2012年5月20—21日，在芝加哥召開的北約成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人第25次峰會(huì)落下帷幕。雖然峰會(huì)報(bào)告宣稱取得了重要的成果，各方就北約防務(wù)建設(shè)、阿富汗問(wèn)題與伙伴關(guān)系這三個(gè)主要議題達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)[1]，但就其實(shí)質(zhì)而言，這更像是一場(chǎng)“華美”的展覽秀，無(wú)論是老選手的賣力表演，還是新選手的粉墨登場(chǎng)，都難掩峰會(huì)背后的激烈爭(zhēng)議與種種困境，反映出北約眾口難調(diào)，需要重新定位戰(zhàn)略目標(biāo)的不爭(zhēng)事實(shí)。
　　議題眾多卻引發(fā)諸多爭(zhēng)論
　　芝加哥峰會(huì)的規(guī)模創(chuàng)歷年之最，除了北約28國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)與會(huì)外，還有來(lái)自其他國(guó)家、國(guó)際組織的領(lǐng)袖，與會(huì)成員近60個(gè)，堪稱北約史上空前的盛會(huì)。此屆峰會(huì)主要有三大議題：第一，阿富汗議題；第二，以“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”為核心的歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)；第三，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
　　一、阿富汗議題引發(fā)北約內(nèi)部分歧
　　阿富汗問(wèn)題是此次北約峰會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。峰會(huì)后發(fā)表的《阿富汗宣言》規(guī)定，北約將于2014年底從阿富汗撤軍，這關(guān)系到美軍和北約撤出阿富汗之后，如何維護(hù)阿局勢(shì)穩(wěn)定，保住并拓展此前北約軍事行動(dòng)取得的成果，還牽涉到是否對(duì)阿富汗安全部隊(duì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支援等問(wèn)題，因此很難達(dá)成一致。
　　首先，在撤軍時(shí)間上存在分歧。部分歐洲國(guó)家深陷債務(wù)危機(jī)，自顧不暇，已自行加快撤軍步伐。剛上任的法國(guó)總統(tǒng)奧朗德明確表態(tài)將履行競(jìng)選時(shí)的諾言，2012年撤出所有戰(zhàn)斗部隊(duì)，比北約制定的2014年的時(shí)間表快了整整兩年。奧朗德的這一表態(tài)與歐美絕大多數(shù)北約成員國(guó)深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景密切相關(guān)。一方面，國(guó)內(nèi)失業(yè)率居高不下，政府利用各種途徑削減開支；另一方面，國(guó)內(nèi)民意對(duì)吞掉無(wú)數(shù)金錢與士兵性命的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)早已怨聲載道。在歐洲債務(wù)危機(jī)深重、世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景不明的情況下，北約成員國(guó)的責(zé)任分?jǐn)倓?shì)必會(huì)成為一個(gè)棘手的問(wèn)題。
　　美國(guó)國(guó)內(nèi)民意也呼吁北約盡快撤軍。盡管奧巴馬一再聲稱美國(guó)要到2014年底才從阿富汗撤軍，但國(guó)內(nèi)對(duì)于立即撤軍的呼聲日趨高漲。截止到2012年，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)不僅吞噬了近2000名美軍的性命，以及１萬(wàn)多億美元的軍費(fèi)，還間接導(dǎo)致了美國(guó)債臺(tái)高筑、經(jīng)濟(jì)蕭條。[2]阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的人力財(cái)力消耗使美國(guó)民怨沸騰，反戰(zhàn)浪潮此起彼伏。
　　其次，對(duì)于阿富汗安全部隊(duì)如何接手阿安全防務(wù)問(wèn)題，北約內(nèi)部并未達(dá)成共識(shí)。北約向阿富汗部隊(duì)移交安全任務(wù)是北約部隊(duì)撤離阿富汗的重要前提之一。北約秘書長(zhǎng)拉斯穆森表示，芝加哥峰會(huì)“將是做出承諾的峰會(huì)”，承諾完成阿富汗的防務(wù)交接和支持阿富汗的穩(wěn)定。但現(xiàn)階段的阿富汗安全部隊(duì)無(wú)論在裝備、訓(xùn)練還是在實(shí)戰(zhàn)能力和戰(zhàn)術(shù)上，都不能和北約部隊(duì)相提并論，要想增強(qiáng)實(shí)力，就需要得到經(jīng)濟(jì)與人員的支持。其中，最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是資金從哪里來(lái)？阿富汗方面提出，2014年以后，阿富汗安全部隊(duì)22.85萬(wàn)人每年需要美國(guó)及其盟友提供41億美元的援助資金。[3]卡爾扎伊的態(tài)度很明確，他認(rèn)為這不是施舍，而是阿富汗政府和人民配合北約反恐的應(yīng)得回報(bào)，美國(guó)及其盟國(guó)不應(yīng)該討價(jià)還價(jià)。對(duì)此，美國(guó)勉強(qiáng)承諾負(fù)擔(dān)一半，但其他北約國(guó)家對(duì)待阿富汗的這一要求唯恐避之不及，互相推諉。
　　二、“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”進(jìn)一步激發(fā)了北約與俄羅斯的矛盾
　　以“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”新概念激活歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)也是本屆峰會(huì)的重要議題。在財(cái)政緊縮的情況下，將現(xiàn)有資源整合以應(yīng)對(duì)安全威脅就是“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”。在“靈巧防衛(wèi)”概念指導(dǎo)下，美國(guó)推動(dòng)北約整合各成員國(guó)的資源，加快部署歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)，涉及的具體領(lǐng)域從反導(dǎo)系統(tǒng)的安排到情報(bào)收集工作，從監(jiān)測(cè)與偵查到戰(zhàn)略謀劃過(guò)程，從軍事訓(xùn)練到部隊(duì)自我保護(hù)等。這意味著北約試圖將散落分布于各成員國(guó)的導(dǎo)彈攔截裝置、雷達(dá)與戰(zhàn)艦等反導(dǎo)設(shè)備整合起來(lái)，置于北約的統(tǒng)一指揮下，這是構(gòu)建歐洲全面反導(dǎo)系統(tǒng)的重要步驟，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是為所有歐洲北約盟國(guó)提供全面反導(dǎo)保護(hù)。
　　然而，美國(guó)的“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”卻在歐洲盟國(guó)中引發(fā)了恐慌與爭(zhēng)論。部分歐洲國(guó)家擔(dān)心，這種導(dǎo)彈防御系統(tǒng)有可能破壞幾十年來(lái)一直作為北約安全理論基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)概念，并刺激俄羅斯展開軍備競(jìng)賽，使歐洲國(guó)家成為眾矢之的。事實(shí)上，歐洲國(guó)家的擔(dān)心并非杞人憂天，這一舉措已經(jīng)引發(fā)了俄羅斯的強(qiáng)烈反應(yīng)。俄羅斯認(rèn)定，北約在歐洲部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的目標(biāo)是針對(duì)俄羅斯，激活歐洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)將進(jìn)一步壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略生存空間，因此，要求北約做出不使用歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)威脅俄羅斯的“法律保證”，而這一要求顯然是不現(xiàn)實(shí)的。俄羅斯缺席芝加哥峰會(huì)，并通過(guò)發(fā)射導(dǎo)彈表達(dá)抗議，也從側(cè)面體現(xiàn)了俄羅斯對(duì)北約的不滿。
　　三、邀請(qǐng)中俄鄰國(guó)參會(huì)，北約拉攏意圖明顯
　　為加快北約伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，奧巴馬特意安排了近一小時(shí)的會(huì)議，討論擴(kuò)增伙伴關(guān)系議題。哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、阿富汗、巴基斯坦等國(guó)家首腦首次受邀與會(huì)。這些國(guó)家既是中俄的鄰國(guó)，也是上合組織的重要成員國(guó)或觀察員國(guó)，北約通過(guò)對(duì)它們的拉攏，試圖排擠中俄，分化上合組織。但是，中亞國(guó)家內(nèi)部對(duì)于北約設(shè)立或使用其軍事設(shè)施等問(wèn)題心存疑慮，對(duì)于是否作為北約的伙伴國(guó)還存有爭(zhēng)議，因此，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦僅派外長(zhǎng)參會(huì)。
　　芝加哥峰會(huì)凸顯
　　北約結(jié)構(gòu)性矛盾
　　此次芝加哥峰會(huì)，在撤軍時(shí)間和經(jīng)濟(jì)援助阿富汗安全部隊(duì)等議題上，以法國(guó)為代表的部分歐洲國(guó)家表現(xiàn)出與美國(guó)截然不同的態(tài)度，這是冷戰(zhàn)后北約內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯的鮮明表現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)性矛盾由來(lái)已久，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
　　一、歐洲國(guó)家獨(dú)立意識(shí)增強(qiáng)，不滿美國(guó)的主導(dǎo)地位
　　北約原有組織構(gòu)架確保了美國(guó)的主導(dǎo)地位，例如冷戰(zhàn)期間美國(guó)就一直占據(jù)著歐洲盟軍最高司令和大西洋盟軍最高司令兩個(gè)最重要的職位。北約戰(zhàn)略的制定，雖然也是協(xié)商的產(chǎn)物，但是基本上是由美國(guó)先制定，再與盟國(guó)協(xié)商，這種協(xié)商實(shí)際上是美國(guó)說(shuō)服盟國(guó)同意的過(guò)程。北約內(nèi)部這種維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)地位的制度引起了部分歐洲盟國(guó)的不滿。（見圖1）
　　根據(jù)聯(lián)盟理論，聯(lián)盟內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾會(huì)嚴(yán)重影響聯(lián)盟的存續(xù)。長(zhǎng)久以來(lái)，在北約制度的安排上，美國(guó)始終處于主導(dǎo)地位而歐洲處于從屬地位，歐洲在美國(guó)的安全保衛(wèi)下傾力發(fā)展。但冷戰(zhàn)結(jié)束后，美歐關(guān)系的戰(zhàn)略基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化。蘇東劇變后，隨著蘇聯(lián)直接威脅的解除，以及歐洲經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，歐洲北約成員國(guó)的獨(dú)立自主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，要求建立“歐洲獨(dú)立防務(wù)”、追求安全自主權(quán)的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈，使北約的決策制度面臨變遷的壓力。
　　二、美歐在北約發(fā)展取向與定位上各執(zhí)一詞
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇聯(lián)的解體，北約所面對(duì)的共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)壓力消失，內(nèi)部不同國(guó)家之間的價(jià)值觀差異開始凸顯。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，北約是美國(guó)介入歐洲安全事務(wù)的主要工具，而對(duì)歐洲而言，歐洲希望將北約建設(shè)成一種全新的安全保障體系，逐步改變?cè)谡魏蛙娛律弦栏接诿绹?guó)的現(xiàn)狀，取得在安全問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)?！??11”事件后，美歐表現(xiàn)出了短暫的團(tuán)結(jié)，但這種團(tuán)結(jié)被隨后美國(guó)的“單邊主義戰(zhàn)略”和“先發(fā)制人論”所打破。美國(guó)的單邊主義傾向和歐洲國(guó)家的利益，以及歐洲長(zhǎng)期以來(lái)形成的外交觀念和傳統(tǒng)發(fā)生了沖突。以在阿富汗反恐為例，美國(guó)把反恐作為最重要的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，認(rèn)為恐怖主義應(yīng)該依靠軍事手段加以清除，因?yàn)槊绹?guó)相信脅迫優(yōu)于說(shuō)服、制裁勝過(guò)誘導(dǎo)；而北約的歐洲成員國(guó)則認(rèn)為恐怖主義產(chǎn)生的原因是多方面的，應(yīng)該采取多種手段加以解決，軍事打擊或武力威脅并不是唯一手段。
　　在北約的定位與職能上，美歐也互不相讓。在美國(guó)看來(lái)，北約應(yīng)該定位為全球性組織，作用也應(yīng)該不斷延伸，使聯(lián)盟的使命跨越區(qū)域的范圍，囊括全球廣泛的領(lǐng)域；就歐洲來(lái)說(shuō)，更希望北約把重點(diǎn)放在歐洲大陸上，它的職能在于保護(hù)歐洲的安全與穩(wěn)定，而不是處理其他區(qū)域外的事務(wù)。
　　芝加哥峰會(huì)與北約困境
　　芝加哥峰會(huì)凸顯出的北約困境主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
　　第一，反映出北約軍費(fèi)不足與軍事能力空心化。如前文所述，芝加哥峰會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)“靈巧防衛(wèi)戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略的核心是指各國(guó)將有限的軍費(fèi)、可用資源集中起來(lái)，共建歐洲反導(dǎo)系統(tǒng)。這就恰恰反映出了北約各國(guó)在軍費(fèi)與軍備資源方面不足的窘境。北約秘書長(zhǎng)拉斯穆森日前就公開告誡歐洲國(guó)家不要過(guò)度削減軍費(fèi)，否則北約軍事能力將面臨“空心化”的危險(xiǎn)。事實(shí)上，從2008年以來(lái)，北約各國(guó)均面臨不同程度的債務(wù)與赤字危機(jī)，當(dāng)務(wù)之急是將有限的資金用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展上，各國(guó)不得不大幅削減軍備開支（見第47頁(yè)圖2），因此，北約的歐洲盟國(guó)在對(duì)北約的軍費(fèi)支持上有了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)顧慮。
　　經(jīng)費(fèi)不足已成為制約北約發(fā)展的重要因素。眾所周知，未來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)不是傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)形式，信息戰(zhàn)、電子戰(zhàn)等高科技將成為戰(zhàn)場(chǎng)上的主要工具。從冷戰(zhàn)結(jié)束后北約的實(shí)際狀況來(lái)看，北約各國(guó)中，只有美國(guó)有力量接近這一要求，而歐洲盟國(guó)的防務(wù)水平遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。為了適應(yīng)新的戰(zhàn)略形勢(shì)的變化，歐洲各國(guó)必須加大資金投入，全面實(shí)施科技創(chuàng)新，大規(guī)模增強(qiáng)科技含量，完成由傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)向信息戰(zhàn)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實(shí)是，各國(guó)國(guó)防預(yù)算普遍下降，加大科技投入步履維艱。
　　早在全球金融危機(jī)爆發(fā)之前，北約歐洲成員國(guó)在軍費(fèi)上的投入就很不積極。北約規(guī)定成員國(guó)每年的軍費(fèi)開支應(yīng)不低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2％，但實(shí)際情況是，大部分北約國(guó)家難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。[6]北約軍費(fèi)不足勢(shì)必影響北約的整體軍事實(shí)力。面對(duì)成員國(guó)紛紛削減國(guó)防預(yù)算的行為，作為北約領(lǐng)導(dǎo)人的拉斯穆森明令警告成員國(guó)不要“過(guò)度削減”，必須要保持北約基本的威懾力和執(zhí)行任務(wù)的能力，不能為滿足眼前需求而犧牲北約整體成員國(guó)的安全。同時(shí)，為了解決軍費(fèi)預(yù)算“過(guò)高”與歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣之間的矛盾，拉斯穆森已承諾，將著手改革北約的指揮機(jī)構(gòu)，重新審查軍事預(yù)算，并會(huì)在未來(lái)四年內(nèi)節(jié)省15億歐元。
　　第二，引發(fā)了北約存在價(jià)值的爭(zhēng)議。在峰會(huì)舉辦期間，來(lái)自美國(guó)各地的數(shù)千名抗議者來(lái)到位于芝加哥的美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的競(jìng)選總部外，舉行了聲勢(shì)浩大的示威活動(dòng)。不少抗議者表示：“在冷戰(zhàn)結(jié)束后北約已沒有存在的必要?！边@反映出在和平與發(fā)展已成為時(shí)代主題的背景下，作為軍事聯(lián)盟代表的北約陷入了一場(chǎng)生存危機(jī)。
　　聯(lián)盟的存在是“威脅平衡”的產(chǎn)物。北約作為冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，其成立的目標(biāo)一開始非常明確，就是抵御蘇聯(lián)的侵略。隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，北約面臨的共同威脅消失，當(dāng)年組建北約的動(dòng)因已不復(fù)存在。在芝加哥峰會(huì)的門外，抗議者們打出了“北約早該結(jié)束”“北約是戰(zhàn)爭(zhēng)的謊言”“阻止北約炸彈”“北約：你能走多遠(yuǎn)？”等標(biāo)語(yǔ)，質(zhì)疑北約的存在理由與原因，抗議北約發(fā)動(dòng)的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，要求北約各國(guó)立即停止所有的戰(zhàn)爭(zhēng)，將北約的軍事開支用于各國(guó)國(guó)內(nèi)民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　聯(lián)盟的存在意義是基于共同的威脅與敵人。實(shí)際上，從冷戰(zhàn)結(jié)束至今，北約也一直在尋找與界定自己的“敵人”。但遺憾的是，北約至今都未找到有足夠說(shuō)服力、證明北約存在具有足夠合理性的“敵人”。 連北約自己的內(nèi)部評(píng)估都認(rèn)為，在當(dāng)今世界情勢(shì)下，北約各國(guó)不大可能遭到大國(guó)的傳統(tǒng)軍事攻擊，其面臨的主要威脅抑或“敵人”來(lái)自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。也就是說(shuō)，根據(jù)北約面臨的威脅來(lái)說(shuō)，并不需要維持一支龐大的集體防衛(wèi)部隊(duì)，更無(wú)需建立導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，這反而有制造“敵人”之嫌。
　　事實(shí)上，北約自身就是歐亞安全隱患的根源。從成立至今，北約一直都是美國(guó)控制歐洲防務(wù)、稱霸世界的工具。從某種意義上來(lái)說(shuō)，北約的存在，既引起了歐洲成員國(guó)對(duì)美國(guó)在北約內(nèi)部享有制度霸權(quán)的不滿，又激化了與俄羅斯的矛盾。這也是北約內(nèi)部矛盾叢生、與俄羅斯關(guān)系緊張的癥結(jié)所在。而以北約名義展開的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，更進(jìn)一步加劇了北約內(nèi)部的認(rèn)同危機(jī)。
　　早在柏林墻倒塌后不久，新現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者對(duì)北約的前途就表現(xiàn)出了悲觀的態(tài)度，認(rèn)為北約的最終消亡是必然的。[7]到了今天，認(rèn)為北約的動(dòng)能在不斷退化的學(xué)者已經(jīng)越來(lái)越多。北約組織早已失去了存在的合法性與合理性，這是它面臨的最大挑戰(zhàn)。未來(lái)的北約將走向何方，是逐漸解體，還是為了適應(yīng)新形勢(shì)不得不進(jìn)行功能大調(diào)整，我們還不得而知，但可以預(yù)見的是，隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展，北約的軍事色彩會(huì)逐漸淡化，而政治功能會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，并逐漸演變成具有影響力的地區(qū)性政治組織。
　　[1] N