【摘　要】 全面推行項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理是我國公共財(cái)政支出管理改革的又一重要舉措。決定高校是否獲得項(xiàng)目立項(xiàng)和財(cái)政資金支持，取決于項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)的質(zhì)量，而這又主要取決于項(xiàng)目支出績效指標(biāo)設(shè)定的質(zhì)量。此外，科學(xué)地評審項(xiàng)目是否立項(xiàng)及撥款規(guī)模關(guān)鍵在于構(gòu)建項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的指標(biāo)體系。文章結(jié)合高校基本職能，從投入、產(chǎn)出、效益、滿意度四個維度探討了高校項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系的構(gòu)建，并從項(xiàng)目規(guī)范性、相關(guān)性、可行性、科學(xué)性和合理性五個維度探討了高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的指標(biāo)體系構(gòu)建。
　　【關(guān)鍵詞】 高校項(xiàng)目支出；　績效目標(biāo)；　績效指標(biāo)；　評審指標(biāo)
　　一、引言
　　自1998年我國政府提出構(gòu)建公共財(cái)政管理體制以來，財(cái)政部相繼實(shí)施了部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購、政府收支科目分類、非稅收入管理等多項(xiàng)改革，并取得了顯著的成效。2011年，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)［2011］285號）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)［2011］416號）兩個重要文件，這標(biāo)志著將在全國全面推行預(yù)算績效管理改革。
　　預(yù)算績效管理是一種以“支出結(jié)果”為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個組成部分。其中，績效目標(biāo)管理包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效目標(biāo)審核和績效目標(biāo)批復(fù)三個重要環(huán)節(jié)。績效目標(biāo)管理是整個預(yù)算績效管理的起點(diǎn)、基礎(chǔ)和前提，它對后續(xù)績效預(yù)算編制、績效目標(biāo)評審、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價等具有重要的影響?？冃繕?biāo)管理的關(guān)鍵是績效目標(biāo)如何設(shè)定和績效目標(biāo)如何評審兩個問題，這又取決于績效指標(biāo)體系和績效目標(biāo)評審指標(biāo)體系的構(gòu)建。
　　目前，我國預(yù)算績效管理工作總體上處于起步階段，無論是政府管理部門還是高校，在理論認(rèn)識、實(shí)際操作、組織管理等方面尚不具備對高校全部支出（基本支出和項(xiàng)目支出）實(shí)施全面的預(yù)算績效管理，因此，現(xiàn)階段高校預(yù)算績效管理的重點(diǎn)應(yīng)該是項(xiàng)目支出的預(yù)算績效管理。
　　完整的預(yù)算績效管理是一種“前評審、中監(jiān)督、后評價”的預(yù)算績效管理模式。其中，“前評審”是重要的一個環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)中需要關(guān)注項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)、審核和批復(fù)，使項(xiàng)目預(yù)期績效與預(yù)算安排相結(jié)合，明確項(xiàng)目資金管理責(zé)任，促進(jìn)項(xiàng)目按預(yù)定績效目標(biāo)實(shí)施。由于項(xiàng)目績效目標(biāo)包括項(xiàng)目績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，因此，高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的申報(bào)質(zhì)量主要取決于能否構(gòu)建全面、系統(tǒng)的項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系。此外，如何客觀、公正、科學(xué)地評審高校申報(bào)的項(xiàng)目支出績效目標(biāo)也是績效目標(biāo)管理的一個重要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)不僅涉及項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的正確導(dǎo)向，而且還關(guān)系到財(cái)政資金的有效配置。也就是說，項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審既是一個政治問題，也是一個經(jīng)濟(jì)問題。
　　然而，從目前各地出臺的關(guān)于項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)的有關(guān)文件看，只是籠統(tǒng)地要求報(bào)送明確、具體的績效目標(biāo)，但沒有出臺針對各行各業(yè)特點(diǎn)及其履行基本職責(zé)的、反映績效目標(biāo)的指標(biāo)體系框架。同時，也沒有出臺相應(yīng)的、能夠科學(xué)地評審項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的評審指標(biāo)體系。此外，現(xiàn)有發(fā)表的專著和論文也很少對此問題進(jìn)行探討。基于此，本文以高校為具體對象，從多個不同維度探討了高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)及其評審的指標(biāo)體系構(gòu)建問題。
　　二、高校項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系的構(gòu)建
　　項(xiàng)目支出績效目標(biāo)是項(xiàng)目支出績效管理的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目支出整個績效管理的前提，包括項(xiàng)目支出績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。其中，項(xiàng)目支出績效內(nèi)容是指描述申報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，可細(xì)分為項(xiàng)目長期績效目標(biāo)（概括描述項(xiàng)目整個計(jì)劃期內(nèi)的總體產(chǎn)出和效果）和項(xiàng)目年度績效目標(biāo)（概括描述項(xiàng)目在本年度所計(jì)劃達(dá)到的產(chǎn)出和效果）；項(xiàng)目支出績效指標(biāo)是對項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，對應(yīng)于項(xiàng)目長期績效目標(biāo)和項(xiàng)目年度績效目標(biāo)，項(xiàng)目支出績效指標(biāo)可細(xì)分為項(xiàng)目長期績效指標(biāo)和項(xiàng)目年度績效指標(biāo)；項(xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)是指對項(xiàng)目支出績效指標(biāo)內(nèi)容確定的具體值，其中，可量化的用數(shù)值描述，不可量化的以定性描述。
　　（一）高校項(xiàng)目的遴選和類別
　　高校要申報(bào)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，前提是遴選好項(xiàng)目。高校項(xiàng)目的遴選，一是必須符合國家相關(guān)的政策、財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)；二是必須符合高校事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和基本職能的要求。高校事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為項(xiàng)目的遴選指明了方向，而高校基本職能則為項(xiàng)目的遴選明確了具體的類別和內(nèi)容。胡錦濤總書記在2011年4月24日慶祝清華大學(xué)建校100周年大會上的講話中明確指出了我國高校的四項(xiàng)基本職能：人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新。因此，高校應(yīng)根據(jù)其事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和基本職能，按照國家相關(guān)的政策、財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)的要求，結(jié)合高校自身的客觀實(shí)際情況，在深入調(diào)查研究、集思廣益的基礎(chǔ)上提煉、遴選形成建設(shè)項(xiàng)目，編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，經(jīng)科學(xué)論證、民主決策后列入學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目儲備庫，擇機(jī)向財(cái)政部門等有關(guān)部門申報(bào)，取得建設(shè)資金。
　　高校建設(shè)項(xiàng)目，一般可分為硬項(xiàng)目和軟項(xiàng)目，前者為提高高校硬實(shí)力的項(xiàng)目，如基建工程項(xiàng)目、校園征地項(xiàng)目、圖書購置項(xiàng)目、設(shè)備購置項(xiàng)目、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目、大型修繕項(xiàng)目、信息化建設(shè)項(xiàng)目等；后者為提高高校軟實(shí)力的項(xiàng)目，如學(xué)科專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目、科學(xué)研究項(xiàng)目、社會服務(wù)項(xiàng)目、文化傳承創(chuàng)新項(xiàng)目、大型會議項(xiàng)目和其他項(xiàng)目（圖1）。
　?。ǘ└咝ｍ?xiàng)目支出績效目標(biāo)的內(nèi)容及其要求
　　項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)的內(nèi)容及其要求是構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算績效指標(biāo)體系的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)高校的特點(diǎn)和基本職能，項(xiàng)目績效目標(biāo)內(nèi)容一般由以下幾部分構(gòu)成：一是預(yù)期產(chǎn)出，包括提供的產(chǎn)品（各層次或各類學(xué)生）或服務(wù)（科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新）的數(shù)量和質(zhì)量；二是預(yù)期的效果，包括教學(xué)效益、科研效益、管理效益、條件保障、社會影響等；三是教職工和學(xué)生滿意程度；四是達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源，即項(xiàng)目支出的績效預(yù)算；五是衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)等。
　　同時，高校在具體描述每個項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)的內(nèi)容時，還應(yīng)當(dāng)符合以下三個要求：一是指向明確，即項(xiàng)目支出的預(yù)算績效目標(biāo)要符合高校戰(zhàn)略規(guī)劃，并與其基本職能相符，同時還要與財(cái)政支出的范圍、方向、效果密切相關(guān)；二是具體細(xì)化，即項(xiàng)目支出的預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時間等方面細(xì)化，盡可能定量描述，不能定量描述的，應(yīng)以定性分級分檔描述；三是合理可行，即制定的項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過深入調(diào)研、科學(xué)論證，并符合高?？陀^實(shí)際。
　?。ㄈ└咝ｍ?xiàng)目支出績效指標(biāo)體系的構(gòu)建
　　績效預(yù)算是以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的預(yù)算制度，它要求項(xiàng)目申報(bào)單位闡述和明確請求項(xiàng)目撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)計(jì)劃需要花費(fèi)多少資金及用哪些量化指標(biāo)來衡量其實(shí)施計(jì)劃取得的業(yè)績和效果，包括績、效、預(yù)算三個要素。因此，設(shè)置項(xiàng)目支出績效指標(biāo)必須體現(xiàn)績、效、預(yù)算三要素。此外，項(xiàng)目支出績效指標(biāo)是指項(xiàng)目績效內(nèi)容（績效目標(biāo)）的細(xì)化和量化，包括三大類：產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對象的滿意度指標(biāo)，其中產(chǎn)出指標(biāo)包含了成本指標(biāo)。筆者認(rèn)為，成本指標(biāo)不應(yīng)是產(chǎn)出指標(biāo)，應(yīng)將成本指標(biāo)從產(chǎn)出指標(biāo)中移出，設(shè)置獨(dú)立的投入指標(biāo)較為恰當(dāng)：一是可以分類反映項(xiàng)目實(shí)施所需的資金投入狀況；二是便于項(xiàng)目實(shí)施完畢后的績效評價（計(jì)算投入產(chǎn)出效果）；三是便于后續(xù)根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)編制項(xiàng)目績效預(yù)算。綜上所述，筆者認(rèn)為，項(xiàng)目績效指標(biāo)主要包括四大類：投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意指標(biāo)。其中投入指標(biāo)反映項(xiàng)目預(yù)計(jì)需要花費(fèi)的資金“預(yù)算”；產(chǎn)出指標(biāo)反映項(xiàng)目預(yù)期實(shí)現(xiàn)的“績”；效益指標(biāo)和滿意指標(biāo)反映項(xiàng)目預(yù)期實(shí)現(xiàn)的“效”。結(jié)合高校的特點(diǎn)和基本職能，上述四類指標(biāo)及其細(xì)化指標(biāo)描述如表1。
　　高校建設(shè)項(xiàng)目類別和內(nèi)容不同，上述項(xiàng)目支出績效指標(biāo)的具體內(nèi)容描述也不同，因此，高校在申報(bào)項(xiàng)目支出績效指標(biāo)時應(yīng)在上述一級和二級績效指標(biāo)下，針對不同情況進(jìn)一步設(shè)置更為明細(xì)、具體的三級明細(xì)績效指標(biāo)。
　?。ㄋ模└咝ｍ?xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
　　項(xiàng)目支出的績效標(biāo)準(zhǔn)是指預(yù)期計(jì)劃完成的項(xiàng)目支出績效指標(biāo)的具體值，其中，可量化的績效指標(biāo)用數(shù)值描述，不可量化的績效指標(biāo)則以定性描述。
　　高校項(xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定非常重要，應(yīng)慎重設(shè)定。項(xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)既不能盲目、憑空想象設(shè)定過高，將來難以實(shí)現(xiàn)或投入資金較大將使項(xiàng)目難以獲得批準(zhǔn)立項(xiàng)撥款，也不能故意設(shè)定過低，這樣也不利于爭取本可獲得較高的預(yù)算撥款資金，甚至可能會導(dǎo)致項(xiàng)目不予評審?fù)ㄟ^。此外，一旦項(xiàng)目獲得立項(xiàng)批準(zhǔn)實(shí)施，將來項(xiàng)目完成后進(jìn)行項(xiàng)目支出績效評價時，高校申報(bào)項(xiàng)目所設(shè)定的績效標(biāo)準(zhǔn)值要作為項(xiàng)目支出績效評價的基準(zhǔn)進(jìn)行考核，不恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)將會影響未來績效考評結(jié)果。因此，高校應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合高?？陀^實(shí)際，綜合各方面因素慎重設(shè)定合理、可行的項(xiàng)目支出績效標(biāo)準(zhǔn)。
　　三、高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審指標(biāo)體系的構(gòu)建
　　預(yù)算績效目標(biāo)管理包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效目標(biāo)審核和績效目標(biāo)批復(fù)三個環(huán)節(jié)，其中績效目標(biāo)審核是非常重要的一個環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)不僅預(yù)示項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的導(dǎo)向，而且還關(guān)系到財(cái)政資金是否得到有效配置。也就是說，項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)評審既是一個政治問題，還是一個經(jīng)濟(jì)問題。然而，高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的關(guān)鍵則是項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審指標(biāo)體系的構(gòu)建。
　?。ㄒ唬└咝ｍ?xiàng)目支出績效評審指標(biāo)體系的構(gòu)建
　　高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審是指按照國家相關(guān)政策、財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)、高校基本職能及戰(zhàn)略規(guī)劃等對高校申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行的審核，包括項(xiàng)目績效目標(biāo)與高?；韭毮艿南嚓P(guān)性、項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取措施的可行性、項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)所需資金的合理性等。此外，為提高項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量，筆者認(rèn)為，還應(yīng)包括項(xiàng)目申報(bào)書的規(guī)范性。因此，高校項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)評審指標(biāo)體系可設(shè)置五類一級評審指標(biāo)：項(xiàng)目規(guī)范性指標(biāo)（建議權(quán)重10%）用以審核和評價項(xiàng)目申報(bào)的資料是否齊全、手續(xù)是否完備、申報(bào)書撰寫是否簡練及編排是否美觀等；項(xiàng)目相關(guān)性指標(biāo)（建議權(quán)重10%）用以審核和評價申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)與高?；韭毮芎桶l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是否緊密相關(guān)；項(xiàng)目可行性指標(biāo)（建議權(quán)重20%）用以審核和評價申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所實(shí)施的計(jì)劃是否可行；項(xiàng)目科學(xué)性指標(biāo)（建議權(quán)重30%）用以審核和評價項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、明確、合理等；項(xiàng)目合理性指標(biāo)（建議權(quán)重30%）用以審核和評價實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)所需資金預(yù)算的編制依據(jù)是否充分、編制金額是否合理。在一級評審指標(biāo)下，設(shè)置若干二級評審指標(biāo)及參考權(quán)重（參見表2）。
　?。ǘ└咝ｍ?xiàng)目支出績效目標(biāo)評審方法
　　高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審，現(xiàn)階段可采取專家評審法，財(cái)政部門應(yīng)建立包括各類專家在內(nèi)的評審專家?guī)?，?dāng)需要評審項(xiàng)目時，可根據(jù)項(xiàng)目類別在專家?guī)熘谐槿∠嚓P(guān)領(lǐng)域的評審專家，將來逐步過渡到引入第三方評審，以便進(jìn)一步提高項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的科學(xué)性、規(guī)范性和公正性。評審專家在評審過程中，針對不同項(xiàng)目的特點(diǎn)、復(fù)雜程度、申報(bào)金額大小等，將采取專家調(diào)研、部門陳述、專家論證等不同程序進(jìn)行評審。評審專家在審核高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)材料的基礎(chǔ)上，在高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審表（表2）上為各項(xiàng)評審指標(biāo)評分，并計(jì)算出項(xiàng)目績效目標(biāo)評審總分。為消除評審專家對申報(bào)項(xiàng)目評審主觀因素造成評審結(jié)果的誤差，可請若干評審專家對同一項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立評審，并將參評專家的評審得分進(jìn)行簡單算術(shù)平均，作為該項(xiàng)目績效目標(biāo)的評審綜合得分。評審專家根據(jù)項(xiàng)目評審綜合得分，結(jié)合對項(xiàng)目支出績效目標(biāo)審核和評審的其他情況，出具項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審報(bào)告，提交財(cái)政部門。財(cái)政部門根據(jù)高校申報(bào)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的評審報(bào)告，按一定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，決定是否同意申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施。
　　四、結(jié)語
　　人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新是新時期黨和政府賦予高校的四項(xiàng)基本職責(zé)。高校要高質(zhì)量地履行這些基本職責(zé)，必須以戰(zhàn)略為引領(lǐng)，依托一系列建設(shè)項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)。但是，高校建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政資金必須通過項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的申報(bào)，并經(jīng)過嚴(yán)格的評審，方可取得。高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的績效指標(biāo)體系及其評審指標(biāo)體系。為此，本文從投入、產(chǎn)出、效益、滿意度四個維度構(gòu)建了高校項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系，并從項(xiàng)目規(guī)范性、相關(guān)性、可行性、科學(xué)性和合理性五個維度構(gòu)建了高校項(xiàng)目支出績效目標(biāo)評審的指標(biāo)體系。兩套指標(biāo)體系的構(gòu)建分別用于不同的目的，其在高校的應(yīng)用將極大地推動高校預(yù)算績效管理改革的順利實(shí)施。●
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