“中國(guó)民眾的‘政策參與’認(rèn)知水平遠(yuǎn)高于實(shí)際參與水平，低水平的實(shí)際參與對(duì)政策參與客觀狀況總分起了重要的‘拉低’作用?！苯眨芍袊?guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心合作發(fā)布的政治參與藍(lán)皮書暨2012年《中國(guó)政治參與報(bào)告》如此評(píng)價(jià)當(dāng)前民眾“政策參與”的實(shí)際狀況。
　　該報(bào)告顯示，民眾對(duì)“權(quán)利與參與途徑認(rèn)知”、“政策重要性認(rèn)知”的得分率均超過50%，而“實(shí)際政策參與”的得分率僅為11%。
　　在該報(bào)告主要執(zhí)筆人、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員史衛(wèi)民看來，公民“了解和接受公共政策的參與”水平大大高于公民“實(shí)際政策參與”水平這一特點(diǎn)，顯示當(dāng)前中國(guó)的公民政策參與，是“接受型的政策參與模式”，而不是“博弈或改變型的政策參與模式”。
　　“目前公民的政策參與基本停留在‘解決問題’和‘增進(jìn)政策接受性’的水平上，較難提升到‘增加民眾對(duì)政策尤其是決策的影響力’的水平?！笔沸l(wèi)民在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)如此表示。
　　公眾政策參與層級(jí)低
　　在2012年的這份報(bào)告中，一個(gè)最重要的基本結(jié)論是，當(dāng)前中國(guó)民眾在政策過程中以“接受政策”為基本特征的參與，可以稱之為“接受型的政策參與模式”。
　　“通過這個(gè)基本結(jié)論，我們解釋了一個(gè)很大的問題，中國(guó)公民政策參與到底是針對(duì)什么的？從這個(gè)模式來看，我們的政策參與是以解決問題為導(dǎo)向的，而不是為了改變政策。”史衛(wèi)民解釋說，一個(gè)通俗的理解是，例如醫(yī)保，公眾普遍認(rèn)為醫(yī)保政策是好的，但在執(zhí)行過程中可能會(huì)產(chǎn)生各種問題，公眾對(duì)醫(yī)保政策的參與是為了解決具體問題。
　　形成這個(gè)特點(diǎn)的原因何在？在史衛(wèi)民和課題組團(tuán)隊(duì)看來，一個(gè)重要原因是，當(dāng)前的頂層制度設(shè)計(jì)和老百姓的參與有相當(dāng)大的距離。“當(dāng)前一些重大政策，都是由中央層面來制定，在這些制度設(shè)計(jì)和決策方面，公眾的參與是非常少的?！?br/>　　報(bào)告認(rèn)為，這種制度建構(gòu)的模式，對(duì)公民的政策參與，既有積極的影響，也有消極的影響。優(yōu)點(diǎn)是政府對(duì)于民眾了解政策和執(zhí)行政策提供了保障作用，缺點(diǎn)是把政策參與層級(jí)壓的很低，真正在決策層面的參與比較少。
　　課題組研究認(rèn)為，這種消極影響最主要表現(xiàn)在，缺乏利益相關(guān)者參與決策尤其是影響決策的制度安排，或者已有的制度安排（如政策聽證會(huì)、政策方案意見征求）實(shí)際作用不大。
　　“例如農(nóng)民工群體，在城市制定相關(guān)就業(yè)、社保、教育等政策時(shí)，缺少表達(dá)利益訴求的渠道?！笔沸l(wèi)民表示。
　　而目前的各類聽證會(huì)流于形式也早已廣受詬病。一些參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證后總是絕大多數(shù)同意政府的方案。
　　“聽證會(huì)走過場(chǎng)，預(yù)先設(shè)置議題，實(shí)際上是為保證政策過關(guān)。如果以此為前提，公眾參與很大程度上就是個(gè)形式?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所所長(zhǎng)房寧對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，這種思路背后的大背景是，當(dāng)前各級(jí)政府頭號(hào)任務(wù)還是求發(fā)展，而百姓更關(guān)注民生，兩者之間產(chǎn)生了差異，體現(xiàn)在政策上，如果更多引入百姓和社會(huì)的參與，發(fā)展速度勢(shì)必會(huì)受到影響。
　　實(shí)際操作更重要
　　在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)某項(xiàng)政策不滿意時(shí)，被調(diào)查者可能采用的表達(dá)意見方式，排在前列的分別是“向人大代表和政協(xié)委員”、“向政府有關(guān)部門（包括信訪部門）反映”、“找熟人幫助解決問題”或“向媒體反映”，而“參加聽證會(huì)反映意見”則排在倒數(shù)第二的位置上。
　　對(duì)于這樣的現(xiàn)狀，課題組得出的結(jié)論是：已有的制度安排（如政策聽證會(huì)、政策方案意見征求）實(shí)際作用不大，在一定程度上強(qiáng)化而不是弱化了政策過程（尤其是決策過程）的“模糊性”。
　　史衛(wèi)民對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，任何政府在整個(gè)政策過程中，都有一個(gè)模糊區(qū)間，“在中國(guó)，由于存在中央和地方的博弈、資源分配的問題以及行政效率等原因，政策有一定模糊性是客觀存在的。但有一種模糊性是要消除的，就是利益集團(tuán)在操縱政策的制定?！?br/>　　在他看來，模糊性本身可以用公開性的制度設(shè)計(jì)來減少不良后果，公民政策參與要求的“開放性”，與中國(guó)目前政策過程較強(qiáng)的“封閉性”確實(shí)有一定的矛盾。
　　而在課題研究團(tuán)隊(duì)看來，近年來，政府改變“封閉性”決策過程的努力也在顯現(xiàn)。如在醫(yī)療體制改革的政策方案選擇等方面，就大量采用了“開放性”的做法，經(jīng)過四年的各界大討論最終形成了目前的醫(yī)改方案。問題是，這樣的嘗試還太少，還難以起到改變中國(guó)既有政策模式的決定性作用。
　　“政策民主化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，對(duì)政府來說，要通過比較形式化的方式，走向比較有實(shí)際意義的方式?！笔沸l(wèi)民指出，相對(duì)完善的政治參與既需要理性的政府，也需要理性的公民，尤其是政府，需要大量的政策學(xué)習(xí)，“學(xué)習(xí)什么呢？在決策中不能拍腦袋，在執(zhí)行過程中不能強(qiáng)行推，在評(píng)估過程中要科學(xué)，不能想當(dāng)然。”
　　課題組成員、中國(guó)社科院政治所博士鄭建君告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在政策參與的種種不足，一方面是個(gè)階段性的問題，另一方面，也與政府的行政效率考量相關(guān)，“政府要預(yù)先評(píng)估收益和損失，在這個(gè)過程中，會(huì)找到一個(gè)他們認(rèn)為穩(wěn)妥的點(diǎn)去推進(jìn)?！?br/>　　“制度的建成是個(gè)漫長(zhǎng)的過程，改革開放三十年來一直在推進(jìn)，尤其這十年發(fā)展比較快，已經(jīng)開始建立相應(yīng)的制度。”史衛(wèi)民指出，政策參與制度的形成，和選舉制度一樣，形成之后，從不規(guī)范逐步走向規(guī)范，就會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生作用，“不過，關(guān)鍵的問題，不在文本的制度，往往在實(shí)際操作。從文本意義上說，每個(gè)公民都可以對(duì)任何政策發(fā)表意見，但問題是，發(fā)表了有用嗎？這就是機(jī)制問題，而不是制度問題?！?br/>　　（摘自《中國(guó)新聞周刊