[南京大學 南京 210093]

我國應急決策脆弱性的治理：優(yōu)化決策“連續(xù)統(tǒng)”

□吳長劍[南京大學 南京 210093]

當前，我國突發(fā)事件急劇增長并在高風險社會圖景交織下，呈現(xiàn)出高度復雜性和深度不確定性驟增的態(tài)勢，這給應急管理特別是應急決策帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。基于此，試從決策角度進行分析，聚焦應急決策、危機決策和風險決策轉化范式整合的分析框架；全面考察我國應急決策脆弱性的表現(xiàn)、特征和深層機理；據(jù)此提出優(yōu)化應急決策模式本身和再造決策“連續(xù)統(tǒng)”這一雙重路徑的治理方略。

應急決策；危機決策；風險決策；不確定性；善治

一、問題：應急決策脆弱性

當前，我國突發(fā)事件呈現(xiàn)出高發(fā)、頻發(fā)的特質，并在高風險社會圖景的交織下，越來越表現(xiàn)出高度復雜性和深度不確定性驟增的態(tài)勢。在此背景下，應急管理（emergency management）特別是應急決策（emergency decision-making）面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

西蒙（Herbert Simon）曾言“管理就是決策”，做好應急管理，首當其沖就需要聚焦于決策。應急決策作為一種特殊決策模式和常規(guī)決策相比，無論在目標取向、約束條件、決策程序和決策效果方面都有很大的差異[1]。應急決策就是要在最緊急的關頭做出決定性的號令，可以說，應急管理的成敗往往與這種特殊的、非程序性決策的效果有很大關系。阿金·伯恩（Arjen Boin）等學者曾指出，決策制定的危機觀點在危機管理的學術文獻中是一個居于支配地位的觀點[2]。不難想象應急決策（制定）在應急管理中所應有和實際所具有的“份量”。在應急管理現(xiàn)實圖景中，我國應急決策的績效到底如何，是否呈現(xiàn)出脆弱性(vulnerability)？如有呈現(xiàn)，治理其脆弱性的路徑為何？

“簡要的說，脆弱性指人群、系統(tǒng)或其它感受體承受環(huán)境或社會經濟方面的干擾和壓力而受傷害的能力”[3]。“脆弱性主要體現(xiàn)為以下幾個方面：物質方面（比如經濟能力、地理位置、地質構造、建筑物的結構等）、組織方面（如通信系統(tǒng)、應急預案、救援計劃等）和意識方面（如對待危機態(tài)度積極與否、警覺性如何等）”[4]。在本文探討中，應急決策脆弱性主要是應急決策對突發(fā)事件引起的破壞或損害的承受度和敏感性。其實，稍作觀察就不難發(fā)現(xiàn)我國應急決策在復雜交織的圖景中常常呈現(xiàn)出明顯的脆弱性，這很不利于我國應急管理的可持續(xù)。基于此，本文試圖從應急決策（emergency decision-making）、危機決策(crisis decision-making)和風險決策(risk decision-making)轉化范式整合的新視角，全面剖析我國應急決策脆弱性的表現(xiàn)和深層機理；并在此基礎上提出破解應急決策脆弱性的治理路徑。

二、新詮釋視角：應急決策、危機決策和風險決策轉化范式整合

通過文獻回顧，可發(fā)現(xiàn)在社會科學領域關于應急決策的研究主要聚焦在認知－心理、官僚－組織、議程－政治三種視角；工程技術領域的應急決策研究主要聚焦在應急決策模型、方法、模式等方面，針對某些領域應急決策支持系統(tǒng)的設計與開發(fā)日漸成為研究熱點[5]。本文則試圖從應急決策、危機決策和風險決策轉化范式整合的新視角來透視應急決策。該視角建基于“風險-突發(fā)事件-危機轉化范式”和“風險管理-應急管理-危機管理轉化范式”[6]，這兩種轉化范式具有明顯整體的、系統(tǒng)的范疇，其創(chuàng)新性不言而喻。因為“理論作為一個整體所具有的意義，要大于其各個組成部分單獨的意義的總和”[7]。本文嘗試提出“風險決策-應急決策-危機決策”具有“連續(xù)統(tǒng)一體”（continuum）的屬性。

需要說明的是，所謂應急決策是對應應急管理而言的決策環(huán)節(jié)，危機決策是對應危機管理而言的決策環(huán)節(jié)，風險決策則是對應風險管理而言的決策環(huán)節(jié)。應急決策是應急管理中的重點，但應急決策只能起到“應急”之作用，僅僅從現(xiàn)實維度就可窺探出“應急決策失靈”的困境。究其深層原因，是應急決策失誤之過，還是另有其它“苦衷”？為了解答該疑問，讓我們轉換一下視角。從風險-危機轉化范式可知，引起突發(fā)事件進而導致危機的根本原因是風險，突發(fā)事件只是表象，而危機是進一步的后果。從管理實踐來看，應急管理亟需向前推進到風險管理，向后跟進到危機管理。

目前，無論從《突發(fā)事件應對法》和相關已出臺的國家及地方層面各種專項應急預案看，各級政府比較重視應急管理，而危機管理或風險管理并沒有真正進入制度層面，由于管理不善極易導致“管理危機”。從學理層面抑或從實踐層面考察，應急管理亟需推進到應急治理，風險管理亟需推進到風險治理，危機管理也亟需推進到危機治理。從概念上看，“管理”(management)和“治理”(governance)的實際含義有很大差別。管理的主體是政府，治理的主體則包括政府以及其他組織和機構甚至個人。政府管理得再好，最多只是達到“善政”（good government）層面。自從有了國家及其政府以后，“善政”便成為人們所期望的理想政治管理模式。實際上，在不同的時代和不同的社會政治制度下，“善政”有著不同的內容。在公共危機治理的背景下，作為一個人民政府，“善政”[8]應當具備以下八個要素：民主、責任、服務、質量、效益、專業(yè)、透明、廉潔。關于“治理”的定義，學界觀點不一。羅西瑙(J.N.Rosenau)、庫伊曼(J.Kooiman)、范·弗利埃特(M.Van Vliet)、羅茨（R.Rhode）和斯托克（Gerry Stoker）等都有經典界定。而全球治理委員會所下的定義有很大的代表性和權威性。“治理”是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[9]?！吧普边@種權威模式在上世紀90年代后受到“善治”(good governance)的有力挑戰(zhàn)。俞可平認為“善治”就是指使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下幾個：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效[10]。近年來“善治”理論之所以得以發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一就是公民社會 (civil society)日益壯大，此外善治理論本身的解釋張力也是其勃興的重要原因。例如，善治比善政的適用范圍更大，它不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)需要善治，國家、國際社會也需要善治?！霸陲L險社會，對危機與風險的善治無疑應當成為追求整個社會的善治中所不可缺少和越來越重要的組成部分”[11]。不難理解，從本質上說應急治理的模式亟需轉型，即追求良好的應急治理即“應急善治”，危機治理則需要“危機善治”，風險治理同樣需要“風險善治”。

綜上所述，就非常規(guī)決策來說，從對上述風險與危機之間的邏輯關聯(lián)和管理實踐這兩種路徑的考察來看，應急決策的本質最終是要回應到風險這個問題上來的，所以，風險決策所要解決的問題才是應急決策所要解決問題的本源。而危機決策所要解決的問題恰恰是應急決策所要解決問題的進一步發(fā)展或惡化。從決策“連續(xù)統(tǒng)”的角度進行分析可發(fā)現(xiàn)，風險決策處于決策“光譜”最隱性的一端，危機決策處于最顯性的一端，應急決策則處于這兩種決策之間。這樣，應急決策、危機決策和風險決策轉化范式就可以整合起來（詳見圖1）。需要說明的是，決策只是管理的一個環(huán)節(jié)，為了深化決策維度的探討，才會把應急決策從應急管理中用圖示分離出來；危機決策和風險決策的邏輯也是這樣。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定突發(fā)事件“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”[12]?？梢姡瑥姆蓪用嫱话l(fā)事件其實籠統(tǒng)地被分為四大范疇。相應地，我們可以通過上面所梳理的決策“連續(xù)統(tǒng)”范式轉化的新視角對這四類應急決策作多面向的透視。這樣就會發(fā)現(xiàn)，應急決策脆弱性除了應急決策本身的問題外，還有其他更深層次的肇因。

圖1 應急決策、危機決策、風險決策之間的邏輯關系

三、我國應急決策脆弱性：現(xiàn)狀及分析

實際上中國應急管理面臨一系列新挑戰(zhàn)：城鎮(zhèn)化帶來巨大的風險；科技、經濟的快速發(fā)展招致新的風險；我國正處在特殊的轉型期，且面臨工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重課題等。在這種復雜交織圖景下，分析我國應急決策脆弱性有很大的現(xiàn)實意義。具體而言，我國應急決策的脆弱性主要呈現(xiàn)在如下方面：

（一）應急決策的整體績效不是很明顯

我國應急決策的基礎是“一案三制”，即為應對突發(fā)公共事件所制定的應急預案和建立健全應急體制、應急機制、應急法制。目前應急決策過于關注“應急”，或曰對應急預案過于依賴，易現(xiàn)“致命的自負”。由于“突發(fā)事件具有復雜多變的發(fā)生發(fā)展機理和演化規(guī)律，在進行非常規(guī)突發(fā)事件應急管理決策時，經典決策理論無法解決這種復雜不確定的應急決策問題”[13]。因此，用確定性的思維模式來應對不確定性的現(xiàn)實圖景，整體績效不是很好就顯而易見了。從某種程度上講，應急決策的績效從“3E”(即經濟、效率、效能)視角考量，整體亟待提升。更重要的是，應急決策已經嚴重滯后于風險社會中公眾對公共安全的需求。實際上，治理突發(fā)事件并不都是靠應急決策才能“根治”的。自然災害和公共衛(wèi)生事件風險積累較輕，宜優(yōu)化應急決策，事故災難應加強危機決策，而社會安全事件風險存量很大，難以靠應急決策來化解，從長遠看，宜加強風險決策，優(yōu)化風險治理。

（二）應急決策成本不斷上升，政府疲于應付

由于我國的體制特質，在出現(xiàn)突發(fā)事件時往往容易出現(xiàn)動員式應急。消耗大、決策成本不斷上升，特別在應對社會安全事件、維護社會穩(wěn)定方面，投入非常大，效果并不如人意，政府疲于應付。在當今風險社會、虛擬社會、開放社會和多元社會復雜交織的背景下，應急決策的壓力可想而知。

（三）應急決策治理結構有待優(yōu)化

歷史地看，應急決策在應對重大突發(fā)事件中是比較有成效的。自1949年建國以來，第一代應急管理體系，采取的是條塊分割的方式；非典疫情使中國政府構建了第二代應急管理體系。但是2008年南方雨雪冰凍災害和汶川地震則凸顯現(xiàn)有應急管理體系有向第三代應急管理體系升級的迫切需要。特別是在“面臨不可預期的重大災難時，中國往往是以被動應急模式設立救災指揮部進行應對。這種被動應急的模式下，首要的行動是制定應急策略，導致應急行動遲緩”[14]。應急決策最重要的是避免事態(tài)的進一步惡化，要先“鎮(zhèn)痛”。這亟需找到突發(fā)事件的直接原因和可能導致局勢惡化的相關因素并采取針對性措施；而鏟除導致突發(fā)事件的根本原因，則需要根據(jù)情況推進到危機管理或者風險管理?？傊?，現(xiàn)有過于強調應急的決策模式固化了不良的治理結構。其實，對風險和危機的考慮尤其應體現(xiàn)在決策過程中，這對提高決策的質量、可行性和執(zhí)行效果具有顯著意義。

（四）應急決策工具缺乏靈活性

當前應急決策呈現(xiàn)出明顯的管制思維，因為“應急政策管理模式是一種重心過分上移、上級權力過分集中的管理模式。它是計劃經濟體制的殘余在應急政策管理中的突出表現(xiàn)”[15]。就應急管理而言其“政策工具大體分為五類：直接供給政策、政府管制政策、經濟誘因政策、保險保障政策和宣傳教育政策”[15]。總體上應急決策工具對預案表現(xiàn)出明顯的偏好。雖然“建立了以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為總綱、各個單項預案和地方預案為支撐的全國預案體系。但仍存在行業(yè)條塊分割、共存的多個應急預案之間沒有實現(xiàn)有機整合等問題，從而使其作用不能得到有效發(fā)揮”[16]。面對高度復雜性和深度不確定性，應急決策工具應具有更多的靈活性和彈性。

（五）應急決策呈現(xiàn)“碎片化”的困境

閃淳昌認為中國特色的應急管理運行模式是“拳頭模式”，即在政府主導下將多種力量進行整合以增強力量、合力應對的一種應急管理運行模式[17]。但就應急決策而言，“由于傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響，權力和利益的部門化，也引起了決策的部門化，把決策變成維護本部門權力、謀取本部門利益的手段，從而影響了決策功能的有效發(fā)揮”[1]。加上風險有放大的可能，因此應“把風險整合到已有的決策程序中，形成一個無縫隙的風險決策體系，把風險管理目標與組織目標和戰(zhàn)略方向結合起來”[11]。

（六）應急決策呈現(xiàn)缺乏戰(zhàn)略治理的脆弱性特征

應急決策脆弱性特征表現(xiàn)為靜態(tài)的而不是動態(tài)的決策；片面的而不是系統(tǒng)的決策；被動的而不是主動的決策；封閉的而不是開放的決策；消極的而不是積極的決策。一言以蔽之，應急決策沒有戰(zhàn)略治理的關懷和視野。也許“危機周圍環(huán)境的混亂不堪；壓力重重下溝通系統(tǒng)發(fā)生扭曲；不確定性”[18]使得應急決策迷情的發(fā)生。更重要的是，決策者們似乎過低地估計了風險和危機的挑戰(zhàn)，又過高地估計了他們應對各種突發(fā)事件而需要的及時且恰當應急決策的能力。

綜上所述，應急決策種種脆弱性的出現(xiàn)，很重要的一個原因在于對不確定性的確定性把握的難度。密利肯（Milliken）根據(jù)決策者的不同觀察，將不確定性分為狀態(tài)的不確定、影響的不確定和反應的不確定[19]。格來哲·摩根（Granger Morgan）等學者認為，“對不確定性的人為判斷具有不確定性”[20]?？梢?，對于應急管理特別是應急決策的把握不能僅僅通過對表象的預測，對于預測來說，無論自然領域還是社會領域，不確定性都是廣泛存在的。但系統(tǒng)科學和包括耗散結構理論、協(xié)同學、超循環(huán)理論、突變論等在內的復雜科學表明，社會系統(tǒng)比自然系統(tǒng)更具有復雜性、動態(tài)性、非線性、隨機性與不可逆性[21]。社會安全事件的應急決策難度大、效果不好就不難理解了。

其次，應急決策的適用范圍有限，突發(fā)事件的廣度和深度已超越應急決策的“能力”。從學理上講，應急管理屬于過程性范疇，應急決策機制則屬于結構性范疇。從風險到突發(fā)事件再到危機的范式轉換，需要對應的應急決策模式必須跟著推進范式轉化。也就是說，風險決策-應急決策-危機決策是一個“連續(xù)統(tǒng)”。目前學術界和實務界過于注重對“點”的研究即對應急決策的研究，忽視了對“面”的研究即對決策“連續(xù)統(tǒng)”作總體性取向的研究。一言以蔽之，三種決策范式間呈現(xiàn)區(qū)隔狀態(tài)，未能實現(xiàn)有機融合。這無疑限制了應對突發(fā)事件決策的效果。

四、治理方略：再造應急決策、危機決策和風險決策光譜

綜上所述，我國應急決策脆弱性的原因是多面向的?？陀^地講，應急決策也并非在突發(fā)事件面前完全“手足無措”。因此，需要對不同范疇突發(fā)事件的應急決策績效作具體分析，以便有針對性地給出治理其脆弱性的“藥方”。按照應急決策脆弱程度的明顯不同，可以區(qū)分出兩類：一類是適用應急決策的突發(fā)事件；另一類是不適用應急決策的突發(fā)事件，或者說用應急決策的模式不能解決該類問題。相應地，前一類突發(fā)事件的治理可通過優(yōu)化應急決策本身就可以基本實現(xiàn)，而后一類突發(fā)事件通過“應急性”決策難以實現(xiàn)良好治理，甚至會有“適得其反”的負面效果。下面分述這兩類治理方略：

（一）優(yōu)化應急決策模式本身的治理方略

1.亟需更新固化的應急決策理念

為了治理應急決策脆弱性，應從傳統(tǒng)應急管理向現(xiàn)代應急管理轉變。其中，更新應急決策的理念是關鍵。要應對風險社會的突發(fā)事件，“制度完善與機制再造無疑是非常重要的，但完美的制度設計、順暢的制度運作以及及時的制度自適應都源于深層次的理念創(chuàng)新與塑造”[22]。只有具備了現(xiàn)代乃至“后現(xiàn)代”的應急管理理念，才能實現(xiàn)應急管理科學性與突發(fā)事件爆發(fā)規(guī)律性的精確匹配，實現(xiàn)對突發(fā)事件的有效管理。

2.提升應急決策主體的素質、優(yōu)化應急預案的動態(tài)性和靈活性

在危機情景下，深度的不確定性使得突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展處于重要關頭，“即時決策效能成為一個關鍵性，甚至是決定性的力量，這就要求決策者具有較高的素質和非凡的決策能力”[1]。然而現(xiàn)實圖景是，應急決策中尤其欠缺人力資源、特別是高水平的決策者。因此提升決策主體的素質實屬治理應急決策脆弱性之當務之急。此外，“預案可以使應急決策者有案可據(jù)，起到減緩心理壓力、縮短決策時間的作用。同時，應急預案也可以保障應急決策的制度化和規(guī)范化”[23]。但是面臨有些重大非常規(guī)災難時，應急預案的用處很少，有時反而會阻礙有效地應急管理。因此，“在應急情況下，需要根據(jù)實際態(tài)勢，在應急預案指導下，動態(tài)生成應急處置方案”[24]，增強應急預案的動態(tài)性、針對性和靈活性。

3.完善應急決策法治

在應急決策的法制化方面，存在的問題比較突出。如果有較完善的應急決策法規(guī)，就可以明確應急狀態(tài)下的決策主體及其權限，規(guī)范應急決策行為，從而可以避免在出現(xiàn)緊急危機的情況下決策主體不明、責任不清、權力濫用、程序混亂等現(xiàn)象，減少應急決策失誤，盡可能提高應急決策的成功幾率[25]。這就需要加強應急決策的法制建設，因為“制度本質上就是節(jié)約成本，國家制度建設就是降低和節(jié)約國家治理成本，它是軟性的投資、軟性的建設，卻能大大地提高硬性的投資、硬性建設的收益”[26]。

（二）應急決策、危機決策和風險決策“連續(xù)統(tǒng)”再造的治理方略

1.風險決策-應急決策-危機決策轉化范式治理結構的再造

應急決策在重大自然災害、公共衛(wèi)生事件中的績效相對來說比較好，但在應對社會安全事件和事故災難時往往績效不佳。所以，僅靠應急決策來“應急”的傳統(tǒng)模式必須再造。具體來說，就是不能單純依靠“點”的決策模式（即應急決策、危機決策或風險決策），而要有“面”的決策模式（即風險決策-應急決策-危機決策轉化范式），換言之，就是要建立決策“連續(xù)統(tǒng)”的結構。需要改變目前決策范式轉化中的“中心-邊緣結構”[27]，即應急決策處于中心，而危機決策和風險決策處于邊緣。風險-突發(fā)事件-危機轉化范式表明，應對不同的事件，需要不同的管理模式，相應地，其決策模式也就不同，不能對任何事件一律以應急決策的模式處置。在面臨非常規(guī)突發(fā)事件時，“常規(guī)決策往往難以奏效，需要超常規(guī)的決策方式”[28]（詳見表1）。因此，決策轉化范式“連續(xù)統(tǒng)”的治理結構亟需建立。這是以“一案三制”為核心的應急管理結構創(chuàng)新及發(fā)展的內在邏輯和必然選擇。

表1 應急決策、危機決策和風險決策異同比較

2.非常規(guī)決策轉化范式“連續(xù)統(tǒng)”的戰(zhàn)略治理原則

風險決策-應急決策-危機決策這種非常規(guī)決策轉化范式的“連續(xù)統(tǒng)”屬性是基于整體面向的，是一個動態(tài)的復合范疇，它具有戰(zhàn)略治理的“硬核”，需要通過優(yōu)化國家治理結構，進行“五位一體”的戰(zhàn)略治理。其具體涵義為：第一是系統(tǒng)治理。風險決策、應急決策、危機決策三者缺一不可。只有從系統(tǒng)的高度才能正確處理三者的關系，進而形成優(yōu)勢互補，避免決策治理的失衡。第二是合作治理。“在合作治理中，專業(yè)化的特征將會加強，政府統(tǒng)攬全局的地位沒有改變，但是，它不再凌駕于非政府組織以及其他社會組織之上，而是合作體系中的一個構成要素”[29]。第三是動態(tài)治理。從邏輯上講，動態(tài)治理具有非線性的開闊視野，容易把握突發(fā)事件的本質。第四是主動治理。主動治理意味著傳統(tǒng)被動治理的應急決策觀必須再造為積極、主動的決策模式觀。第五是開放治理。無論從全球視野還是從全球本地化視角看，高風險社會中非常規(guī)決策需要開放治理而不是封閉治理，因為“關于風險，不存在什么專家”[30]。

3.非常規(guī)決策轉化范式“連續(xù)統(tǒng)”視野中的彈性化政府

本文所提出的風險決策-應急決策-危機決策轉化范式在現(xiàn)實土壤中如能擁有良好的運行效度且能“嵌入”（embedded）制度層面，則亟需政府治理模式的再造：彈性化政府。彼得斯（B.Guy Peters）認為彈性化政府是指“政府及其機構有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)”[31]。在風險已發(fā)生本質變化的情況下，加上“風險的社會放大”[32]的復雜圖景，政府的決策壓力日趨增大，恰如貝克所言“風險取決于決策”[30]。面對這些復雜圖景，公眾對風險、突發(fā)事件和危機的感受也需要特別關注。奧特溫·倫內（Ortwin Renn）就指出，在風險治理中要特別關注風險的“承受性”（tolerability）和“可接受性”（acceptability）[33]。“與‘命令—控制’主導的應急管理體系相比較，以脆弱性評估為基礎的風險管理被納入到適應型管理決策環(huán)節(jié)，面對深度不確定性，基于知識與認識有限性判斷，擯棄線性決策方式并建立更具彈性與適應型的決策系統(tǒng)”[34]。因此政府必須善于學習，向學習型政府邁進。在不確定性時代，政府亟需通過理論和實踐反復學習，不斷深化認識-實踐-再認識的邏輯。

綜上所述，在風險社會與危機交織的復雜背景下，公眾對應急決策的良好績效產生了新的迫切需求，而當前我國應急決策績效現(xiàn)狀與公眾需求還有很大差距。應急決策必須創(chuàng)新，創(chuàng)新的本質就是改革。對應急決策、危機決策和風險決策的單獨研究作用有限，而把三者加以整合的研究則會有更高的效度，畢竟單個主題的研究無法觸及整體的面向。

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Governance of the Vulnerability During China’s Emergency Decision-making: Optimizing Decision-making Continuum

WU Chang-jian
(Nanjing University Nanjing 210093 China)

At present, China emergencies have got rapid growth and show high complexity and deep uncertainty in the high risk society, which have posed a serious challenge to emergency decision-making.This paper tries to analyse from the perspective of decision-making, focusing on paradigm of integrated analytical framework of emergency decision-making, crisis decision-making and risk decision-making ,and makes comprehensive study of performances, features and underlying mechanism of emergency decision-makings’vulnerability.Accordingly it proposes to optimize the models of emergency decision-making and reinvent the continuum of decisions-making.

emergency decision-making; crisis decision-making; risk decision-making; uncertainty; good governance

C3

A

1008-8105(2012)03-0025-07

2012?05?08

吳長劍（1979?）男，博士研究生，南京大學政府管理學院行政管理淮陰師范學院教師.

編輯 范華麗