關鍵詞： 轉移支付制度；分稅制改革；財政分權；公共服務均等化；財政收入

摘 要： 作為1994年分稅制改革的配套制度，轉移支付制度理應在平衡地區(qū)發(fā)展和促進公共服務均化等方面發(fā)揮重要作用。然而，由于運行模式過于“行政化”、資金結構分配不合理等原因，我國規(guī)模龐大的財政轉移支付卻起不到應有的政策效果。因此，未來的改革需從制度設計入手，推進轉移支付制度的“法治化”建設，科學制定資金分配考核指標，構建以基本公共服務均等化為目標、以縣為承接基礎的財政轉移支付制度。

中圖分類號： F812.4

文獻標志碼： A 文章編號： 1009－4474(2012)05－0019－05

改革開放30年來，我國在經(jīng)濟領域已取得舉世矚目的成績。然而，與傲人的經(jīng)濟績效相比，我國在公共領域的成效卻不盡人意，區(qū)域間公共服務供給差距越拉越大。如何實現(xiàn)鄧小平“兩個大局”戰(zhàn)略思想中的“第二個大局”①——沿海地區(qū)在發(fā)展到一定的時期要顧全并幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展——是我國政府在未來很長一段時間需要解決的重大問題。作為一項財政均衡制度(Fiscal Equalization System)，轉移支付②在促進區(qū)域間平衡發(fā)展和公共服務均等化方面發(fā)揮著重要作用。鑒于此，本文對1994年分稅制改革進行分析，探討我國轉移支付制度均等化失效的原因及相應的改革路徑。

一、我國1994年分稅制改革及其影響 1956年，經(jīng)濟學家Charles Tiebout提出“向地方分權有利于促進公共服務的供給水平與效率”的分權思想〔1〕，這為中央政府向地方政府分權提供了有力的理論支撐。Tiebout認為，只要滿足地方政府將提供本轄區(qū)居民公共服務作為主要目標、居民可以在不同地區(qū)之間自由流動的基本假設，中央政府向地方政府分權就能通過兩種機制促進公共品的供給水平和效率：一是向地方政府分權可以解決中央政府的信息不對稱問題，因為居民的真實偏好能通過“用腳投票”的機制顯示出來；二是向地方政府分權可以影響地方政府間的競爭及其公共支出模式，因為地方政府的收入和居民的遷移直接相關。該理論已越來越多地應用到各國的財政改革實踐，分權也成為世界各國政府選擇的治理模式。

我國的財政分權體制改革始于20世紀80年代。1994年之前，在“財政包干制”的財政體制下，地方政府擁有很大的財政自主權，它們主動參與社會管理以增加本地政府的財政收入；而中央政府的財政負擔不斷加重，全國財政收入占GDP的比重以及中央預算收入占全部預算收入的比重逐年下降，國家財政汲取能力急劇下降〔2〕。在此背景下，中央政府在1994年推行了旨在重新調(diào)整中央地方財政分配關系的“分稅制改革”。這次改革的核心是將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅三大類，中央政府集中了全國大部分財政資源，成功地使前述“兩個比重”迅速提高。與此同時，地方政府的財政自主權和財力則在改革后出現(xiàn)了顯著收縮，其財政收入占總財政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右〔3〕，而財政支出卻逐年上升。這直接造成地方政府在財政收支上出現(xiàn)巨大的財政缺口，影響了地方基層政府提供公共服務的能力，進一步加劇了地區(qū)發(fā)展差距。

西南交通大學學報（社會科學版） 第13卷第5期

鄭浩生 我國財政轉移支付制度失效及改革探析——基于公共服務均等化的視角盡管財政分權有利于提高公共服務供給水平和縮小地區(qū)差異在一些發(fā)達國家得到了證明，然而，我國1994年實行的財政分權體制改革卻呈現(xiàn)出不一樣的景象：一方面，我國年均GDP增長率超過9%，并躋身為世界第二大經(jīng)濟體；另一方面，我國在提供公共服務方面卻不盡人意，尤其是體現(xiàn)在一些涉及“民生類”的公共產(chǎn)品和服務供給上③。根據(jù)公共品理論，公共品的受益范圍決定了各級政府的職責分工和政府間的財政關系。然而，我國在建國以來的幾次財政制度改革和調(diào)整基本上都圍繞著政府間財政收入和分配問題進行，財政的公共服務功能始終未能成為財政制度改革和調(diào)整的中心。在這種制度設計安排下，中央和地方政府在公共支出責任方面基本沒有重新進行劃分，即事責沒有圍繞財權作相應調(diào)整。由于事責與財力不匹配的問題長期得不到解決，基層政府無力有效提供基本公共服務。值得一提的是，1994年的財政分權改革僅停留在中央與省級政府層面，省以下地方政府間并沒有推進相應分權改革，這又直接導致“財權上收、事責下放”現(xiàn)象在其他各級政府間層層傳遞，進一步加重了基層政府的財政負擔，出現(xiàn)了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的中國景象。因此，中央政府必須通過實施財政轉移支付制度以彌補因分稅制改革產(chǎn)生的地方財政缺口，促進地區(qū)間均等化發(fā)展。

二、我國財政轉移支付制度的現(xiàn)狀及失效原因 財政分權作為一項制度創(chuàng)新，在過去20年已成為世界潮流。然而，在現(xiàn)實各種因素的制約下，各國實行的財政分權制度很難完全符合“Tiebout模型”中的理論假設〔4～6〕。因此，作為財政分權的有益補充，轉移支付制度是克服公共產(chǎn)品和服務的外部性、“用腳投票”機制失靈以及政府間縱向和橫向財力不平衡的最佳手段，該制度在促進全國范圍內(nèi)基本公共服務均等化方面發(fā)揮著重要作用。

1.我國財政轉移支付制度的現(xiàn)狀分析

我國的財政制度改革一直圍繞著“集權—分權”不斷循環(huán)演變，伴隨著財政制度改革和調(diào)整的還有轉移支付制度。在1980～1993年的“財政包干制”期間，由于地方政府掌握了大部分的財政收入和預算外收入，中央政府財政入不敷出，因此根本沒有用于轉移支付的財力基礎。從1994年分稅制改革開始，中央和地方政府進入制度化分權時代，在收入分享改為稅收分享之后，中央的財政地位和財政集權程度得到了極大的改善，中央財政收入比重從1994年的22%上升至1995年的557%，之后基本維持在50%左右的水平〔7〕，財政轉移支付制度也是從這個時候才真正建立起來的。

我國財政轉移支付形式主要有稅收返還④、財力性轉移支付和專項轉移支付。從轉移支付的總量增速看，1994年到2009年間，中央對省及省以下政府地方的轉移支付補助從23864億元增長到286213億元，2009年的總規(guī)模超過1994年的119倍；2009年轉移支付占全國財政收入的418％，地方財政支出的391%來源于中央財政轉移支付⑤。從轉移支付的分項補助比重看，稅收返還的比重從1995年的737%下降到2004年的305%〔8〕，呈現(xiàn)出逐年持續(xù)下降；而財力性轉移支付與專項轉移支付則保持持續(xù)上升，財力性轉移支付占總量轉移支付的比例則由1995年的064%上升到2001年的161%〔7〕，專項轉移支付則由1994年的1513%上升到2000年的347%⑤。從轉移支付的地區(qū)分配看，東部1995年人均轉移支付為23985元，2006年為71147元，12年間增長了近3倍；中西部1995年為11686元，2006年為117104元，12年間增長了9倍多〔9〕。很顯然，從我國財政轉移支付資金結構轉變中可以看出，中央出于對均衡地區(qū)間財力與促進基本公共服務均等化的考慮，實行了有地區(qū)偏向的轉移支付政策，財政資源越來越多地向我國中西部欠發(fā)達地區(qū)傾斜。

2.我國財政轉移支付制度均等化失效的原因分析

我國從1994年以來實施了規(guī)模龐大的政府間轉移支付，一個基本目標就是促進基本公共服務均等化。然而，實際效果卻與這項制度的設計初衷相去甚遠，我國地區(qū)間基本公共服務供給失衡狀況不僅沒得到改善，一定程度上還在不斷拉大，1994年三個地區(qū)的人均支出差距不到50元，到2003年則擴大到250元〔3〕。那么，規(guī)模如此龐大的財政轉移支付為何起不到應有的政策效果呢？

（1）運行模式過于“行政化”。一直以來，我國轉移支付制度的推動力基本上是中央政府的相關政策，而不是通過制定法律法規(guī)來推動，《轉移支付法》至今遲遲沒有出臺。在沒有明確的法制遵循的情況下，一方面，我國轉移支付的運作模式基本上還是靠傳統(tǒng)的行政手段進行，導致轉移支付資金的分配和使用上存在很大的隨意性；另一方面，由于劃撥到各省的轉移支付尚缺有效的法律監(jiān)督機制，地方政府會主動放松對資金的監(jiān)管，導致了接收轉移支付地區(qū)的腐敗現(xiàn)象嚴重，從而降低了轉移支付制度對基本公共服務均等化的促進作用。

（2）資金分配結構不合理。我國現(xiàn)行轉移支付資金分配結構中，稅收返還部分是以1993年各地區(qū)收入做基數(shù)來計算遞增率，忽視了各地區(qū)在財政收入基數(shù)上的不可比性，雖然其在轉移支付總額中所占的比重逐年下降，但分稅制后各年的絕對額不僅有所增加，且增幅最為穩(wěn)定。這種建立在基數(shù)法基礎上的稅收返還制度，使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)獲得的稅收返還額的增速快于欠發(fā)達地區(qū)稅收返還額的增速，在一定程度上加大了地區(qū)之間的財政收入差距，阻礙了轉移支付促進基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。再看專項轉移支付，現(xiàn)行制度下，接受專項補助的地方政府必須提供相應的配套資金，使得經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府要么因沒有財力提供相應配套資金而不能獲取中央政府的專項撥款，要么把獲得的專項資金變成了地方政府的“吃飯財政”，從而影響了專項補助資金的使用效果。財力性轉移支付作為最有利于緩解基層政府財政困難和縮小地區(qū)公共服務供給水平的補助方式，但由于其在中央總量轉移支付中所占比重過低，削弱了其平衡地方政府財力和促進基本公共服務均等化的效果。

（3）政策帶來“負面效應”。理論上講，來自上級政府的轉移支付與本地稅收一樣，地方政府都會當作地方財政收入同等支配。然而，相關研究卻發(fā)現(xiàn)轉移支付比本地財稅收入更可能誘致地方政府規(guī)模的膨脹，即產(chǎn)生“粘紙效應”(Flypaper Effect)〔10-11〕。在中國，每一個單位的轉移支付會使政府支出水平上升06－13個單位〔12〕；人均專項轉移支付每增加1萬元，會使得每萬人機關人數(shù)增加986人〔13〕。值得注意的是，對于轉移支付依賴性較強的欠發(fā)達地區(qū)而言，由于在經(jīng)濟發(fā)展上的劣勢而更傾向于將獲得的轉移支付資金用于擴大財政供養(yǎng)人口〔14〕。另外，由于征稅具有成本，地方政府常常利用轉移支付資金代替當?shù)囟愂?，從而降低了財稅努力，這種“負面效應”也大大減弱了轉移支付制度的均等化效果。

三、促進基本公共服務均等化的財政轉移支付制度思考 1．推進轉移支付運行模式向“法治化”轉變

基本公共服務均等化旨在保障不同地區(qū)的城鄉(xiāng)公民的基本權利，為實現(xiàn)這個宏偉目標，提供可預期的、“法治化”的制度規(guī)范勢在必行。然而，目前我國轉移支付制度基本上靠傳統(tǒng)行政手段進行干預，還沒進入“有法可依、有法必依”的法治軌道。因此，推進轉移支付制度的“法治化”建設是促進基本公共服務均等化的必要條件和保障。當下最緊迫的是要通過制定專門的法律法規(guī)來推動轉移支付的有效落實，中央政府應盡快出臺《轉移支付法》，在法律上對各級政府的責任和行為進行清晰的界定，通過法律責任機制完善對轉移支付的管理和稽查，建立長效的法律責任追究制度，對轉移支付的各個環(huán)節(jié)和程序進行有效監(jiān)督，確保財政資金的有效使用，實現(xiàn)轉移支付制度的預期目標。

2．以基本公共服務均等化為目標，優(yōu)化轉移支付資金分配結構

在現(xiàn)行轉移支付資金結構中，由于稅收返還制度具有“保護既得利益”的性質，發(fā)達地區(qū)獲得的稅收返還額遠遠要大于欠發(fā)達地區(qū)，相對于其他轉移支付形式，稅收返還也是中央對地方轉移支付中規(guī)模最大的部分，這使得地區(qū)間財力分配不均的問題更趨嚴重。因此，要逐步降低增值稅、消費稅返還和所得稅基數(shù)返還地方的分成比例，縮小因稅收返還補助帶來的地區(qū)財力分配差距。其次，由于欠發(fā)達地區(qū)基層政府本身就存在財政困難，而目前的專項轉移支付制度仍要求接受地政府必須提供相應的配套資金，這種制度安排很可能影響到專項轉移支付資金的使用效果，無助于基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。因此需要減少欠發(fā)達地區(qū)地方政府的專項資金配套比例，建議縣級政府此部分配套資金可由中央和省級財政按比例全額承擔。最后，財力性轉移支付是實現(xiàn)政府間縱向和橫向財力均衡最有效的手段，因此必須提高其在轉移支付總額中的規(guī)模和比重，使之成為轉移支付的主要形式。建議可在原來用于確定轉移支付資金數(shù)量的考核支出指標中加入“地方政府的公共服務支出”這一指標，按統(tǒng)一公式進行計算并向欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)適當傾斜，使財力性轉移支付真正用于緩解基層政府財力不均，促進基本公共服務均等化。

3．科學制定考核指標，抑制轉移支付制度的負面效應

如前所述，轉移支付制度的實施可能誘致地方政府規(guī)模膨脹和降低財稅努力，從而使該項政策的公共服務均等化效果大大減弱。這種“負面效應”可以通過科學合理的制度設計加以規(guī)避。首先，建議在現(xiàn)行專項轉移支付要求地方政府提供相應的配套措施的同時，加入“地方政府財稅努力”這一權重，比如規(guī)定地方的實際稅率不能低于某一臨界水平，以避免專項補助對地方財稅的消極影響〔7〕；其次，針對財力性轉移支付可能導致地方政府規(guī)模膨脹的問題，可以在目前的“因素法”中降低那些地方政府可操作的財政支出考核指標比重（比如人員費用），同時增加“基本公共服務支出”作為考核指標，使實現(xiàn)基本公共服務均等化與財政轉移支付制度真正對接起來。

4．構建以“縣”為承接基礎的轉移支付制度

財政是政府行權的經(jīng)濟基礎，縣級政府作為財政收支的基層執(zhí)行單位，是我國推進基本公共服務均等化的最關鍵環(huán)節(jié)。作為直接面對全國70％的人口并對之進行管理的基層政府，縣級政府能夠全面準確且以最快的時間反映公民的公共訴求，以最低的供給成本滿足公民的公共偏好，是各級地方政府中最有效的公共服務供給者。因此，在我國分稅制財政體制下，應該將縣級財政作為轉移支付制度承接基礎，中央對地方的專項轉移支付應以“縣”為主體構建承接機制，縮短和暢通中央政府與基層政府的連接渠道，實現(xiàn)中央政府對基層政府的直接調(diào)控，充分發(fā)揮基層政府在資源配置中的積極作用。同時，在“省直管縣”財政體制下，要以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，重塑“省—縣”財政轉移支付制度，完成承接載體與省財政資金配置的無縫對接，為縣級公共支出提供財力保障，這對我國實現(xiàn)基本公共服務均等化具有決定性的作用。

注釋：

①1988年，鄧小平在《中央要有權威》中提到區(qū)域發(fā)展的“兩個大局”戰(zhàn)略時指出：“一個大局是東部沿海地區(qū)較快地先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全這個大局；另一個大局是當發(fā)展到一定時期，比如本世紀末全中國達到小康水平時，就要拿出更多的力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要顧全這個大局?！币姟多囆∑轿倪x》第三卷，第277-278頁，人民出版社1993年10月版。

②本文是指狹義上的轉移支付，即上級政府對下級政府的財政轉移支付。

③相關研究請見：喬寶云、范劍勇、馮興元著《中國的財政分權與小學義務教育》，中國社會科學，2005年第6期，第37-47頁；郭慶旺，賈俊雪著《中央財政轉移支付與地方公共服務提供》，世界經(jīng)濟，2008年第9期，第74-84頁；李齊云、劉小勇著《財政分權、轉移支付與地區(qū)公共衛(wèi)生服務均等化實證研究》，山東大學學報(哲學社會科學版)，2010年第5期，第34-46頁。

④稅收返還是中央對東南沿海富省妥協(xié)的產(chǎn)物。1993年，中央政府為了說服這些省份接受分稅制，作出承諾將日后每年多收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實行分稅制后的財政收入不會低于以前的水平。換句話說，稅收返還是中央的義務，不能不還。而各省稅收返還的數(shù)額與它們的經(jīng)濟實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多。

⑤這些數(shù)據(jù)是通過《中國財政統(tǒng)計年鑒》(1994～2009)相關數(shù)據(jù)整理計算得出的。

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（責任編輯：葉光雄）