[摘　要]　 隨著市場不斷規(guī)范，教材圖書質量不斷提高，但是為降低價格、打破行業(yè)壟斷的中小學教材出版發(fā)行招投標政策，經過三輪試點，仍沒有達到預期效果，本文結合試點中暴露出的問題提出政策有待完善的地方。
　　[關鍵詞]　中小學教材　出版招投標　發(fā)行招投標
　　[中圖分類號]　G231　　[文獻標識碼]　A　　[文章編號]　1009-5853(2012) 04-0060-05
　　2001年以來，為配合第八次課程改革的需要，政府有關部門對中小學教材出版發(fā)行管理體制進行一系列改革，教材市場不斷規(guī)范。在教育部門嚴格控制教材圖書內容質量及教材圖書品種選擇的背景下進行中小學教材出版發(fā)行招投標，政府有關部門的意圖非常明顯：一是引進競爭機制，打破行業(yè)壟斷格局；二是降低教材價格，減輕學生經濟負擔。從實施情況來看，教材招投標的主觀目的并沒有達到，還存在一些有待完善的地方，主要表現(xiàn)為相關主體資質不科學、招標流程不規(guī)范、合同簽訂不合理。
　　1　相關主體資質不科學
　　盡管《中小學教材出版招標投標試點實施辦法（修訂）》（下文簡稱《出版辦法》）和《中小學教材發(fā)行招標投標試點實施辦法（修訂）》（下文簡稱《發(fā)行辦法》）對招投標工作涉及的招標、投標和評標的主體資質進行了明確限定，但在實際操作中凸顯出的問題促使我們對這三類主體資質的科學性進行思考。
　　1.1　招標主體資質設置不恰當
　　由于教材出版發(fā)行工作具有文化性和政治性，因此，其招投標不同于《中華人民共和國招投標法》規(guī)定的一般實體招投標工作，首先在招標主體設置方面存在不合理性。
　　1.1.1　新聞出版行政部門的作用未凸顯
　　根據《出版辦法》第六條規(guī)定，招標人是進行試點的省、自治區(qū)、直轄市人民政府。招標工作由省級發(fā)展改革部門、新聞出版行政部門、教育行政部門和價格主管部門具體組織實施。在各試點省市的招標工作中，招標人為省級人民政府，成立協(xié)調小組，辦公室一般設在發(fā)改委。招標過程中，一些省市的新聞出版局未能充分參與，其意見也未被充分采納。但是我們知道，新聞出版行政部門作為出版發(fā)行市場的管理者對教材出版發(fā)行政策、出版發(fā)行市場、出版發(fā)行流程有著專業(yè)理解，而且隨著招投標工作的深入，專業(yè)性意見的重要性越來越凸顯。目前這種程序化的、簡單的以少數(shù)服從多數(shù)的方式并不適用于改革，教材招投標改革的目的也要求不能采用這種方式。新聞出版部門在招標中所起的參與作用不利于招投標的開展。
　　1.1.2　招標人與使用人不一致
　　《出版辦法》第七條規(guī)定，納入招標項目的中小學教材的具體品種由招標人確定。在實際操作中，教育行政部門既作為招標主體成員，又負責教材版本選用和發(fā)布《中小學教學用書目錄》[1]，招標人與選用人統(tǒng)一，這樣雖有利于維護教材市場穩(wěn)定，但是完全剝奪了教材實際購買者和消費者（即便是由政府采購的免費教材也是納稅人的錢）的權利，只有教師、家長和學生才知道最需要什么樣的教材。將這些教材出版發(fā)行改革利益最攸關的主體拒于招投標過程之外，改革就是與他們沒有實質關系的。在相關工作不可能完全透明、監(jiān)督不到位的情況下，教材選用的公正性無法保證，教材出版發(fā)行的社會利益宗旨也容易被忽略。改革的結果也只可能成為對利益格局的重新劃分，即教材出版發(fā)行改革帶來的本應給學生的利益流向具有實際控制權的教育行政部門。
　　1.2　投標主體不符合規(guī)定
　　《出版辦法》和《發(fā)行辦法》對出版投標人、發(fā)行投標人資質進行明確限定，但由于部分試點省市對地方私利的保護，設置層層障礙，出現(xiàn)不具資質的沒有教材編輯人員又沒有加印能力的代理商參與出版投標，或不具總發(fā)行權的發(fā)行商或代理商參與發(fā)行投標的現(xiàn)象。
　　1.2.1　通過歧義理解招標項目，強行“租型 ”[2]教材出版
　　《出版辦法》規(guī)定招標項目是指納入招標的中小學教材在試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內印制和供貨的權責。在實際操作中，有些省份通過將出版權理解為“租型權”，強行租用教材原創(chuàng)出版社教材。
　　地方招標主體對教材的強制租型主要有兩方面原因：一是政策對教材性質規(guī)定不清晰?！冻霭孓k法》將出版權定義為“印制和供貨權責”是以“教材著作權公有”為理論基礎，對出版權進行拆分后的結果，但同時規(guī)定給原創(chuàng)出版社租型費作為補償，說明在事實上承認教材著作權非公有。強制“租型”是站在教材完全為公共產品性質基礎上的行為。二是地方利益需要。在目前信息、物流暢通，印制能力強的時代，“租型”的歷史作用已經消失，而地方相關行政部門出于地方利益考慮，與出版單位聯(lián)手，千方百計保留“租型”，不勞而獲坐等利潤。據北京仁愛教育出版社社長趙勇分析，按照租型模式，租型單位將獲得教材總價格27%的凈折扣利潤，而教材的原創(chuàng)出版社將獲得教材總價3%的利潤。租型單位和原創(chuàng)單位凈利潤比是9：1[3]，利潤相差極大。投標是市場經濟行為，市場主體最明顯的特點就是“獲利”，有利可圖就做，無利可圖便放棄，強制租型會帶來嚴重的后果。
　　1.2.2　提高發(fā)行投標人資質
　　根據《發(fā)行辦法》，投標人是全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內響應中小學教材發(fā)行招標、參加投標競爭的主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨立企業(yè)法人。截至2010年底，全國共有總發(fā)行單位94家[4]，很明顯，中小學教材發(fā)行投標人資格是一個非常高的門檻。而根據《發(fā)行辦法》第二十一條規(guī)定，投標人少于3個，應當重新招標。而實際上各省擁有總發(fā)行權的單位有限，甚至只有新華書店一家符合要求，各省市為了讓招投標在形式上進行下去，只好降低準入門檻讓其他不具備總發(fā)行權資質的企業(yè)參與教材發(fā)行投標，而實際產生的結果也基本上不意外的是新華書店一家中標。據不完全統(tǒng)計，在全國31個省、自治區(qū)、直轄市，有19個采取的是單一來源采購方式，未招標的7個省市指定新華書店發(fā)行。
　　1.3　評標人員組成不合理
　　《發(fā)行辦法》規(guī)定，評標由招標人依法組建的評標委員會負責。評標委員會由招標人的代表和出版、教育、價格、技術、法律等方面的專家組成，成員人數(shù)為單數(shù)，其中專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。評標委員會的專家應具有高級專業(yè)技術職務或同等專業(yè)水平。與投標人有利害關系的人員不得進入相關項目的評標委員會。評標人員的組成方面，普遍存在以下問題。
　　1.3.1　專家不“?！?br/>　　評標委員會的設立充分體現(xiàn)了互相監(jiān)督、制約的目的，但卻忽視教材出版發(fā)行招投標是對教材出版發(fā)行流程的招投標，需要的是對圖書市場、教材出版發(fā)行方面的專業(yè)知識。在試點省市，多是以教育行政部門作為招標人，評標專家也大多是對教材內容有獨到見解的教育界專家，在教材出版發(fā)行這種特殊活動中，他們處在產業(yè)鏈的不同位置，對教材出版、發(fā)行業(yè)務缺乏專業(yè)認識的，并非真正的專家。錯位的專家缺乏合理的評審標準，無法保證評標結果的專業(yè)性。而且評標組成員未包括學生家長代表，很難想象在如今復雜的市場經濟環(huán)境下，沒有任何約束力，“專家”們僅靠道德約束，能在標的的關鍵性問題上為了學生利益據理力爭。
　　1.3.2　評標委員會成員構成不合理
　　各省的評標人員多是當?shù)厝耍@些出版專家在平時的研究工作中多少都會與業(yè)界有聯(lián)系，甚至自己就是某出版發(fā)行單位的負責人，難以做到與投標人無利害關系。在評標過程中，不管是出于主觀印象還是私人感情，對公正評標的初衷都會有一定程度的影響。同時存在新華書店作為教材發(fā)行方面的“最?！睂＜?，卻由于其投標人身份不得不回避的問題。還有一些專家身兼行政職位，對本省的稅收、經濟增長負有責任。如果徹底打破教材出版和發(fā)行壟斷，本地區(qū)圖書出版發(fā)行和新華書店系統(tǒng)的經濟收入將銳減，沒有人敢對此負責。因此，在招標中必然會偏袒本地國有企業(yè)或利益相關集團，這些都不能保證評標的公平性。
　　2　招標流程不規(guī)范
　　健全的體制是招投標工作順利進行的重要保證，在各省的實際招標工作中，存在嚴重的招標不規(guī)范操作及地方保護現(xiàn)象，不利于教材招投標目的的實現(xiàn)。
　　2.1　招標體制不健全
　　在試點省市，招標體制不健全問題比較普遍，主要表現(xiàn)在招標操作和評標依據兩個方面。
　　2.1.1　招標操作不規(guī)范
　　招標工作進行至今，各試點省市在工作中仍沒有制定統(tǒng)一的招標流程，即使在單個試點省市的多次具體招標中也沒有形成相對穩(wěn)定的模式和監(jiān)督機制。
　　首先，招標不嚴格走流程。第一，在人員方面，各省市沒有進行招標工作的專門機構，其成員多是從相關部門臨時抽調的，臨時組合的工作小組沒有嚴謹?shù)恼袠顺绦?，缺乏具體人員分工和明確的工作要求。第二，在招標方式上具有隨意性，如：招標時間方面，有的省市在2006年的招標中選擇離大年三十只有三天的時候開始報名，而上班的第二天報名就截止了:“自公告發(fā)布之日至2月7日下午4:00”，這樣的時間安排使很多出版社錯過投標機會[5]。在通知投標人上交材料后，評標工作組開始“議標”，讓投標人等消息。這種“議標”不僅不符合《招投標法》，其過程也不公開，導致的結果就是所有中標人既不知道為什么中標、也不知道為什么失標。諸如此類招標都不符合“公平、公開、公正和誠信” 原則。
　　其次，監(jiān)督機制缺乏。完善的教材招標體制，需要有完善的監(jiān)督機制對教材招投標涉及的各項工作進行監(jiān)督、予以保障。第一，在招標工作中，沒有完善的規(guī)章制度依循，很容易形成暗標、人情標，使招投標失去意義，因此，有必要使招標工作透明化。第二，招標工作完成后，任務歸屬不同部門執(zhí)行，相關信息不易溝通。中標的出版發(fā)行單位，尤其是缺乏教材出版發(fā)行工作經驗的單位要完成好教材出版發(fā)行任務，需要有一個熟悉的過程，有必要成立相關協(xié)調監(jiān)督機構對中標出版發(fā)行單位的行為指導、監(jiān)督，以確保招標后教材出版、發(fā)行實施的秩序和質量。第三，在采購工作中，為避免某些教材管理人員為了一己私利進行不正當操作，影響教材采購工作，有必要設立統(tǒng)一的機構進行采購決策，并保證采購的透明度和公開性。
　　2.1.2　單以折扣為評標依據
　　評標專家對投標方案做出科學正確的評價才能保證招標結果的真正公平，而科學的評標方法是招投標工作的關鍵。在實際操作中，一方面，新課標教材出版發(fā)行分標項目太多，且評標時間非常短，甚至只有幾小時，在這么短的時間內要評標專家拿出高質量的結果也不現(xiàn)實，因此，評審只是履行了一個法律程序。另一方面，目前的評標專家組成中，真正熟悉教材出版發(fā)行的專家很少，無法對出版、發(fā)行投標方案做出科學合理的評價，而作為評標組成員又必須給出結論時，出版發(fā)行單位的折扣基本上成為評標的唯一依據。
　　首先，出版招投標中，大部分省市將技術標分解為投標人的保障實施能力、中小學教材售后服務體系與新編教材的教學培訓能力等幾項標準，而資金實力是能夠實現(xiàn)這些標準的基礎。再加上“租型”利潤對本地出版社的誘惑、對原創(chuàng)出版社的壓力，低折扣成為中標的殺手锏。
　　其次，發(fā)行招投標中，擁有總發(fā)行權資格的基本上只限于新華書店、郵政系統(tǒng)和少數(shù)民營企業(yè)。由于新華書店長期作為教材發(fā)行的唯一主體，在教材發(fā)行、供貨的人力資源、運輸網絡、訂添貨能力方面都已經成熟，新進入市場的郵政系統(tǒng)和民營企業(yè)在教材發(fā)行的硬件和軟件方面都不如新華書店，讓折成為郵政系統(tǒng)等發(fā)行投標人競標的唯一選擇。如第二輪試點改革中，有些郵政招標人在部分省市的免費教材發(fā)行招標競爭中曝出高達15%的降價讓利實際上帶有不平等競爭因素。
　　從目前教材價格的形成機制來看，在教材研發(fā)、出版、發(fā)行各方面成本不斷上升的情況下，國家一直在通過中準價調控教材價格，教材價格呈逐年下降趨勢。因此，單以折扣作為評標依據是很不全面的。從短期來看，這種行為助長了打價格戰(zhàn)的風氣，結果無法按時、按質地提供教材，影響正常的教學秩序。從長期來看，過度競爭也會使教材市場產生虛假繁榮，一旦教材價格大幅下滑，必然在編寫、出版、印刷、發(fā)行、物資供應等產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)造成“連鎖”負面反應。部分市縣新華書店由于工作不能正常運轉，加劇了農民“買書難”。
　　2.2　地方保護嚴重
　　教材招投標打破了地方出版社依靠租型人教社的教材獲取利潤的安逸生活，但它們卻得到地方政府部門的“支援”——在教材出版發(fā)行招投標中利用行政權力，袒護地方出版發(fā)行單位。其主要方式有以下兩種。
　　2.2.1　隨意變更規(guī)章
　　首先，出版方面，某些省市對教育部《中小學教學用書目錄》進行大量刪減，將《出版辦法》中的出版權招標直接規(guī)定為“租型權”招標，對外地出版單位強制租型。如某省市教育行政部門直接規(guī)定不給本省市出版單位租型的教材不準列入本省《目錄》，或是規(guī)定凡是參加招投標的教材原創(chuàng)社，如果自己沒有中標，而其他出版社利用該社的教材出版權競標成功，原創(chuàng)出版社就必須租型給中標的出版單位，并按規(guī)定支付獲得教材定價的3%—4%作為“租型費”。幾輪出版招投標下來，多數(shù)省份的招標結果證實：凡是參與投標、手里有教材的外地出版社，少有中標。中標的多是當?shù)氐某霭嫔?，且他們手里并沒有教育部批準使用的教材。
　　其次，發(fā)行方面，將《發(fā)行辦法》中的“投標人是全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內響應中小學教材發(fā)行招標……”直接改為“在招標省內響應發(fā)行招投標……”。例如在2010年的安徽五市“仁愛教材事件”中，安徽省教育廳稱招標的法律依據為《發(fā)行辦法》，卻將《發(fā)行辦法》關于投標人資質的規(guī)定投標人須是“在試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內注冊”直接改成 “在招標省注冊”，而符合這一規(guī)定的投標主體只有皖新傳媒，且安徽省教育廳以不具備招標條件為由，自2005年以來一直采用單一來源的采購方式，將其他具備全國總發(fā)行資質的單位堵在門外。
　　2.2.2　設定投標障礙
　　幾乎每個省市都有明確的條文限制外地投標者參與投標。首先，在資格審查環(huán)節(jié)增加原創(chuàng)出版社參與招標的難度。如四川省要求中標出版社要有與該省印制單位三年以上穩(wěn)定印制業(yè)務關系，要在該省有三年以上的教材發(fā)行供貨經驗，甚至要在該省實現(xiàn)納稅等。其次，在評標規(guī)則中偏向本地區(qū)出版發(fā)行單位，對外省機構設置種種不合理要求。要求在當?shù)赜幸欢晗薜慕滩呐嘤柦涷?，要在當?shù)赜忻娣e足夠大的周轉倉庫。有的甚至發(fā)行由本地新華書店承擔。如2008年5月29日廣東省教育廳和財政廳下發(fā)通知明確提出：珠江三角洲以外的14個市以及江門恩平市的免費課本由省統(tǒng)一組織采購，具體工作由廣東省出版集團承擔和統(tǒng)一供應、廣東新華發(fā)行集團股份有限公司負責發(fā)行。
　　3　合同簽訂不合理
　　簽訂有效的合同是教材出版發(fā)行活動順利進行的保障，而在招投標中出現(xiàn)合同主體不對應及權利義務不對等的情況，教材出版發(fā)行企業(yè)的權益受到極大損害。
　　3.1　合同簽訂主體不對應
　　3.1.1　中標出版單位與原創(chuàng)出版單位簽約難
　　由于教材選用地域化后，市場縮小，單位成本高，再加上租型和直接出版的利潤差距過大，甚至租型費不抵教材開發(fā)成本，原創(chuàng)出版社不愿意租型。雖然國家發(fā)改委、新聞出版總署、教育部在《補充通知》中提出可以考慮在規(guī)定的3%—4%的租型費基礎上，經雙方協(xié)商給予原創(chuàng)單位合理補償，但這種做法可行性不高，當?shù)爻霭嫔绲母倶藘r格是在3%—4%的租型費基礎上確定的，一旦提高租型費，當?shù)爻霭嫔缫矡o法承受，再加上招標在先，標的無法修改，造成原創(chuàng)出版社和當?shù)刂袠顺霭嫔缰g協(xié)商難成、糾紛不斷。為維護自己的利益，絕大多數(shù)原創(chuàng)出版社拒絕租型，導致流標。
　　3.1.2　中標發(fā)行單位與實際采購單位無條款約定
　　合同是行事的依據，合同主體同時取得權利、承擔義務。教材招投標合同中，發(fā)行商取得的權利是試點省內教材的總發(fā)行權責，合同對應的主體是地方政府，與實際的教材采購學校沒有條款約定，使得征訂時限、供貨數(shù)量等重要標的不清晰。中標發(fā)行單位通過公平競爭得到的總發(fā)行權和合法收益受到極大損害。一方面，學校的報定行為具有隨意性，發(fā)行商很難按期、按質完成發(fā)行工作，嚴重影響到“課前到書”。另一方面，學校不作為教材采購合同主體，給一些民辦學校通過不合法渠道采購教材留下空子，學校不從中標單位的銷售網絡進貨的現(xiàn)象越來越多。2006年秋季陜西省的104所民辦學校，20000余名學生的課本來自周邊?。▍^(qū)），價格高于本省教材，其中還有相當部分的盜版教材，嚴重干擾正常的教學秩序。
　　3.2 　雙方權利義務不對等
　　從合同作為行事原則，雙方主體權利義務應該對等。在如今的買方市場條件下，招標合同重義務輕權利使得發(fā)行商處于嚴重的弱勢地位。
　　3.2.1　招標合同重“供貨”、輕“付款”，教材欠款問題嚴重
　　試點省市的教材招標合同中對投標人的供貨義務規(guī)定得非常詳細、具體，而對招標人的付款義務卻沒有制約。如果按照《合同法》的相關規(guī)定，在采購方拖欠貨款時，供貨方可以停止供貨或終止合同。但現(xiàn)實情況是，發(fā)行商為了完成“課前到書”的政治任務，普遍是先領書、后結算。且發(fā)行商取得總發(fā)行權簽訂合同的對象是地方政府部門（教育部門），進行采購和付款的是學校。到結算時，經常出現(xiàn)學校拖欠教材款、發(fā)行商權利落空的不合理現(xiàn)象。這已經成為制約新華書店發(fā)展的突出問題，嚴重影響教材的出版發(fā)行。據《中國圖書商報》統(tǒng)計，2006年底全國23個省市有關學校拖欠新華書店教材款高達20多億元[6]。同時，招投標后，一旦新華書店在下次招標中沒有中標，那么長期以來學校所欠的教材款將存在國有資產流失的風險。此外，教材發(fā)行資金鏈不順暢會影響出版單位對教材的研發(fā)和市場服務的跟進，進而影響整個出版業(yè)的健康發(fā)展。
　　3.2.2　招標合同不考慮“供貨”所需必要條件，備貨工作難
　　同要求教材發(fā)行商必須保證“課前到書，人手一冊”的發(fā)行結果，卻不規(guī)定招標主體提供教材的征訂時限、征訂冊數(shù)等標的，導致發(fā)行商備貨工作困難。目前，由于學生流動性大，生源難控制，給學校訂單準確上報帶來困難。同時，教材招投標后，沒有約束條件，學校采購不用對訂單負責。因此，教材報訂時間和數(shù)量具有隨意性，大大壓縮了教材的印刷和發(fā)行期，春、秋兩季教材交貨時間較之以往延長了40—60天[7]。招投標后，教材版本、發(fā)行主體都具有可變性，備貨不齊會完不成“課前到書，人手一冊”的任務，備貨過多，既增加了發(fā)行商經營成本，又存在庫存風險。
　　出版業(yè)相關主體責無旁貸，理應全力以赴，積極配合，實實在在地落實好教材招投標相關政策。我們相信教材行業(yè)壟斷格局打破之時，便是學生及家長負擔真正減輕之日。
　　注　釋
　　[1]以下簡稱《目錄》。
　　[2]注解：“租型”主要是2001年以前，人民教育出版社由國家投資，作為全國唯一的教材編寫單位編寫教材。在當時運輸網絡不發(fā)達的情況下，把教材的印刷膠片交給各地出版行政部門，由各地印刷，并收取3%—4%費用的形式。
　　[3]中小學教材發(fā)行內藏利益鏈，課本發(fā)行遭地方保護[N].法制晚報，2008-09-05
　　[4]關于開展2012年出版物發(fā)行單位年度核驗工作的通知[OL].[2012-01-16].http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/
　　[5]姜革文.出版的非出版因素：從中小學教材招投標談起[J].出版廣角，2006（10）：11-12
　　[6]轉引自：楊小忠.對中小學教材出版發(fā)行試點招投標工作的探討和建議[J].出版發(fā)行研究，2007（8）：49-53
　　[7]謝芳.教材發(fā)行變革下的新華書店經營模式創(chuàng)新[C]//中國書刊發(fā)行行業(yè)協(xié)會.教材出版發(fā)行改革與中國書業(yè)的未來走向優(yōu)秀論文集.北京：中國經濟出版社，2007：1