內(nèi)容提要　公共政策執(zhí)行的可接受性是指，政策執(zhí)行客體和廣大公眾，對公共政策方案執(zhí)行之可預(yù)期結(jié)果的主觀評價和公共認同程度。其一般函數(shù)關(guān)系是：政策執(zhí)行可接受性=政治權(quán)威的信任度·程序公正·分配公正的主觀評價；其中分配公正的主觀評價對“可接受性”起決定作用，程序公正是構(gòu)成政策客體公平知覺的重要因素。當(dāng)分配公正的主觀評價為負時，強化政治權(quán)威的信任度，能夠增進政策執(zhí)行的可接受性。考察當(dāng)代中國環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在作為政策執(zhí)行客體的當(dāng)事企業(yè)，對環(huán)境規(guī)制結(jié)果缺乏政策感知和激勵認同的情況下，以提升環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行主體的政治權(quán)威為基礎(chǔ)，加大規(guī)制客體分配公正的政策收益，以刺激政策客體對規(guī)制工具的價值認同，成為強化“規(guī)制性公共政策的可接受性”、落實地方政府社會管理職能的有效路徑。
　　關(guān)鍵詞　環(huán)境規(guī)制　政策執(zhí)行的可接受性　政策收益
　　[中圖分類號]C916.1　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X(2012)02-0145-09
　　一、問題的提出
　　在當(dāng)代中國走向現(xiàn)代化的進程中，對環(huán)境污染企業(yè)實行有效規(guī)制，以促使其將污染的排放量控制在國際標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，乃是地方政府履行社會管理職能，構(gòu)建生態(tài)文明的重要職責(zé)。我國環(huán)境規(guī)制政策肇始于1979年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國環(huán)保法(試行)》，發(fā)展至今，已經(jīng)經(jīng)歷了“命令控制型政策規(guī)制階段——經(jīng)濟激勵型政策推廣階段——信息披露型政策創(chuàng)新階段”的歷史演進。但是，迄今為止，無論是基于行政主導(dǎo)的“命令——控制型”環(huán)境規(guī)制，抑或是基于市場導(dǎo)向型的“經(jīng)濟——激勵型”環(huán)境規(guī)制，都沒有能在具體的治污行動中，發(fā)揮應(yīng)有的實際功效。追溯其原因，學(xué)者們或者將之歸結(jié)為環(huán)境規(guī)制決策方案的不完整，或者將之歸結(jié)為規(guī)制執(zhí)行工具選擇的不恰當(dāng)。其基本思路：都是立足于官僚制內(nèi)部政策執(zhí)行主體之間的認識博弈和利益博弈，從“中央與地方政府之間的縱向?qū)蛹夑P(guān)系”和“地方政府與地方政府之間的橫向府際關(guān)系，來構(gòu)建環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行模式。無論是傳統(tǒng)官僚制“自上而下的執(zhí)行模式”，還是街頭官僚“自下而上的執(zhí)行模式”，都沒有跳出政策執(zhí)行“強制輸出型”的思維框架，而很少研究政策決策與政策執(zhí)行客體可接受性的相互關(guān)系，對執(zhí)行結(jié)果的影響。本文立足于政策執(zhí)行客體，對地方政府執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策預(yù)期的主觀評價，來研究環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的可接受性，從中把握政策執(zhí)行客體對公共政策可接受性的一般規(guī)律。
　　二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
　　國外關(guān)于“政策可接受性”主題的研究主要從法學(xué)和行政學(xué)的研究視角展開。比較有代表性的觀點有：1996年美國學(xué)者歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩在其著作《行政法和行政程序概要》一書中，將“可接受性”作為行政程序的一個價值范疇，對其功用作出界定。認為：“由于合法地行使法定權(quán)力最終取決于被管理者的同意，這便有必要考慮選民集團和廣大公眾對管理程序的態(tài)度。也就是說，對于行政程序的評估，不僅應(yīng)該根據(jù)它們的實際作用，還應(yīng)該根據(jù)受到影響的利益集團所理解的方式來進行。若人們普遍感覺政府的某一機關(guān)武斷地或有失公正地做出決定，那么這種感覺就可以破壞公眾對該部門的信任，以及工業(yè)界遵守其決定的自愿性?！?003年，美國學(xué)者K.B.伍德西德從政策執(zhí)行工具的實踐選擇，來研究公共政策的可接受性。他認為：“從政策制定者與政策對象之間的關(guān)系中來觀察政策工具及其使用是有益的，而政策工具的可接受性所要評估的，正是政策制定者、具體的政策工具以及受這種政策影響最大的對象之間的政治關(guān)系”。這是因為：公共政策是政府經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、實現(xiàn)公共利益的方案。公共政策的制定涉及兩個層面的問題，一是具體政策工具的選擇，二是所選擇的政策工具的特征。而作為政策工具的主要特征之一，政策可接受性是順利執(zhí)行政策、取得良好政策效果的前提條件。2005年美國學(xué)者托馬斯正式將公共政策的可接受性(aceeptability)定義為：“行政決策過程為其執(zhí)行結(jié)果所提供的公共性和被認同程度”。由于行政決策過程往往是各種不同利益訴求權(quán)衡的過程，它在本質(zhì)上是一個政治過程。因而，必須考量公民參與決策的有效性問題。據(jù)此，托馬斯根據(jù)公民參與的程度和參與技術(shù)，將公民參與分為兩類：其一是僅僅以獲得信息為目的的公民參與——它必須保證公民在參與過程中花費的時間和精力達到最小值，同時，一般不要求公民以個人的身份參與；其二是在互動中以獲取公民對政策的認可和接受為目的的公民參與——它必須在決策過程中賦權(quán)，且通常把公民作為群體來看待。
　　國內(nèi)關(guān)于“政策可接受性”的研究，主要的代表有：于立深、周麗從行政法學(xué)的角度認為：“可接受性的理論基礎(chǔ)在于，對公民權(quán)利和政府權(quán)力配置所進行的法哲學(xué)反思。政策的制定與執(zhí)行都是圍繞權(quán)利和義務(wù)這一軸心，是在一定的社會領(lǐng)域里重新配置權(quán)利與權(quán)力關(guān)系”，即在政策制定者之間、政策制定者與政策對象之間、政策對象之間分配權(quán)利或權(quán)力，從而形成了權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利相互沖突關(guān)系的“權(quán)利鏈”。中國科學(xué)院的李大治和王二平兩位學(xué)者，根據(jù)程序公正理論，通過訪談不同領(lǐng)域的學(xué)者、問卷調(diào)查公眾、設(shè)計非等組前后測準(zhǔn)實驗等方法，研究了公共政策制定程序與公眾對政策的可接受性之間的關(guān)系問題。提出：公正的程序能提高人們對決策程序所產(chǎn)生的政策結(jié)果以及對程序規(guī)則的遵守，可以導(dǎo)致人們積極的態(tài)度和行為。
　　總體上看，伍德西德從公共政策工具選擇的角度，將政策可接受性理解為一種評價政治關(guān)系的政策工具。政策可接受性作為政策執(zhí)行中的一種可見的工具性選擇，影響人們對政策決策效果的實際評價。托馬斯則從政策執(zhí)行結(jié)果的認同程度上，推導(dǎo)出“政策可接受性”是公民參與政策決策、提升政策質(zhì)量的重要程序。而國內(nèi)學(xué)者擇重于研究政策制定中的公共決策程序的公平性對政策可接受性所產(chǎn)生的實際影響。
　　
　　本文選擇“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的可接受性”作為研究主題，是基于以下邏輯思路：
　　首先，“公共政策執(zhí)行的可接受性”問題與當(dāng)代中國“關(guān)注民生、構(gòu)建和諧”的社會主題相一致。不是任何公共政策的制定與執(zhí)行都需要關(guān)注政策客體對“公共政策的可接受性”問題。根據(jù)托馬斯關(guān)于“參與程度和參與技術(shù)”的“高脆弱度、高敏感度”劃分，本文認為：只有公共政策目標(biāo)指向“高脆弱度、高敏感度”的民生領(lǐng)域時，才需要關(guān)注“公共政策執(zhí)行的可接受性”。所謂“高敏感度”是指政策議題或政策內(nèi)容所涉及的利益相關(guān)性幅度影響較大，被廣大公眾所高度關(guān)注或注目；所謂“高脆弱度”是指基于政策議題覆蓋群體的廣泛性、多元性和利益異質(zhì)性選擇，導(dǎo)致政策質(zhì)量和實施操作的均衡性或相融性較差，容易產(chǎn)生較大的執(zhí)行阻力。(如圖-1所示)
　　當(dāng)代中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長與綜合發(fā)展的“納什均衡”，正考驗著公共政策執(zhí)行的績效和水平。而近年來，隨著“幸福指數(shù)”、“最適應(yīng)人居城市”和“GDP發(fā)展質(zhì)量”等社會議題日益與提升人民生活質(zhì)量的民生問題相互交融，不僅強化著“環(huán)境規(guī)制政策”的敏感度，而且也增加著“環(huán)境規(guī)制政策”的脆弱性。
　　其次，傳統(tǒng)的公共政策決策與執(zhí)行，基于對“精英型官僚制決策模型”的價值認同，而在邏輯上體現(xiàn)為：(1)行政部門的權(quán)力精英們總是相信：自己的政策智慧高于普通民眾；(2)政策制定者總是以為：自己制定的政策方案，已經(jīng)充分考慮了社會的真實訴求，不會有意地去制定那些有缺陷的公共政策；(3)即使政策方案不夠完美，由于行政強制力的合法性存在，能夠保障社會公眾遵守自己無法接受的公共政策；(4)廣大公眾則深受人格化權(quán)力精英的價值影響，普遍性地把行政哲學(xué)理論等同于行政決策實踐。并在“一切行政管理者，都是行政哲學(xué)家”的理論假設(shè)之下，認為一切公共政策執(zhí)行都會體現(xiàn)出“特定永恒的救世邏輯”。
　　最后，當(dāng)代中國處于社會轉(zhuǎn)型的攻堅時期，隨著社會階層“異質(zhì)化分層”結(jié)構(gòu)的日益凸顯，社會公眾對生活質(zhì)量與利益需求的價值訴求也呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的發(fā)展態(tài)勢。利益分化的區(qū)域性、行業(yè)性、階層性與團體性差別，使得地方政府履行社會管理職能時，必須關(guān)注和研究政策客體對“公共政策執(zhí)行的可接受性”問題，以構(gòu)建政策調(diào)整與政策創(chuàng)新的社會預(yù)警機制，降低政策執(zhí)行成本，有效預(yù)防“群體性事件”的發(fā)生。
　　三、政策執(zhí)行可接受性影響因子的一般界定及其函數(shù)關(guān)系
　　根據(jù)公共政策原理，可將“政策執(zhí)行可接受性”概念定義為：政策執(zhí)行客體和廣大公眾，對公共政策方案執(zhí)行之可預(yù)期結(jié)果的主觀評價和公共認同程度。它囊括三個方面的內(nèi)容：一是政策執(zhí)行本身對政策客體所帶來的受益或受損的實際結(jié)果；二是政策客體對于這種實際結(jié)果的主觀感受和預(yù)期評價；三是廣大公眾對政策結(jié)果預(yù)期的主觀評價和公共認同?！坝捎谌藗儗ι鐣顔栴}的解決，價值判斷總是先行的，然后才是選擇解決問題的手段”。這就意味著，對于同一個公共問題，不同人因利益和立場不同，受到同一政策的影響程度也不同，進而對政策執(zhí)行結(jié)果的預(yù)期和合作態(tài)度也各不相同。戴維·伊斯頓指出：所謂公共政策，就是對公共價值進行權(quán)威性分配。而“政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某些東西，而允許另一部分人占有它們。一項政策不論是對一個社會、還是一個社團，或其他團體，由一系列分配價值的決定和行動構(gòu)成。”所以，價值分配是利益分配和資源分配的先導(dǎo)。正是公共政策價值的目標(biāo)取向，決定著利益相關(guān)者的行為選擇，進而影響到政策執(zhí)行可接受性的效果；政策可接受性越高，政策執(zhí)行越有效。反之，“當(dāng)一個權(quán)威性分配價值的系統(tǒng)受到極其沉重的壓力，以至于再也不能承受時，該體系就會崩潰。”因而，考察政策執(zhí)行可接受性影響因子的內(nèi)容，就在于考察社會價值分配的公正性與權(quán)威性。
　　從社會價值分配的公正性來看，它包括：分配公正和程序公正兩個方面的內(nèi)容。其中，分配公正指向公共政策執(zhí)行的結(jié)果；程序公正指向公共政策執(zhí)行的過程和環(huán)節(jié)；在一般意義上，由于“公共政策執(zhí)行的可接受性”是對政策結(jié)果的預(yù)期性主觀感知，因而，分配公平只能是影響“政策執(zhí)行可接受性”的價值因素。而“程序公平”作為對公共政策結(jié)果實現(xiàn)的“過程控制”變量，對“分配公正”的價值實現(xiàn)具有決定作用。因而，構(gòu)成“政策可接受性”的實際決定因素。但是，Leventhal于1980提出l的“分配優(yōu)勢模型”(distributive dominance model)則揭示了：在任何資源與薪酬分配的決策執(zhí)行過程中：程序公平只是構(gòu)成個人(政策客體)公平知覺的重要因素。就政策結(jié)果的總體評價而言，分配公平比程序公平在影響個體對總體公平的判斷方面起著更為重要的決定作用。
　　
　　從社會價值分配的權(quán)威性來看，政治權(quán)威的信任度是“公共政策可接受性”構(gòu)成要素的有機組成部分。任何公共政策的執(zhí)行，都離不開政策執(zhí)行的責(zé)任主體——職能政府機構(gòu)或官員的直接推動。而政府機構(gòu)或官員對政策執(zhí)行的推動力度，則取決于公眾對政治權(quán)威的信任度?？疾煺螜?quán)威信任度的緣起，以韋伯為代表的“正式權(quán)限論”認為：“合理一合法型”權(quán)威是以“法律”或正式授權(quán)而得到的權(quán)威；因而領(lǐng)導(dǎo)者主要依靠職位權(quán)力來樹立威信。亦即充分利用職位權(quán)力，明確等級、勞動分工、中央集權(quán)的組織能夠高效率運作，在發(fā)號施令中樹立領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威。以巴納德為代表的“權(quán)威接受論”則主張：權(quán)威的來源主要是個人權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威是否成立，在于命令是否能被下屬接受和執(zhí)行。其影響因子是A，受命者確已了解政策目標(biāo)B，認為它符合組織目標(biāo)c，不違背受命者利益D，受命者有能力加以執(zhí)行。此外Wiliamson在1993年提出的權(quán)威信任分類中，將關(guān)于政治權(quán)威的信任分類為：計算信任(Caleulative trust)、制度信任(Institutional trust)、個人信任(Personal or pure trust)三種類型。認為，在一般情況下，基于經(jīng)濟理性的計算信任和基于人格魅力的個人信任，都必須服從于“制度信任”的共同規(guī)則。但是，特定社會情境中，基于政策客體對經(jīng)濟理性的“成本－收益”計算，產(chǎn)生的計算信任和對政策執(zhí)行主體特殊人格的個人信任，也會改變著交易發(fā)生的制度環(huán)境，進而影響政策執(zhí)行的可接受性。
　　由上面的分析，可以得出政策執(zhí)行可接受性的一般函數(shù)關(guān)系是：
　　政策執(zhí)行可接受性=政治權(quán)威的信任度·程序公正·分配公正的主觀評價
　　其中如果用：Y——政策執(zhí)行可接受性；
　　F(X1)——政治權(quán)威的信任度；
　　F(X2)——程序公正；
　　F(X3)——分配公正的主觀評價；來表示，那么，上述函數(shù)關(guān)系的公式可表示為：
　　Y=F(X1·X2·X3)它表明：
　　1　公共政策執(zhí)行的可接受性，受可預(yù)期執(zhí)行結(jié)果“分配公正”的主觀評價所決定；其評價的決定作用體現(xiàn)為三個方面——
　　(1)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對自己有利時，通常積極接受公共政策；
　　(2)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對自己不利時，通常采用各種方式抵制政策結(jié)果；
　　(3)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策結(jié)果對自己有某些負面影響，但這種影響既不觸動自己的收益，也不需要自身付出較大的成本時，通常忽略該類政策的存在。
　　2　程序公正是構(gòu)成個人(政策客體)公平知覺的重要因素，對公共政策執(zhí)行的可接受性，起增進或減退的作用。表現(xiàn)為：
　　(1)當(dāng)政策客體預(yù)期到政策的分配結(jié)果是“公正”的，那么，通常也同時認定，該類政策執(zhí)行的程序是公正的，此時，程序公正能夠增進政策客體的公平知覺，進而增加政策的可接受性；
　　(2)反之，當(dāng)政策客體預(yù)期到政策的分配結(jié)果是“不公正”的，那么，無論如何強化程序公正，都很難增進政策客體的公平知覺，甚至基于信息不對稱而拒絕程序公正。進而，加大公共政策執(zhí)行可接受性的難度。
　　3　政治權(quán)威的信任度對公共政策可接受性影響起主要作用。
　　(1)當(dāng)政策客體對政策執(zhí)行結(jié)果公正的主觀評價較低時，政治權(quán)威的高信任度(無論是制度信任、計算信任或人格信任)可增進政策執(zhí)行結(jié)果的可接受性。
　　(2)強化政治權(quán)威對政策客體的制度兌現(xiàn)承諾、利益補償承諾和人格信任承諾，有助于增進政策執(zhí)行結(jié)果的可接受性。
　　四、中國“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行”的可接受性分析
　　沿著上述思路來分析當(dāng)代中國“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行”的可接受性，可以看到：當(dāng)代中國的環(huán)境規(guī)制政策，在歷時性上體現(xiàn)為：“命令控制型”、“經(jīng)濟激勵型”、向“信息披露型”的轉(zhuǎn)變。其發(fā)展歷程如圖一2所示
　　歷史地看，“命令控制型”規(guī)制工具是伴隨著我國環(huán)境規(guī)制制度的確立而產(chǎn)生的。其核心是政府行政部門直接制定具體的環(huán)境管理政策，并以行政命令的形式，為其所規(guī)制的企業(yè)設(shè)定應(yīng)該達到的排污控制標(biāo)準(zhǔn)，籍以憑借行政控制手段而加以實施。這種規(guī)制政策的執(zhí)行結(jié)果雖然可以簡化規(guī)制執(zhí)行規(guī)則，在較短的時間內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量。但是，其外部性卻體現(xiàn)為(1)用有限的政府力量去監(jiān)管數(shù)量龐大的環(huán)境污染和破壞行為，加劇了政府監(jiān)督和管理環(huán)境的交易成本。(2)降低了國家的經(jīng)濟效益。行政管制手段“一刀切”地規(guī)定所有企業(yè)以相同的標(biāo)準(zhǔn)和方式來減排，可能把小企業(yè)趕出市場，因為它們沒有能力承擔(dān)安裝污染控制設(shè)備的費用。(3)扼殺了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。當(dāng)企業(yè)把滿足政府規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身視為一種目標(biāo)，而不被視為減少污染的一種手段時，企業(yè)通過技術(shù)開發(fā)達到減少污染的積極性就大為削弱。
　　所以，自1984年始，以市場為基礎(chǔ)的“經(jīng)濟激勵型”規(guī)制政策應(yīng)運而生。它在內(nèi)容上，包括稅費規(guī)制和可交易許可證規(guī)制兩類政策工具。稅費規(guī)制是以庇古的“負外部性理論”為基礎(chǔ)，旨在讓政府通過“稅費規(guī)制”的形式，強制干預(yù)企業(yè)“生產(chǎn)污染”的外部性行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的“利益雙贏”。庇古認為，導(dǎo)致“環(huán)境外部性”產(chǎn)生的原因是作為生產(chǎn)企業(yè)的私人成本與社會成本不相一致，從而私人收益的最優(yōu)，導(dǎo)致社會收益的非最優(yōu)。因此，必須通過政府征稅來糾正外部性。它在政策執(zhí)行的層面上，體現(xiàn)為：生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)為其生產(chǎn)所致的外部不經(jīng)濟行為支付費用。通過交納稅費，來補償“負外部性”污染行為，對社會所造成的損失。其納稅的額度，取決于社會成本與私人成本之間的差額量，即“庇古稅”。
　　但是，科斯在其《社會成本問題》一文中卻指出：“庇古所建議的路徑是不恰當(dāng)?shù)??！痹蛟谟冢菏紫龋髽I(yè)排污的社會成本與私人成本難以準(zhǔn)確界定。因為“庇古稅”征收的政策依據(jù)是，企業(yè)繳納稅費的多少，取決于企業(yè)污染的社會成本與企業(yè)盈利的私人成本之間的差異。即：如果企業(yè)生產(chǎn)的“外部不經(jīng)濟行為”所形成的社會成本，與企業(yè)自身盈利所產(chǎn)生的私人成本，二者的差異量較大，則企業(yè)交納的排污費較多；反之則較少。但是，由于污染的影響，不僅具有多樣性、流動性、間接性和滯后性，而且限于人類的認知水平，還具不確定性。這就使得執(zhí)行稅費征收的規(guī)制機構(gòu)，很難了解污染損失的準(zhǔn)確貨幣值，從而難以準(zhǔn)確界定單個企業(yè)的排污稅率。其次，稅費規(guī)制沒有考慮商品流通過程中的“稅負轉(zhuǎn)嫁”問題。馬歇爾的“需求彈性原理”表明，稅負轉(zhuǎn)嫁與需求彈性成反比。即：商品的需求彈性，影響商品生產(chǎn)者的稅負能否轉(zhuǎn)嫁及轉(zhuǎn)嫁多少，如果需求彈性系數(shù)較小，則表明消費者對商品需求的可替代性或可選擇性較小，企業(yè)就會將稅費征收的總量，全部轉(zhuǎn)嫁到消費者那里；如果需求彈性系數(shù)較大，則表明消費者對商品需求的可替代性或可選擇性較大，稅費主要由生產(chǎn)者承擔(dān)。而在實際的市場運行中，稅費量的轉(zhuǎn)嫁，通常是由生產(chǎn)者和消費者共同分擔(dān)，因而，稅費規(guī)制很難從根本上影響企業(yè)的利潤總量。據(jù)此，1968年，美國經(jīng)濟學(xué)家約翰·戴爾斯在“科斯定理”的基礎(chǔ)上提出了“排污權(quán)交易理論”。該理論認為：公共環(huán)境是一種商品，政府作為公共權(quán)力的擁有者，也是這種商品的所有者。政府依據(jù)技術(shù)官僚的計算，確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量和污染物的最大允許排放量，進而將排放量分割成若干規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)單位，即“污染權(quán)”。企業(yè)通過對污染權(quán)的購買，來自主決定其污染治理的程度。同時，在排污過程中，為了防止污染的社會成本高于私人成本，各生產(chǎn)企業(yè)還可對其單位面積內(nèi)的污染權(quán)限進行競購。戴爾斯的這一理論，由蒙特邁瑞(Montgomery)在加拿大安大略省，治理水體污染的實踐中驗證了它的有效性。
　　我國自1984年以來在全國范圍內(nèi)普遍實行稅費規(guī)制為主環(huán)境規(guī)制政策。2002年國務(wù)院通過的《排污費征收使用管理條例》，從政策決策的層面，系統(tǒng)闡釋了征收排污費的系列措施。但在其政策執(zhí)行中，卻暴露了作為政策客體的企業(yè)，關(guān)于“分配公正”的主觀評價：政府“按污染物的濃度實行超標(biāo)收費”，但是，如果污染物中存在著“多因子超標(biāo)”時，則只按照收費最高的因子收費。這就嚴(yán)重削弱了稅費規(guī)制政策的污染控制力度。致使其政策執(zhí)行結(jié)果，不能引起企業(yè)的高度重視，而進入企業(yè)實際生產(chǎn)的決策程序之中。盡管2003年，國家四部委通過了《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，使我國環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度，開始轉(zhuǎn)向濃度超標(biāo)收費與總量收費相結(jié)合的收費方式，但是，目前在各級地方政府的政策執(zhí)行中，仍然是以濃度超標(biāo)收費為主導(dǎo)。其規(guī)制執(zhí)行的可接受性，既缺乏成本的有效性，亦缺乏激勵的可行性。
　　2002年，以信息手段和公眾參與為特色的環(huán)境規(guī)制政策開始試點。其內(nèi)容要求：全國所有的地(市)級以上城市，都必須實行空氣質(zhì)量的自動監(jiān)測，并按時對公眾發(fā)布日報檢測數(shù)據(jù)；同時，組織開展重點流域水質(zhì)監(jiān)測，發(fā)布十大流域水質(zhì)月報和水質(zhì)自動監(jiān)測周報。通過建立環(huán)境保護質(zhì)量的季度分析制度，來確保廣大公眾，對政府部門實施環(huán)境檢測工作的知情權(quán)。2004年，又頒布了《環(huán)保行政許可聽證暫行辦法》，以行政法規(guī)的形式，保障公民在環(huán)境政策制訂中的參與權(quán)。而2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，則從細則上，規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、程序和組織形式等內(nèi)容，但因公眾感知的具體范圍有限，導(dǎo)致其應(yīng)用效度也十分有限。
　　五、增進中國“環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行可接受性”的對策建議
　　公共政策學(xué)專家約翰·金登(John Kingdon)在1995年提出的“公共政策多源流”理論認為：既定時刻的政治議程，是在問題流、政策流和政治流的三大要素之間，進行相互作用的結(jié)果。問題流是通過“指標(biāo)、焦點事件和信息反饋”三個子要素的變動過程，而進入決策者的眼簾，并把公共問題從議程之外，一步一步地推入公共政策議程之中。其中，反饋關(guān)注的是公眾對特殊政策方案的反應(yīng)。但是，在問題流的形成中，最能經(jīng)常激起公眾關(guān)注的子要素，卻體現(xiàn)為：特定的焦點事件，在其演進的變壞或者即將變壞情形下，決策者如何描繪事件或?qū)κ录龀龇磻?yīng)，并籍以形成新的公共政策，以應(yīng)對這一焦點問題。而政策流則是政策專家們連續(xù)不斷地從事研究工作，并從中產(chǎn)生許多政策建議的過程。探尋特定政策在技術(shù)層面的經(jīng)濟合理性，是政策流環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。在公共政策議程中，當(dāng)問題流產(chǎn)生時，需要政策流給出及時、合理的解釋，以增進公眾對當(dāng)下政策的價值認同。否則，問題流的匯聚，必然降低公眾對公共政策的接受程度。
　　考察環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的問題流，可以看到：當(dāng)代中國環(huán)境規(guī)制的公共政策，并沒有被政策客體所真正接受。盡管各級地方政府在執(zhí)行規(guī)制的過程中，以現(xiàn)有環(huán)境規(guī)制政策為基礎(chǔ)，努力強化規(guī)制工具執(zhí)行的“程序公正”，但是基于“程序公正”要素僅是構(gòu)成政策客體公平知覺的重要因素，而非決定因素。所以，在作為政策執(zhí)行客體的當(dāng)事企業(yè)，對環(huán)境規(guī)制結(jié)果缺乏政策感知和激勵認同的情況下，其效用并不明顯。因而，提升環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行主體的政治權(quán)威，加大規(guī)制客體的政策收益，以刺激政策客體對規(guī)制工具的價值認同，成為強化“規(guī)制性公共政策可接受性”的有效路徑。
　　首先，由于政治權(quán)威的形成，體現(xiàn)為一個主客體相互作用的信任過程。它在操作層面上，既表征為當(dāng)事企業(yè)對地方政府執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策之恰當(dāng)性的內(nèi)心認同，也表征為廣大公民能夠基于內(nèi)心的價值認同，而主動參與到環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的公共治理之中。
　　實現(xiàn)前者的路徑在于地方政府要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)經(jīng)營特點，權(quán)變地使用環(huán)境規(guī)制的政策工具。其實現(xiàn)的條件是：(1)環(huán)境規(guī)制必須為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供收益空間。其收益應(yīng)包括表征為“經(jīng)濟”的物質(zhì)收益和表征為“社會聲譽”的精神收益；(2)規(guī)制應(yīng)能促進企業(yè)技術(shù)的可持續(xù)創(chuàng)新，而不是鎖定在某種特定技術(shù)之上，并通過正向激勵機制的再創(chuàng)新，來鼓勵企業(yè)實現(xiàn)對既定目標(biāo)的超越；(3)規(guī)制過程應(yīng)分階段實施，注重規(guī)制者和企業(yè)之間良性合作和聯(lián)合治理。在實踐中，可嘗試采用可轉(zhuǎn)讓的排污許可證，并輔以排污費和補貼措施相結(jié)合的復(fù)合型環(huán)境規(guī)制工具，來替代單一的規(guī)制工具選擇。其主要內(nèi)容是，以排污費充當(dāng)一種溢出機制，來限制由于對企業(yè)污染的社會成本與私人成本總量判定不當(dāng)，而產(chǎn)生的負向效應(yīng)。地方政府可根據(jù)本地區(qū)城市化水平與企業(yè)經(jīng)營的具體情況——發(fā)放一定數(shù)量的可交易排污許可證，以每一排污許可證所包含的社會成本為基礎(chǔ)，通過價格監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)等形式，形成每一單位排污許可證的均衡價格，使這種權(quán)利能合法地買賣。而企業(yè)則可從其利益出發(fā)，自主買入或賣出排污權(quán)，或權(quán)衡保持污染水平所支付的稅收與減少污染少交稅費所獲收益之間的差額，來將環(huán)境規(guī)制政策，轉(zhuǎn)化為與地方經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的、純粹的許可證制度或者排污收費制度。
　　實現(xiàn)后者的基本路徑則是基于——公民參與環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行等社會問題的公共治理，是程序主義法律范式和依法治國的核心問題之一。因而，在地方政府實現(xiàn)社會管理職能的過程中，讓公民對關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響，是地方政府為公民提供制度性公共服務(wù)的基本途徑之一。相較于那些傳統(tǒng)意義上的公共參與概念，如公民介入(pubIic involvement)及公民奉獻(public engagement)來說，政策規(guī)制視角下的公民參與(public panicipation)具有兩大特征：其一是突破了傳統(tǒng)意義上將公民參與的作用和角色限定于公共決策的邊界，而更加強調(diào)公民對政策執(zhí)行的有效參與，即公民直接參與公共政策的實際操作，進入公共項目的實際管理之中。其二是政策規(guī)制視角下的公民參與活動，一反傳統(tǒng)公民參與中精英主義的輿論導(dǎo)向，它擴展了參與公民的范圍，即參與過程包括了低收入階層的公民和公民組織，以增進公共政策執(zhí)行可接受性的“群際認同效應(yīng)”。其價值規(guī)約正如阿爾蒙德所指出的“公民對政治體系的權(quán)威性輸出是否服從，在一定程度上就取決于一國人民的‘服從傾向’。繳納稅款、遵守法律、愿意在戰(zhàn)爭中作出犧牲，這在很大程度上同全體人民或某些集團中通行的感情、價值觀和其他態(tài)度有很大關(guān)系?！?br/>　　其次，加大環(huán)境規(guī)制政策的懲治力度，開征環(huán)境稅，包括“一般環(huán)境稅”和“直接污染稅”。
　　任何國家在其稅制建設(shè)的過程中，總是希望能實現(xiàn)公平和效率兼顧的最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)。從理論上講，稅制最優(yōu)化的可行性取決于決策者的意志和制度轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的“成本——收益”計算。而政府作為稅收制度的供給主體，其意志的實現(xiàn)，亦受制于公民意志的影響。在其現(xiàn)實性上，體現(xiàn)為制度設(shè)計成本。環(huán)境稅作為一種新型的稅收制度，其設(shè)計成本如下：一是按照“受益者付費”的原則，設(shè)立“一般環(huán)境稅”。這一制度設(shè)計，旨在于讓所有環(huán)保受益者，在繳納環(huán)境保護專項稅的過程中，體會到環(huán)境保護的必要性和真實性，自覺保護環(huán)境。其征收的政策依據(jù)是：遵循清潔的環(huán)境資源，乃是一種擁擠性“準(zhǔn)公共商品”，其受益者應(yīng)當(dāng)付費，用以維護成本的原則。因而，稅收收入可專項用于環(huán)保事業(yè)。二是按照“污染者付費”的原則，設(shè)立“直接污染稅”。這一制度設(shè)計，在于按照污染物的排放量或經(jīng)濟活動的危害來確定企業(yè)的納稅義務(wù)，使污染環(huán)境的外部成本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)污染產(chǎn)品的內(nèi)在稅收成本。具體操作中，應(yīng)將稅基直接建立在污染物排放數(shù)量之上，可根據(jù)污染物的不同，設(shè)立不同的稅目，包括“三廢”稅和噪音稅等——其計量依據(jù)是“濃度、體積、重量、分貝”等用于表征污染量的排放單位，從而，實現(xiàn)稅率收益總體高于治污成本的政策目標(biāo)。
　　最后，創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制政策的政策收益，刺激企業(yè)對環(huán)境規(guī)制的價值認同。
　　新型環(huán)境規(guī)制的政策導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)包括：(1)企業(yè)生產(chǎn)中的正外部性，將會激勵企業(yè)采用新的技術(shù)，從而使新型生產(chǎn)資本產(chǎn)生的污染總是小于原有資本所產(chǎn)生的污染。(2)環(huán)境規(guī)制政策能同時提升企業(yè)的生產(chǎn)效率和增進員工的社會福利。(3)企業(yè)競爭優(yōu)勢的形成，不是依賴于企業(yè)追利的價值取向和規(guī)制約束下的被動遵守，而是來自于內(nèi)心認同下的主動改進與創(chuàng)新。
　　六、結(jié)論
　　總之，規(guī)制性公共政策執(zhí)行的可接受性，體現(xiàn)為政策客體對政策執(zhí)行結(jié)果預(yù)期的價值認同和主動遵循，其實現(xiàn)路徑是通過激勵性規(guī)制，增進執(zhí)行客體的政策收益；通過公民參與，改善執(zhí)行客體的政策感知質(zhì)量。其結(jié)果正如CP Snow所言：“在任何高度復(fù)雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必需調(diào)動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可(總之，避免他們的消極抵抗)，才能決定一項決策能否及時得以貫徹執(zhí)行?！?br/>　　責(zé)任編輯：