民戶報名，接受媒體和社會大眾的監(jiān)督。二是由縣扶貧和移民辦會同縣紀(jì)委組成核查組，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部一道對申報戶逐戶進(jìn)行入戶調(diào)查，將不符合條件的申報戶予以淘汰。三是當(dāng)申報戶過多、安置指標(biāo)不足時，由縣扶貧和移民辦組織符合條件的申報戶進(jìn)行現(xiàn)場抽簽，縣紀(jì)委現(xiàn)場監(jiān)督，縣公證處當(dāng)場公證，最終確定進(jìn)點名單。四是明確規(guī)定任何人不得假借移民名義申報建房或購房，否則不僅要退出所建或所購房屋，而且還要嚴(yán)肅查處；移民新村和移民小區(qū)用地保留集體土地性質(zhì)，移民所建棟房或所購套房只能繼承，不得交易。由于整個程序規(guī)范嚴(yán)密，充分體現(xiàn)了“公平、公開、公正”原則，因而受到廣大移民群眾的交口稱贊和社會各界的一致好評。
　　三、資金不足、激勵不夠、能力不強(qiáng)：庫區(qū)移民扶貧搬遷的困難
　　雖然萬安縣在移民搬遷安置工作中做了一些努力和有益探索，并取得了一定成效，但調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)不少困難和問題。突出體現(xiàn)在三不：
　　(一)資金不足
　　搬遷資金不足的問題主要體現(xiàn)在兩方面：一是困難移民搬遷建房資金不足。以萬安一戶四口為例，要承擔(dān)13.5萬元／人的房屋建造費(fèi)用，即便是移民小區(qū)購房安置，每人購房的支出也可能會超過2萬元，對于年人均收入2－3千元的貧困移民而言，其資金儲備遠(yuǎn)不足以支付這筆費(fèi)用。二是移民安置點配套建設(shè)資金籌集困難。隨著目前安置土地越來越難以獲得，加上工價及物價的普遍上漲，地方政府安置貧困移民的成本越來越高。以楊萬線移民安置點為例，除去扶貧移民項目150萬元資金外，萬安縣政府還投入資金100多萬元用于三通一平、環(huán)境改造和宅基地建設(shè)，平均每個移民投入近萬元。萬安縣如果要妥善安置所有三區(qū)移民，必須籌集近億元配套資金，安置庫區(qū)移民也需超過6千萬，如果不擴(kuò)大投入渠道，配套建設(shè)資金籌集對于貧困縣而言是比較困難的。
　　(二)激勵不夠
　　政策激勵不足主要表現(xiàn)在三個方面：一是政策優(yōu)惠幅度不大。對于庫區(qū)困難移民二次搬遷具有支持、引導(dǎo)和激勵作用的優(yōu)惠政策不多，優(yōu)惠幅度不大。首先對于地方政府而言，除地質(zhì)災(zāi)害移民外，國家未出臺土地優(yōu)惠政策，造成地方政府調(diào)劑和使用土地困難，退而選擇無土安置，甚至出現(xiàn)無土地指標(biāo)安置的問題。其次沒有出臺對于無土安置移民的優(yōu)惠政策，比如對移民搬遷工程實施“零稅費(fèi)”管理，鼓勵困難移民遷出來；對于移民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的優(yōu)先、稅收減免政策，幫助遷出的移民安穩(wěn)致富。二是資金激勵力度不夠。首先是對貧困地區(qū)的政府而言，搬遷資金籌集困難，加之沒有相關(guān)的資金激勵機(jī)制，做好做壞一個樣，打消了很多政府實施移民搬遷扶貧的積極性。其次是移民每人4000元的建房專項補(bǔ)助資金相對偏低，移民搬遷后負(fù)債情況比較普遍。隨著近年物價不斷攀升，4000元對于移民遷出的激勵作用愈發(fā)不明顯。特別是對于貧困移民，本身家庭資金儲備就少，要實現(xiàn)搬遷，僅是搬遷負(fù)債就可能壓垮他們，4000元／人的補(bǔ)助對于他們的幫助杯水車薪。三是扶持渠道不廣。由于缺乏政策推動和激勵機(jī)制，目前積極融入移民搬遷扶貧工作的部門并不多，導(dǎo)致很多地方僅有扶貧和移民辦唱獨(dú)角戲，移民即便遷出來，也會出現(xiàn)“安穩(wěn)致富”無人管的現(xiàn)象。
　　(三)能力不強(qiáng)
　　能力不強(qiáng)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是貧困移民戶自我發(fā)展的能力不強(qiáng)，表現(xiàn)在大多貧困移民或是文化素質(zhì)不高且因循守舊，或是家庭成員勞動力比例低多數(shù)基本喪失勞動，或是“等靠要”等依賴思想嚴(yán)重；即便政府給予大力支持，他們依然難以擺脫貧困。二是政府幫助貧困移民戶提升發(fā)展能力的能力不強(qiáng)，表現(xiàn)在政府對于幫助困難移民擺脫落后守舊觀念，樹立奮發(fā)向上新文化方面；在幫助勞動力比例低的困難移民家庭減輕負(fù)擔(dān)，謀求發(fā)展方面還是鮮有舉措，能力不強(qiáng)。
　　四、“強(qiáng)化拉力、大力支持”：庫區(qū)移民扶貧搬遷展望
　　萬安調(diào)研結(jié)束之后，我們明確了要使二次搬遷、科技培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持有機(jī)結(jié)合，不斷改善發(fā)展環(huán)境提升移民發(fā)展能力，逐步解決庫區(qū)移民生存環(huán)境惡劣的問題。在此，我們單就移民二次搬遷方面提出一些建議，主要有兩個方面：
　　(一)需要強(qiáng)化拉力，讓貧困移民走出困境
　　所謂強(qiáng)化拉力，就是增加二次搬遷對困難移民的吸引力，變“要我搬”為“我要搬”。我們認(rèn)為應(yīng)在四個方面下功夫：首先是在安置形式上下功夫，多形式安置，讓移民根據(jù)自身情況選擇安置形式，做到應(yīng)遷盡遷，比如愿意務(wù)工經(jīng)商的，可以選擇集鎮(zhèn)安置；孤寡老人，可以選擇敬老院安置。其次是在選點上下功夫，為移民持續(xù)發(fā)展考慮，盡量選擇在“近路、近水、近電、近田、近學(xué)校、近醫(yī)院”，并很少與安置地居民發(fā)生土地、水源矛盾的區(qū)域，為移民的未來發(fā)展留足空間。再次是在出臺優(yōu)惠政策上下功夫，首要是提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，爭取建設(shè)、民政等多部門補(bǔ)助，對于移民的綜合補(bǔ)助建議不低于1萬元／人。并出臺針對搬遷移民的土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技培訓(xùn)、城市務(wù)工、稅收等多方面的優(yōu)惠政策，對于個別極端貧困的移民戶，實施差別扶貧。最后是在拓寬資金投入渠道上下功夫，給予搬遷移民信貸優(yōu)惠，讓他們建房不差錢，創(chuàng)業(yè)經(jīng)商有底氣；在大力爭取國家投入的同時，注重整合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村飲水安全、村組公路、小農(nóng)水等多渠道的項目資金，支持安置地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過建立庫區(qū)移民困難救助基金等形式幫助移民解決搬遷后遇到的難題。
　　(二)需要大力支持，讓貧困移民放心搬遷
　　所謂的大力支持就是要爭取政府重視，高位推動。應(yīng)該做到三個重視。一是重視合作，強(qiáng)化財政、發(fā)改、建設(shè)、國土、民政、林業(yè)、衛(wèi)生、教育、公安等各部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成合力，為搬遷提供便利，幫助移民順利搬遷。二是重視服務(wù)，搬遷前，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，編制切實可行的移民安置規(guī)劃，注重對貧困移民的宣傳發(fā)動和示范引導(dǎo)；搬遷中，成立協(xié)調(diào)辦公室，幫助移民處理搬遷中遇到的難題；搬遷后，幫助移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?，提升發(fā)展能力，重新就業(yè)致富。三是重視管理，制定公平的搬遷審批流程，并嚴(yán)格把關(guān)，讓優(yōu)惠政策真正惠及移民。
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