現(xiàn)實(shí)生活中，由劃撥國有土地使用權(quán)引發(fā)的訴訟案件較為常見。本期“法規(guī)開講”梳理了劃撥國有土地使用權(quán)的概念、特征和適用范圍，重點(diǎn)以兩個典型案例解析在實(shí)際工作中如何依法依規(guī)正確使用劃撥國有土地使用權(quán)。

案例一：行政機(jī)關(guān)對外使用公章須慎重

案情簡介

1998年，市政府為D公司頒發(fā)301060號國有土地使用權(quán)證，土地性質(zhì)劃撥。D公司以該宗土地抵押給工商銀行貸款50萬元人民幣。市國土局在工商銀行提供的格式化抵押申請書上蓋章。1999年，市工商局公告吊銷D公司營業(yè)執(zhí)照。2001年，市國土局公告聲明301060號土地證作廢。2002年，區(qū)法院就工商銀行訴D公司借款糾紛作出生效民事判決書，判決D公司償還工商銀行50萬元借款及相應(yīng)利息。隨后，D公司與工商銀行達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議，自愿將301060號土地使用權(quán)抵債給工商銀行。區(qū)法院作出以地抵債的民事裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書，要求市國土局將D公司名下的該宗土地過戶給工商銀行所有。2005年，工商銀行與C公司簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2007年，C公司委托拍賣公司對D公司債權(quán)公開拍賣，Y公司競得。2008年，區(qū)法院作出恢復(fù)執(zhí)行民事裁定書，要求將301060號土地證轉(zhuǎn)戶給Y公司。市國土局以該宗土地為劃撥土地不能由法院直接裁定過戶為由向區(qū)法院提出協(xié)助執(zhí)行異議。2009年，Y公司向法院起訴，要求確認(rèn)市政府為D公司頒發(fā)301060號土地使用證違法、市國土局抵押登記行為違法、擅自公告聲明土地證作廢行為違法并賠償各項(xiàng)損失共計60余萬元。

案例分析

本案主要的爭議焦點(diǎn)有以下四點(diǎn)，我們來一一分析：

第一，市國土局是否為D公司辦理抵押登記？該筆50萬元的債權(quán)是否為擔(dān)保債權(quán)？

市國土局在工商銀行提供的格式化抵押申請書上的蓋章不符合《國家土地管理局關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》國土〔籍〕字〔1997〕第2號文第一條、《土地登記規(guī)則》第二十九條的規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)不能視為對301060號國有土地使用權(quán)抵押登記辦理，即該50萬債權(quán)不屬于擔(dān)保債權(quán)。

第二，D公司是否具備簽訂執(zhí)行和解協(xié)議的主體資格，執(zhí)行和解協(xié)議是否有效？

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條的規(guī)定，D公司具備簽訂執(zhí)行和解協(xié)議的主體資格，但其無權(quán)處分301060號證下的國有土地使用權(quán)，該和解協(xié)議無效。

第三，市政府的頒證行為及市國土局公告聲明土地證作廢行為與Y公司的損失是否有直接的因果關(guān)系？

無因果關(guān)系。Y公司的損失歸根究底是由于D公司擅自處分國有劃撥土地使用權(quán)導(dǎo)致。1999年，市工商局公告吊銷D公司營業(yè)執(zhí)照?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)和《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定精神，企業(yè)以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，在企業(yè)不再持續(xù)經(jīng)營時，政府有權(quán)收回其國有劃撥土地使用權(quán)。因此市國土局于2001年公告301060號國有土地使用權(quán)證失效。Y公司2007年參與競拍獲得該土地使用權(quán)，其自身也有過錯，但其此時可依據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定向C公司主張相應(yīng)權(quán)利。

第四，區(qū)法院是否可以直接將劃撥土地裁定過戶？

根據(jù)〔1997〕國土函字第96號國家土地管理局對最高人民法院法經(jīng)〔1997〕18號函的復(fù)函第4條、《關(guān)于對涉及國有劃撥土地使用權(quán)處置有關(guān)問題緊急請示的批復(fù)》國土資函〔2001〕407號文件精神可知，國有劃撥土地使用權(quán)屬于國家財產(chǎn)，區(qū)法院不能直接對國有劃撥土地使用權(quán)裁定過戶，即不能擅自處分國家財產(chǎn)。

思考與探索

市國土局蓋章的行為雖不能確認(rèn)為使用權(quán)抵押登記手續(xù)已辦理妥善，但本案Y公司起訴市國土局并要求賠償?shù)脑蚪允怯纱硕穑冶景溉羰菑男姓C(jī)關(guān)社會公信力及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則出發(fā)的話，則工商銀行對D公司享有的擔(dān)保債權(quán)將成立，和解協(xié)議將被認(rèn)定為合法有效，區(qū)法院亦可以直接將劃撥土地裁定過戶。因此，各市州國土資源局都應(yīng)當(dāng)引起高度重視，國土部門屬于行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，所進(jìn)行的行政行為是具有社會公信力的，因此要求我們在對外加蓋行政章時必須慎重穩(wěn)妥，在作出相應(yīng)的行政行為時必須嚴(yán)格依法依規(guī)依程序，以免引起不必要的矛盾爭議。

法眼鏈接

一、《國家土地管理局關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》國土〔籍〕字〔1997〕2號文第一條規(guī)定“土地使用權(quán)抵押登記的設(shè)立、變更和消滅應(yīng)依法辦理土地登記手續(xù)。土地使用權(quán)抵押合同經(jīng)登記后生效，未經(jīng)登記的土地使用權(quán)抵押權(quán)不受法律保護(hù)?！?/p>

《土地登記規(guī)則》第二十九條規(guī)定“依法抵押土地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂后十五日內(nèi)，持抵押合同以及有關(guān)文件申請土地使用權(quán)抵押登記。土地管理部門應(yīng)當(dāng)在被抵押土地的土地登記卡上登記，并向抵押權(quán)人頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。”

二、《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條規(guī)定“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效?！?/p>

三、《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)……（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的……”

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條規(guī)定“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓……“

四、國土函字〔1997〕96號國家土地管理局對最高人民法院法經(jīng)〔1997〕18號函的復(fù)函第4條規(guī)定：“對通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)，由于不屬于當(dāng)事人的自有財產(chǎn)，不能作為當(dāng)事人的財產(chǎn)進(jìn)行裁定?！?/p>

《關(guān)于對涉及國有劃撥土地使用權(quán)處置有關(guān)問題緊急請示的批復(fù)》（2001年9月12日國土資源部國土資函〔2001〕407號）

山西省國土資源廳：

你省《關(guān)于法院委托拍賣公司強(qiáng)行拍賣民事案件涉及單位的劃撥土地使用權(quán)問題的緊急請示》（晉國土資發(fā)〔2001〕148號）收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下?：

1.根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，單位和個人支付土地補(bǔ)償、安置費(fèi)用后取得的土地使用權(quán)，屬于劃撥國有土地使用權(quán)，不同于依法有償取得的土地使用權(quán)，不屬于使用單位的財產(chǎn)。

2.劃撥國有土地使用權(quán)是國家財產(chǎn)，單位和個人使用的劃撥國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條的規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，向人民政府支付出讓金，或者繳納有關(guān)土地收益。

（點(diǎn)評嘉賓：張強(qiáng) 湖南省國土資源廳政策法規(guī)處副處長）

什么是劃撥國有土地使用權(quán)

概 念

劃撥國有土地使用權(quán)是指土地使用者經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，無償取得的或者繳納補(bǔ)償安置等費(fèi)用后取得的沒有使用期限限制的國有土地使用權(quán)。

這里所指的補(bǔ)償、安置費(fèi)用是指用地單位在征用集體土地或者通過行政劃撥取得其他單位已經(jīng)使用的劃撥土地的基礎(chǔ)上取得國有土地使用權(quán)時支付給農(nóng)民或原用地單位的，不是付給國家的。

特 征

劃撥國有土地使用權(quán)是國有土地使用權(quán)的一種，其特殊之處主要有兩個方面：一是權(quán)利取得的方式，因?yàn)闆]有向國家支付土地使用費(fèi)，屬于無償取得國有土地使用權(quán)；二是權(quán)利的期限，除有法定期限的情形外，劃撥國有土地使用權(quán)一般沒有使用期限。在此基礎(chǔ)上，還有一個特點(diǎn)，那就是權(quán)利的交易限制，劃撥國有土地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，如果土地使用者需要將劃撥土地用于交易，一是要經(jīng)過國家土地管理部門批準(zhǔn)，二是要取得出讓國有土地使用權(quán)。劃撥國有土地使用權(quán)隨地上建筑物、附著物轉(zhuǎn)讓或以其他方式交易的，其土地收益應(yīng)當(dāng)上交國家。

適用范圍

《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）明確，下列用地使用權(quán)可采取劃撥方式取得：國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他用地。

案例二：劃撥土地使用權(quán)必須經(jīng)行政審批方可租賃或轉(zhuǎn)讓

案件簡介

原告（被上訴人）：白某，男。

被告（上訴人）：A公司。

第三人：C公司。

1995年，A公司投資成立清洗劑廠，以劃撥方式取得某宗土地的《國有土地使用證》。2006年11月，A公司與白某簽訂了《租賃協(xié)議》，將廠房租給白某，租期為3年，年租金25000元。2007年3月，A公司以131萬元的價格將清洗劑廠土地使用權(quán)及地上建筑物轉(zhuǎn)讓給C公司，《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》約定：C公司于協(xié)議簽訂后15日內(nèi)將131萬元轉(zhuǎn)讓費(fèi)付給A公司，A公司應(yīng)在接到轉(zhuǎn)讓費(fèi)60日內(nèi)將廠區(qū)完整移交給C公司。之后雙方在當(dāng)?shù)厝嗣裾k理了轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)申請，并通過了人民政府批準(zhǔn)手續(xù)。隨后，A公司通知白某有關(guān)轉(zhuǎn)讓事宜，并要求白某于2007年6月30日前搬走。但白某不服，拒絕搬遷，同時向法院提起訴訟，請求法院判決A公司繼續(xù)履行《租賃協(xié)議》，同時判決A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無效。

當(dāng)事人訴辯主張

白某訴訟請求

1.要求判決A公司繼續(xù)履行《租賃協(xié)議》。

2.判決A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無效。

A公司答辯理由

1.租賃合同未經(jīng)有關(guān)部門審批，系無效合同。

2.A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》系雙方真實(shí)意思表示，且經(jīng)過相關(guān)政府部門批準(zhǔn)，是合法有效的。

A公司上訴請求

1.一審法院判決繼續(xù)履行《租賃合同》適用法律錯誤。

2.請求二審法院撤銷原審判決，依法改判《租賃合同》無效；一、二審訴訟費(fèi)用由白某承擔(dān)。

白某答辯理由

1.《租賃合同》系雙方真實(shí)意思表示，且已實(shí)際履行，是合法有效的合同。A公司違反合同約定提前收回是違反合同的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，《租賃合同》繼續(xù)履行。

2.《租賃合同》簽訂在前，《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》簽訂在后，《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》影響了《租賃合同》履行，根據(jù)合同的先后性原則，A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》應(yīng)為無效。請求二審法院維持原判。

法院裁判

一審法院觀點(diǎn)：

原審法院認(rèn)為：依照《合同法》第四十四條規(guī)定“依法成立的合同，自成立時生效”，雙方簽訂的合同系雙方真實(shí)意思表示，不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同系有效；A公司在租賃期內(nèi)違反合同約定，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！蹲赓U合同》簽訂在前，《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》簽訂在后，《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》影響了《租賃合同》履行，根據(jù)合同的先后性原則，A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》應(yīng)為無效。

綜上，一審法院判決：1.《租賃合同》合法有效，A公司和白某的租賃合同繼續(xù)履行。2.駁回原告的其他訴訟請求。

二審法院觀點(diǎn)：

二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為：《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定：“對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款?！笨梢姡蓪⑿姓徟鳛閯潛芙ㄔO(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的前置條件。因此A公司與白某簽訂的《租賃協(xié)議》未經(jīng)過有關(guān)土地管理部門審批，系無效合同。造成雙方簽訂的《租賃協(xié)議》無效雙方均有過錯，法院判決：1.撤銷一審判決，依法改判《租賃協(xié)議》無效，A公司給予白某4萬元經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2.A公司與C公司簽訂的《轉(zhuǎn)讓協(xié)議》系雙方真實(shí)意思表示，且經(jīng)過相關(guān)政府部門批準(zhǔn)，是合法有效的。限期白某騰退場地及房屋。

法院裁判

本案中涉及的法律問題是：劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租以及轉(zhuǎn)讓合同的效力問題。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條對劃撥土地使用權(quán)的取得途徑進(jìn)行了規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。”

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”由上可知，劃撥用地是無償?shù)?，一般用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)用地。劃撥用地的無償性與公益性決定了其審批程序的嚴(yán)格性。

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定：“對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款?！笨梢姡瑢τ趧潛車薪ㄔO(shè)用地而言，其出租行為受到法律限制，為保證國家土地所有權(quán)者利益不受損，法律法規(guī)將行政審批作為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的前置條件。違反此規(guī)定，簽訂的劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)出租合同應(yīng)為無效。二審法院的裁決是合法的。

在此，我們探討一下本案中A公司與C公司簽訂的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題。

《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。”同時依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋【2005】5號）第十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。”由此可知，司法實(shí)踐中對未經(jīng)審批簽訂的劃撥國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓合同無效的觀點(diǎn)已經(jīng)得到認(rèn)可。本案中A公司與C公司簽訂的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)過有關(guān)政府部門的批準(zhǔn)，應(yīng)屬合法有效。

實(shí)踐中因計劃經(jīng)濟(jì)時期對國有劃撥土地使用權(quán)管理的不規(guī)范，歷史原因造成享有國有劃撥土地使用權(quán)的主體已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《土地管理法》限定的范圍，如很多生產(chǎn)流通領(lǐng)域中經(jīng)營性企業(yè)也享有國有劃撥土地使用權(quán)。這種使用權(quán)已經(jīng)成為企業(yè)的一種財產(chǎn)權(quán)利，它的流轉(zhuǎn)有利于企業(yè)盤活資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)提高效益；有利于提高國有土地的利用價值，促進(jìn)城市的綜合改造。對于劃撥建設(shè)土地使用權(quán)人是國家機(jī)關(guān)以及學(xué)校、醫(yī)院等具有社會公益性質(zhì)的單位，其享有的國有劃撥土地使用權(quán)及地上建筑，屬于市政公用設(shè)施，帶有社會公益性質(zhì)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出讓轉(zhuǎn)租，實(shí)質(zhì)上改變了土地用途，損害了國家和社會公共利益，這是違反我國法律的。因此對于劃撥建設(shè)用地使用權(quán)人是公司、企業(yè)、其他組織的，應(yīng)依法嚴(yán)格進(jìn)行審批，防止國家利益受損。

（本文由上海建緯（長沙）律師事務(wù)所提供， 熊煜、聶慧琴撰寫）</