內(nèi)容提要《社會保險法》所確立的生存權(quán)保障目的及保障基準(zhǔn)是我國養(yǎng)老保險制度的重要基石，決定著養(yǎng)老保險的發(fā)展方向和具體制度的建構(gòu)。本文在歐洲養(yǎng)老保險改革浪潮興起的背景下，通過對比我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障意涵與福利國家理念下現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵的差異，以及我國養(yǎng)老保險保障基準(zhǔn)的合目的性分析，尋找我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展和改革的應(yīng)然定位和發(fā)展方向，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)樹立和貫徹福利國家理念下的現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵，以維持具有人格尊嚴(yán)的一定水平的生活為保障基準(zhǔn)，以期落實(shí)“讓大多數(shù)人分享改革發(fā)展成果、構(gòu)建和諧社會”的社會發(fā)展目標(biāo)。
　　關(guān)鍵詞　養(yǎng)老保險　生存權(quán)保障　輔助性原則
　　[中圖分類號]F840.61　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X{2012)02-0140-05
　　一、問題的緣起
　　2010年無疑在養(yǎng)老保險制度的發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆：世界矚目的法國《2010－1330號養(yǎng)老金改革法案》于2010年11月9日在憲法委員會通過、總統(tǒng)薩科奇連夜簽署，表面上化解了法國養(yǎng)老保險瀕于破產(chǎn)的困局，源于法國的歐洲養(yǎng)老保險改革浪潮似乎塵埃落定，然而參議院表決中177票對153票的“慘勝”過程和隨之而來的幾乎席卷整個歐洲的民眾抗議浪潮卻顯示著爭議還遠(yuǎn)未結(jié)束；與歐洲形成鮮明對比的是，大洋彼岸的加拿大舉國上下正在熱議的議題卻是養(yǎng)老金翻倍還是溫和增加；在西方各國對于養(yǎng)老保險改革爭議不斷之際，我國在養(yǎng)老保險法制領(lǐng)域也邁出了具有里程碑意義的一步——于2010年10月28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，并于2011年7月1日起施行。
　　作為我國首部社會保險基本法，該法專設(shè)一章(第二章)十三個條文對基本養(yǎng)老保險的目的、收支模式以及權(quán)利保障等重大、核心問題進(jìn)行了規(guī)定。這部法律在我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷史上的重要地位、意義和積極作用是毋庸置疑的，對此其他論文已多有論及。在這里筆者所關(guān)注和討論的是：在歐洲各國的養(yǎng)老保險改革法案引發(fā)巨大社會動蕩的時代背景下，如何正確解讀我國《社會保障法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險制度目的這個核心問題的實(shí)質(zhì)意涵，以及在新的歷史時期下我國養(yǎng)老保險究竟應(yīng)如何定位、向何處去才符合有利于有效保障公民權(quán)利的現(xiàn)代法治發(fā)展趨勢，符合讓大多數(shù)人分享改革發(fā)展成果、構(gòu)建和諧社會的社會發(fā)展總目標(biāo)。
　　二、我國養(yǎng)老保險制度目的之解讀與分析
　　仔細(xì)審視我國《社會保險法》第二章“基本養(yǎng)老保險”的十三個條文后發(fā)現(xiàn)，其并未對建構(gòu)我國養(yǎng)老保險制度的目的做出明確具體的規(guī)定。而立法目的是整個法律制度體系的基石，是不可不查的重大問題。鑒于在立法技術(shù)方面我國所具有的簡潔化和原則化傳統(tǒng)，我們需要借助法律解釋的方法來對這一問題予以探究和澄清。
　　(一)基于文理解釋的視角：在我國《社會保險法》第二章“基本養(yǎng)老保險”中與立法目的最緊密相關(guān)的文字即在于基本養(yǎng)老保險中的“基本”一詞，那么何謂“基本”呢?根據(jù)“現(xiàn)代漢語詞典”的解釋，“基本”的首要含義就是根本，那么基本養(yǎng)老保險就可以理解為以保障符合養(yǎng)老保險要件的給付受領(lǐng)人的根本生活為目的的社會保險。而在我國的諸多政府文件和法規(guī)中，當(dāng)基本或根本一詞與人民的生活水平或生活保障相聯(lián)系時，其意涵一般是指生存權(quán)，例如我國政府于1991年發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書中所做的如下表述：“使人民享有基本的生活保障，才能真正解決生存權(quán)問題?！币虼?，通過文理解釋我們可以認(rèn)為，在與生活保障相聯(lián)系的語境下，基本養(yǎng)老保險可以解釋為：以保障符合條件的給付受領(lǐng)人的生存權(quán)為目的的社會保險。
　　(二)基于邏輯解釋的視角：雖然我國《社會保險法》在第二章中沒有明定養(yǎng)老保險的立法目的，但是如果我們回溯至總則部分就會發(fā)現(xiàn)該法第1條和第2條規(guī)定了整個社會保險法的立法目的，作為社會保險中“最重要一種”的養(yǎng)老保險毫無疑問也受上述立法目的的約束。也就是說“國家建立基本養(yǎng)老保險……等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”同樣也是養(yǎng)老保險的立法目的。對照我國憲法第45條“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的規(guī)定，《社會保險法》第2條所述立法目的與其存在明顯的對應(yīng)關(guān)系，應(yīng)是其在法律層面的體現(xiàn)和具體化。而主流觀點(diǎn)認(rèn)為我國憲法第45條是對生存權(quán)的規(guī)定，也就是說，作為養(yǎng)老保險立法目的的《社會保險法》第2條所體現(xiàn)的是對公民生存權(quán)的法律保障。
　　綜上，無論是通過文理解釋還是邏輯解釋的方法，我國養(yǎng)老保險的立法目的均在于保障符合要件的公民的生存權(quán)。
　　三、生存權(quán)保障意涵的厘清
　　(一)我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障的意涵
　　出于對抗外部壓力等諸多考慮，生存權(quán)在我國被賦予了多重的意義，在我國生存權(quán)主要在兩種意義上使用，一種是在自1991年以來先后九次以國務(wù)院新聞辦公室名義發(fā)表的中國人權(quán)狀況系列白皮書中反復(fù)闡述、論證和強(qiáng)調(diào)的“人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)”中的生存權(quán)，正如《中國的人權(quán)狀況》在總結(jié)我國人權(quán)特點(diǎn)的廣泛性時指出的“中國公民所享受的人權(quán)范圍是廣泛的，不僅包括生存權(quán)……”“享受人權(quán)的主體不是……，而是全體中國公民”，這種意義上的生存權(quán)的權(quán)利主體是與“國家和民族”相結(jié)合而使用的作為集體名詞的(全體)人民。該白皮書在進(jìn)一步論證中國人權(quán)不同于西方人權(quán)的國情時明確宣稱我國“不僅十分注重保障個人人權(quán)，而且注重維護(hù)集體人權(quán)”，由此可以確定這種意義上的生存權(quán)應(yīng)該是作為第三代人權(quán)的集體人權(quán)。第二種生存權(quán)是我國憲法第44條、第45條所規(guī)定和保障的生存權(quán)，屬于前文所引的我國人權(quán)情況白皮書中所說的與集體人權(quán)相對應(yīng)的個人人權(quán)，這種意義上的生存權(quán)其權(quán)利主體是存在于現(xiàn)實(shí)中的個別的具體的人即帶有具體性、個別性這樣屬性的個人。對于這兩種意義、類型大異其趣的生存權(quán)進(jìn)行區(qū)分是極具必要性和重要性的。
　　在注意到這兩種生存權(quán)在權(quán)利主體的面向上存在根本性差異的同時，我們還需要進(jìn)一步看到在我國同時存在的這兩種生存權(quán)在保障內(nèi)容或保障基準(zhǔn)上具有同質(zhì)性的另一個面向：歷次人權(quán)狀況白皮書系統(tǒng)而明確的對外表述了，在我國，作為集體人權(quán)的生存權(quán)的保障內(nèi)容和基準(zhǔn)是“人民的生命”，是“吃飽穿暖”這一最低要求；而作為個人人權(quán)的生存權(quán)即“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的保障內(nèi)容和基準(zhǔn)被普遍理解為，是應(yīng)當(dāng)與“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的，結(jié)合憲法中關(guān)于“我國將長期處于社會主義初級階段”的論斷，將其界定為維持自己的生命的最起碼的條件就不難理解了。也就是說，在我國無論是作為集體人權(quán)的生存權(quán)還是作為個人人權(quán)的生存權(quán)，其保障內(nèi)容和基準(zhǔn)是趨同的，都是維持人的生理存活意義上的基礎(chǔ)保障。
　　(二)福利國家理念下的生存權(quán)保障意涵
　　現(xiàn)代憲法視野下的生存權(quán)是福利國家觀念的產(chǎn)物，濫觴于1919年的德國《魏瑪憲法》中第二編“國民的基本權(quán)利與義務(wù)”的第五章“經(jīng)濟(jì)生活”：“……保障所有人作為人的生存權(quán)為目的……”。二戰(zhàn)后世界各國或通過生存權(quán)入憲或通過制定社會法典、社會保障法的方式承認(rèn)生存權(quán)并予以保障，比較典型的代表就是日本憲法第25條“所有國民均享有維持健康且文化性的最低限度生活的權(quán)利”的規(guī)定。福利國家理念下的生存權(quán)保障雖然也與“最低限度的生活水準(zhǔn)”緊密聯(lián)系，但其保障意涵卻與我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障意涵有著明顯的差別，已經(jīng)超越了維系人的生理意義上的存活，而在于實(shí)現(xiàn)像人那樣有人的尊嚴(yán)的生存。由此，其保障基準(zhǔn)也就不僅在于滿足人的生理存活的基礎(chǔ)保障，而且在于保障享有具有人的尊嚴(yán)的一定水準(zhǔn)的生活。在此基礎(chǔ)之上，有學(xué)者將生存權(quán)的保障基準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的層次性劃分，認(rèn)為生存權(quán)的保障可分為緊急生存權(quán)和生活權(quán)兩個層次，前者以憲法為依據(jù)即得發(fā)生給付請求權(quán)，其保障基準(zhǔn)為最低生活水準(zhǔn)的維持；而生活權(quán)則有待立法加以具體化，其保障基準(zhǔn)為較高水準(zhǔn)之生活。
　　四、我國養(yǎng)老保險保障基準(zhǔn)的合目的性分析
　　(一)基礎(chǔ)保障抑或生活水平保障
　　通過上文的分析我們可以看出，我國《社會保險法》所確立的養(yǎng)老保險的立法目的在于生存權(quán)保障，而我國普遍認(rèn)為生存權(quán)保障的基準(zhǔn)在于基礎(chǔ)保障。這種觀點(diǎn)得以在相當(dāng)長的時間內(nèi)盛行，其主要原因是存在兩個看上去頗具說服力的理由：一是輔助性原則；二是財(cái)政狀況原則。我國《社會保險法》就深刻烙下了這種觀點(diǎn)的印跡，該法第3條規(guī)定“社會保險制度堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”，其中所謂“?；尽奔礊檩o助性原則的體現(xiàn)，而所謂“可持續(xù)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適”則可認(rèn)為是財(cái)政狀況原則的體現(xiàn)。輔助性原則主張個人應(yīng)該為自己的生活負(fù)責(zé)并承擔(dān)主要責(zé)任，只有那些個人無法獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)才由政府提供輔助，必須是“在社會的個人，憑自己的努力，都無法獲得利益，也因此使公益無法獲得時，方得為之，故而是一種次要性的補(bǔ)助性質(zhì)的輔助行為”。財(cái)政狀況原則認(rèn)為，生存權(quán)的保障不能無視國家的財(cái)政狀況，必須以國家預(yù)算、財(cái)力為基礎(chǔ)，量力而為。脫離預(yù)算上的財(cái)源基礎(chǔ)將會使生存權(quán)保障無以為繼，最終不能永續(xù)進(jìn)行，從而更不利于生存權(quán)的保障。
　　然而值得注意的是，近年來，上述在我國頗具影響力的觀點(diǎn)在實(shí)踐中導(dǎo)致了諸多困惑和問題，在理論方面也受到越來越多的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，究其原因在于：因應(yīng)不同時代的社會現(xiàn)實(shí)形成的對于輔助性原則和財(cái)政狀況原則的理解性差異所導(dǎo)致的誤讀和混淆，即將形成于自由法治國家時代的舊觀點(diǎn)一成不變的應(yīng)用于社會法治國家時代，而這種見解并不符合已然發(fā)生深刻變化的社會現(xiàn)實(shí)。具體來說，那種將輔助性原則理解為是解決國家與個人責(zé)任分擔(dān)關(guān)系(個人承擔(dān)主要責(zé)任而國家僅承擔(dān)輔助責(zé)任)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)形成于自由法治國家時代，植根于“自助自立、自負(fù)其責(zé)”可以獨(dú)立面對和解決諸多風(fēng)險、維持個人生存的私領(lǐng)域與公領(lǐng)域邊界清晰而確定的社會現(xiàn)實(shí)和立論基礎(chǔ)；進(jìn)入社會法治國家時代后，由于工業(yè)化、城市化和風(fēng)險社會的出現(xiàn)與發(fā)展，前述立論基礎(chǔ)已不復(fù)存在，為維持個人生存，政府開始成為財(cái)富的主要源泉，在個人財(cái)產(chǎn)中政府分配的財(cái)產(chǎn)已然超過傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)不只是對其它財(cái)富形式的補(bǔ)充，而是對它的替代，公與私的邊界不再清晰、確定而是前所未有的模糊、交融，傳統(tǒng)觀點(diǎn)已然無法與全新的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)、契合。根據(jù)“鏡映理論”，在社會法治國家時代，對在福利國家原則下的輔助性原則的解讀，應(yīng)當(dāng)對變化了的社會現(xiàn)實(shí)和社會需求予以有效回應(yīng)，此時的輔助性原則應(yīng)被理解為是指手段和方法的輔助性，而絕非指責(zé)任的輔助性，否則就與福利國家產(chǎn)生根本性矛盾。由于在社會法治國家時代社會任務(wù)與法治國家相結(jié)合，各國憲法紛紛對生存權(quán)予以明確規(guī)定并加以保障，對于財(cái)政狀況原則解讀的重心，也從任何時間和任何情況下對于國家財(cái)政預(yù)算、財(cái)源基礎(chǔ)問題的單純關(guān)注，轉(zhuǎn)移到同時關(guān)注國家預(yù)算和生存權(quán)保障相互關(guān)系的衡量，生存權(quán)保障不再像在自由法治國家時代總是處于“被動的服從者的地位”，而是處于“主導(dǎo)者、支配者的地位”，在編列國家預(yù)算時生存權(quán)保障相對于其他支出應(yīng)享有當(dāng)然的優(yōu)越地位，必須優(yōu)先予以滿足。
　　在破解了輔助性原則和財(cái)政狀況原則傳統(tǒng)觀點(diǎn)誤用的迷思之后，再重新審視我國目前的生存權(quán)保障理論和規(guī)定無疑是具有解構(gòu)性的。而鑒于福利國家理念下生存權(quán)保障意涵較好地回應(yīng)了社會現(xiàn)實(shí)的變化和需求，其生命力日益彰顯、影響逐步擴(kuò)大并且得到了西方許多國家在社會福利立法上的支持，從而漸趨成為這一領(lǐng)域的主流。
　　(二)比例原則的檢驗(yàn)
　　比例原則是憲法和行政法的基本原則，其作用主要在于手段與目的之間的均衡與協(xié)調(diào)，要求為達(dá)到目的而采取的措施應(yīng)當(dāng)合目的、損害最小、禁止過度。因其重要地位與作用，任何法律或行政措施均不得與其相違背，或者說必須要通過比例原則的檢驗(yàn)。在適用比例原則進(jìn)行檢驗(yàn)時有所謂的審查密度理論，即根據(jù)對個人基本權(quán)利造成的損害程度大小的不同，對被檢驗(yàn)對象采取嚴(yán)格程度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：對給個人基本權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害的，適用最嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求所采取之手段非常適合達(dá)成目的，即與目的的關(guān)聯(lián)程度非常高，同時手段所造成的損害又必須是所有手段中最小的；對個人基本權(quán)利造成的損害程度輕微的，則適用最低標(biāo)準(zhǔn)來審查，要求所采取之手段只要不是完全不適合所要實(shí)現(xiàn)之目的，同時手段所造成的損害只要不是顯然不是最小即可；而介于兩者中間者則適用中間程度的審查標(biāo)準(zhǔn)。
　　通過前文的分析我們可知，我國養(yǎng)老保險的立法目的在于生存權(quán)保障，生存權(quán)對于風(fēng)險社會的個人其重要性日益顯現(xiàn)，是重要的基本權(quán)利，尤其對于因?yàn)槟昀匣虿垷o法獲得必要收入的人來說，生存權(quán)得不到有效保障無疑是一種非常嚴(yán)重的損害。因此，在審查密度方面應(yīng)適用最嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步”、“基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元”的內(nèi)容來看，我國《社會保險法》第3條“社會保險制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的規(guī)定對于生存基本保障尚難說可以實(shí)現(xiàn)，對于保障個人的一定的生活水平就更難以達(dá)成了，應(yīng)該說不能認(rèn)為是“非常適合”生存權(quán)保障的目的。因此，該規(guī)定并不符合比例原則，不能通過比例原則的檢驗(yàn)。
　　五、結(jié)語：我國養(yǎng)老保險向何處去
　　我國《社會保險法》第2條“國家建立基本養(yǎng)老保險……等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”所確立的我國養(yǎng)老保險的立法目的在于保障生存權(quán)，使憲法第45條所保障的生存權(quán)在養(yǎng)老保險領(lǐng)域得以具體化，具有非常重要的積極意義。但是，這一極為重要、養(yǎng)老保險法制不可或缺的立法目的在《社會保障法》中并未明示，這種“猶抱琵琶半遮面”的情形不利于生存權(quán)保障立法目的的理解和貫徹，相關(guān)制度的建構(gòu)因此有可能會出現(xiàn)不應(yīng)有的偏差和問題，也不利于生存權(quán)保障相關(guān)法律意識在我國的形成。因此，生存權(quán)保障作為養(yǎng)老保險法制的立法目的應(yīng)在我國《社會保險法》中予以明確規(guī)定。
　　尤其需要關(guān)注的是，該法第3條“社會保險制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”所確定的我國養(yǎng)老保險的生存權(quán)保障基準(zhǔn)是維持人的生理存活意義上的基礎(chǔ)保障，這既不符合社會法治國時代福利國家理念下的生存權(quán)保障意涵，也不符合養(yǎng)老保險保障維持被保險人特別事故發(fā)生前生活水準(zhǔn)的目的，不能通過比例原則的檢驗(yàn)，因而這一規(guī)定明顯不妥。在以法國為代表的歐洲養(yǎng)老保險改革一波三折的當(dāng)下，要警惕因?qū)@一事件的誤讀而對我國養(yǎng)老保險法制發(fā)展進(jìn)程的誤導(dǎo)和消極影響，應(yīng)當(dāng)看到，法國即使在養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況如此艱難的情況下并沒有降低養(yǎng)老金給付水準(zhǔn)，而是在堅(jiān)持保障一定水準(zhǔn)的生活的基礎(chǔ)上，采取增加老年勞動參與的方法來應(yīng)對財(cái)務(wù)困局，這一做法是有著深刻的現(xiàn)代憲法生存權(quán)保障考慮的，對于其中深意尤其值得我們注意和思考。應(yīng)當(dāng)看到，在我國快速進(jìn)入工業(yè)化社會、努力建設(shè)和諧社會的大背景下，福利國家理念符合我國的社會現(xiàn)實(shí)，在我國這樣一個社會主義國家還具有特殊的意義。因而，我國養(yǎng)老保險法制應(yīng)當(dāng)牢固樹立和貫徹福利國家理念下的現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵，在保障基準(zhǔn)方面改弦更張以維持具有人格尊嚴(yán)的一定水平的生活為保障基準(zhǔn)。
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