[南京大學(xué) 南京 210093]

我國應(yīng)急決策脆弱性的治理：優(yōu)化決策“連續(xù)統(tǒng)”

□吳長(zhǎng)劍[南京大學(xué) 南京 210093]

當(dāng)前，我國突發(fā)事件急劇增長(zhǎng)并在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)圖景交織下，呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和深度不確定性驟增的態(tài)勢(shì)，這給應(yīng)急管理特別是應(yīng)急決策帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基于此，試從決策角度進(jìn)行分析，聚焦應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策轉(zhuǎn)化范式整合的分析框架；全面考察我國應(yīng)急決策脆弱性的表現(xiàn)、特征和深層機(jī)理；據(jù)此提出優(yōu)化應(yīng)急決策模式本身和再造決策“連續(xù)統(tǒng)”這一雙重路徑的治理方略。

應(yīng)急決策；危機(jī)決策；風(fēng)險(xiǎn)決策；不確定性；善治

一、問題：應(yīng)急決策脆弱性

當(dāng)前，我國突發(fā)事件呈現(xiàn)出高發(fā)、頻發(fā)的特質(zhì)，并在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)圖景的交織下，越來越表現(xiàn)出高度復(fù)雜性和深度不確定性驟增的態(tài)勢(shì)。在此背景下，應(yīng)急管理（emergency management）特別是應(yīng)急決策（emergency decision-making）面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

西蒙（Herbert Simon）曾言“管理就是決策”，做好應(yīng)急管理，首當(dāng)其沖就需要聚焦于決策。應(yīng)急決策作為一種特殊決策模式和常規(guī)決策相比，無論在目標(biāo)取向、約束條件、決策程序和決策效果方面都有很大的差異[1]。應(yīng)急決策就是要在最緊急的關(guān)頭做出決定性的號(hào)令，可以說，應(yīng)急管理的成敗往往與這種特殊的、非程序性決策的效果有很大關(guān)系。阿金·伯恩（Arjen Boin）等學(xué)者曾指出，決策制定的危機(jī)觀點(diǎn)在危機(jī)管理的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中是一個(gè)居于支配地位的觀點(diǎn)[2]。不難想象應(yīng)急決策（制定）在應(yīng)急管理中所應(yīng)有和實(shí)際所具有的“份量”。在應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)圖景中，我國應(yīng)急決策的績(jī)效到底如何，是否呈現(xiàn)出脆弱性(vulnerability)？如有呈現(xiàn)，治理其脆弱性的路徑為何？

“簡(jiǎn)要的說，脆弱性指人群、系統(tǒng)或其它感受體承受環(huán)境或社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的干擾和壓力而受傷害的能力”[3]?！按嗳跣灾饕w現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：物質(zhì)方面（比如經(jīng)濟(jì)能力、地理位置、地質(zhì)構(gòu)造、建筑物的結(jié)構(gòu)等）、組織方面（如通信系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案、救援計(jì)劃等）和意識(shí)方面（如對(duì)待危機(jī)態(tài)度積極與否、警覺性如何等）”[4]。在本文探討中，應(yīng)急決策脆弱性主要是應(yīng)急決策對(duì)突發(fā)事件引起的破壞或損害的承受度和敏感性。其實(shí)，稍作觀察就不難發(fā)現(xiàn)我國應(yīng)急決策在復(fù)雜交織的圖景中常常呈現(xiàn)出明顯的脆弱性，這很不利于我國應(yīng)急管理的可持續(xù)。基于此，本文試圖從應(yīng)急決策（emergency decision-making）、危機(jī)決策(crisis decision-making)和風(fēng)險(xiǎn)決策(risk decision-making)轉(zhuǎn)化范式整合的新視角，全面剖析我國應(yīng)急決策脆弱性的表現(xiàn)和深層機(jī)理；并在此基礎(chǔ)上提出破解應(yīng)急決策脆弱性的治理路徑。

二、新詮釋視角：應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策轉(zhuǎn)化范式整合

通過文獻(xiàn)回顧，可發(fā)現(xiàn)在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)于應(yīng)急決策的研究主要聚焦在認(rèn)知－心理、官僚－組織、議程－政治三種視角；工程技術(shù)領(lǐng)域的應(yīng)急決策研究主要聚焦在應(yīng)急決策模型、方法、模式等方面，針對(duì)某些領(lǐng)域應(yīng)急決策支持系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與開發(fā)日漸成為研究熱點(diǎn)[5]。本文則試圖從應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策轉(zhuǎn)化范式整合的新視角來透視應(yīng)急決策。該視角建基于“風(fēng)險(xiǎn)-突發(fā)事件-危機(jī)轉(zhuǎn)化范式”和“風(fēng)險(xiǎn)管理-應(yīng)急管理-危機(jī)管理轉(zhuǎn)化范式”[6]，這兩種轉(zhuǎn)化范式具有明顯整體的、系統(tǒng)的范疇，其創(chuàng)新性不言而喻。因?yàn)椤袄碚撟鳛橐粋€(gè)整體所具有的意義，要大于其各個(gè)組成部分單獨(dú)的意義的總和”[7]。本文嘗試提出“風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策”具有“連續(xù)統(tǒng)一體”（continuum）的屬性。

需要說明的是，所謂應(yīng)急決策是對(duì)應(yīng)應(yīng)急管理而言的決策環(huán)節(jié)，危機(jī)決策是對(duì)應(yīng)危機(jī)管理而言的決策環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)決策則是對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理而言的決策環(huán)節(jié)。應(yīng)急決策是應(yīng)急管理中的重點(diǎn)，但應(yīng)急決策只能起到“應(yīng)急”之作用，僅僅從現(xiàn)實(shí)維度就可窺探出“應(yīng)急決策失靈”的困境。究其深層原因，是應(yīng)急決策失誤之過，還是另有其它“苦衷”？為了解答該疑問，讓我們轉(zhuǎn)換一下視角。從風(fēng)險(xiǎn)-危機(jī)轉(zhuǎn)化范式可知，引起突發(fā)事件進(jìn)而導(dǎo)致危機(jī)的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)，突發(fā)事件只是表象，而危機(jī)是進(jìn)一步的后果。從管理實(shí)踐來看，應(yīng)急管理亟需向前推進(jìn)到風(fēng)險(xiǎn)管理，向后跟進(jìn)到危機(jī)管理。

目前，無論從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和相關(guān)已出臺(tái)的國家及地方層面各種專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案看，各級(jí)政府比較重視應(yīng)急管理，而危機(jī)管理或風(fēng)險(xiǎn)管理并沒有真正進(jìn)入制度層面，由于管理不善極易導(dǎo)致“管理危機(jī)”。從學(xué)理層面抑或從實(shí)踐層面考察，應(yīng)急管理亟需推進(jìn)到應(yīng)急治理，風(fēng)險(xiǎn)管理亟需推進(jìn)到風(fēng)險(xiǎn)治理，危機(jī)管理也亟需推進(jìn)到危機(jī)治理。從概念上看，“管理”(management)和“治理”(governance)的實(shí)際含義有很大差別。管理的主體是政府，治理的主體則包括政府以及其他組織和機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人。政府管理得再好，最多只是達(dá)到“善政”（good government）層面。自從有了國家及其政府以后，“善政”便成為人們所期望的理想政治管理模式。實(shí)際上，在不同的時(shí)代和不同的社會(huì)政治制度下，“善政”有著不同的內(nèi)容。在公共危機(jī)治理的背景下，作為一個(gè)人民政府，“善政”[8]應(yīng)當(dāng)具備以下八個(gè)要素：民主、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明、廉潔。關(guān)于“治理”的定義，學(xué)界觀點(diǎn)不一。羅西瑙(J.N.Rosenau)、庫伊曼(J.Kooiman)、范·弗利埃特(M.Van Vliet)、羅茨（R.Rhode）和斯托克（Gerry Stoker）等都有經(jīng)典界定。而全球治理委員會(huì)所下的定義有很大的代表性和權(quán)威性。“治理”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[9]?！吧普边@種權(quán)威模式在上世紀(jì)90年代后受到“善治”(good governance)的有力挑戰(zhàn)。俞可平認(rèn)為“善治”就是指使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下幾個(gè)：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效[10]。近年來“善治”理論之所以得以發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)原因之一就是公民社會(huì) (civil society)日益壯大，此外善治理論本身的解釋張力也是其勃興的重要原因。例如，善治比善政的適用范圍更大，它不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)需要善治，國家、國際社會(huì)也需要善治?！霸陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，對(duì)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)的善治無疑應(yīng)當(dāng)成為追求整個(gè)社會(huì)的善治中所不可缺少和越來越重要的組成部分”[11]。不難理解，從本質(zhì)上說應(yīng)急治理的模式亟需轉(zhuǎn)型，即追求良好的應(yīng)急治理即“應(yīng)急善治”，危機(jī)治理則需要“危機(jī)善治”，風(fēng)險(xiǎn)治理同樣需要“風(fēng)險(xiǎn)善治”。

綜上所述，就非常規(guī)決策來說，從對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間的邏輯關(guān)聯(lián)和管理實(shí)踐這兩種路徑的考察來看，應(yīng)急決策的本質(zhì)最終是要回應(yīng)到風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)問題上來的，所以，風(fēng)險(xiǎn)決策所要解決的問題才是應(yīng)急決策所要解決問題的本源。而危機(jī)決策所要解決的問題恰恰是應(yīng)急決策所要解決問題的進(jìn)一步發(fā)展或惡化。從決策“連續(xù)統(tǒng)”的角度進(jìn)行分析可發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)決策處于決策“光譜”最隱性的一端，危機(jī)決策處于最顯性的一端，應(yīng)急決策則處于這兩種決策之間。這樣，應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策轉(zhuǎn)化范式就可以整合起來（詳見圖1）。需要說明的是，決策只是管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，為了深化決策維度的探討，才會(huì)把應(yīng)急決策從應(yīng)急管理中用圖示分離出來；危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策的邏輯也是這樣。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定突發(fā)事件“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”[12]?？梢?，從法律層面突發(fā)事件其實(shí)籠統(tǒng)地被分為四大范疇。相應(yīng)地，我們可以通過上面所梳理的決策“連續(xù)統(tǒng)”范式轉(zhuǎn)化的新視角對(duì)這四類應(yīng)急決策作多面向的透視。這樣就會(huì)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急決策脆弱性除了應(yīng)急決策本身的問題外，還有其他更深層次的肇因。

圖1 應(yīng)急決策、危機(jī)決策、風(fēng)險(xiǎn)決策之間的邏輯關(guān)系

三、我國應(yīng)急決策脆弱性：現(xiàn)狀及分析

實(shí)際上中國應(yīng)急管理面臨一系列新挑戰(zhàn)：城鎮(zhèn)化帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)；科技、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展招致新的風(fēng)險(xiǎn)；我國正處在特殊的轉(zhuǎn)型期，且面臨工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重課題等。在這種復(fù)雜交織圖景下，分析我國應(yīng)急決策脆弱性有很大的現(xiàn)實(shí)意義。具體而言，我國應(yīng)急決策的脆弱性主要呈現(xiàn)在如下方面：

（一）應(yīng)急決策的整體績(jī)效不是很明顯

我國應(yīng)急決策的基礎(chǔ)是“一案三制”，即為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件所制定的應(yīng)急預(yù)案和建立健全應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制。目前應(yīng)急決策過于關(guān)注“應(yīng)急”，或曰對(duì)應(yīng)急預(yù)案過于依賴，易現(xiàn)“致命的自負(fù)”。由于“突發(fā)事件具有復(fù)雜多變的發(fā)生發(fā)展機(jī)理和演化規(guī)律，在進(jìn)行非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理決策時(shí)，經(jīng)典決策理論無法解決這種復(fù)雜不確定的應(yīng)急決策問題”[13]。因此，用確定性的思維模式來應(yīng)對(duì)不確定性的現(xiàn)實(shí)圖景，整體績(jī)效不是很好就顯而易見了。從某種程度上講，應(yīng)急決策的績(jī)效從“3E”(即經(jīng)濟(jì)、效率、效能)視角考量，整體亟待提升。更重要的是，應(yīng)急決策已經(jīng)嚴(yán)重滯后于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中公眾對(duì)公共安全的需求。實(shí)際上，治理突發(fā)事件并不都是靠應(yīng)急決策才能“根治”的。自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)積累較輕，宜優(yōu)化應(yīng)急決策，事故災(zāi)難應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)決策，而社會(huì)安全事件風(fēng)險(xiǎn)存量很大，難以靠應(yīng)急決策來化解，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，宜加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)決策，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理。

（二）應(yīng)急決策成本不斷上升，政府疲于應(yīng)付

由于我國的體制特質(zhì)，在出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)往往容易出現(xiàn)動(dòng)員式應(yīng)急。消耗大、決策成本不斷上升，特別在應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面，投入非常大，效果并不如人意，政府疲于應(yīng)付。在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、虛擬社會(huì)、開放社會(huì)和多元社會(huì)復(fù)雜交織的背景下，應(yīng)急決策的壓力可想而知。

（三）應(yīng)急決策治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

歷史地看，應(yīng)急決策在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中是比較有成效的。自1949年建國以來，第一代應(yīng)急管理體系，采取的是條塊分割的方式；非典疫情使中國政府構(gòu)建了第二代應(yīng)急管理體系。但是2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震則凸顯現(xiàn)有應(yīng)急管理體系有向第三代應(yīng)急管理體系升級(jí)的迫切需要。特別是在“面臨不可預(yù)期的重大災(zāi)難時(shí)，中國往往是以被動(dòng)應(yīng)急模式設(shè)立救災(zāi)指揮部進(jìn)行應(yīng)對(duì)。這種被動(dòng)應(yīng)急的模式下，首要的行動(dòng)是制定應(yīng)急策略，導(dǎo)致應(yīng)急行動(dòng)遲緩”[14]。應(yīng)急決策最重要的是避免事態(tài)的進(jìn)一步惡化，要先“鎮(zhèn)痛”。這亟需找到突發(fā)事件的直接原因和可能導(dǎo)致局勢(shì)惡化的相關(guān)因素并采取針對(duì)性措施；而鏟除導(dǎo)致突發(fā)事件的根本原因，則需要根據(jù)情況推進(jìn)到危機(jī)管理或者風(fēng)險(xiǎn)管理?？傊?，現(xiàn)有過于強(qiáng)調(diào)應(yīng)急的決策模式固化了不良的治理結(jié)構(gòu)。其實(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的考慮尤其應(yīng)體現(xiàn)在決策過程中，這對(duì)提高決策的質(zhì)量、可行性和執(zhí)行效果具有顯著意義。

（四）應(yīng)急決策工具缺乏靈活性

當(dāng)前應(yīng)急決策呈現(xiàn)出明顯的管制思維，因?yàn)椤皯?yīng)急政策管理模式是一種重心過分上移、上級(jí)權(quán)力過分集中的管理模式。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余在應(yīng)急政策管理中的突出表現(xiàn)”[15]。就應(yīng)急管理而言其“政策工具大體分為五類：直接供給政策、政府管制政策、經(jīng)濟(jì)誘因政策、保險(xiǎn)保障政策和宣傳教育政策”[15]。總體上應(yīng)急決策工具對(duì)預(yù)案表現(xiàn)出明顯的偏好。雖然“建立了以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱、各個(gè)單項(xiàng)預(yù)案和地方預(yù)案為支撐的全國預(yù)案體系。但仍存在行業(yè)條塊分割、共存的多個(gè)應(yīng)急預(yù)案之間沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合等問題，從而使其作用不能得到有效發(fā)揮”[16]。面對(duì)高度復(fù)雜性和深度不確定性，應(yīng)急決策工具應(yīng)具有更多的靈活性和彈性。

（五）應(yīng)急決策呈現(xiàn)“碎片化”的困境

閃淳昌認(rèn)為中國特色的應(yīng)急管理運(yùn)行模式是“拳頭模式”，即在政府主導(dǎo)下將多種力量進(jìn)行整合以增強(qiáng)力量、合力應(yīng)對(duì)的一種應(yīng)急管理運(yùn)行模式[17]。但就應(yīng)急決策而言，“由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，權(quán)力和利益的部門化，也引起了決策的部門化，把決策變成維護(hù)本部門權(quán)力、謀取本部門利益的手段，從而影響了決策功能的有效發(fā)揮”[1]。加上風(fēng)險(xiǎn)有放大的可能，因此應(yīng)“把風(fēng)險(xiǎn)整合到已有的決策程序中，形成一個(gè)無縫隙的風(fēng)險(xiǎn)決策體系，把風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與組織目標(biāo)和戰(zhàn)略方向結(jié)合起來”[11]。

（六）應(yīng)急決策呈現(xiàn)缺乏戰(zhàn)略治理的脆弱性特征

應(yīng)急決策脆弱性特征表現(xiàn)為靜態(tài)的而不是動(dòng)態(tài)的決策；片面的而不是系統(tǒng)的決策；被動(dòng)的而不是主動(dòng)的決策；封閉的而不是開放的決策；消極的而不是積極的決策。一言以蔽之，應(yīng)急決策沒有戰(zhàn)略治理的關(guān)懷和視野。也許“危機(jī)周圍環(huán)境的混亂不堪；壓力重重下溝通系統(tǒng)發(fā)生扭曲；不確定性”[18]使得應(yīng)急決策迷情的發(fā)生。更重要的是，決策者們似乎過低地估計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的挑戰(zhàn)，又過高地估計(jì)了他們應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件而需要的及時(shí)且恰當(dāng)應(yīng)急決策的能力。

綜上所述，應(yīng)急決策種種脆弱性的出現(xiàn)，很重要的一個(gè)原因在于對(duì)不確定性的確定性把握的難度。密利肯（Milliken）根據(jù)決策者的不同觀察，將不確定性分為狀態(tài)的不確定、影響的不確定和反應(yīng)的不確定[19]。格來哲·摩根（Granger Morgan）等學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)不確定性的人為判斷具有不確定性”[20]?？梢姡瑢?duì)于應(yīng)急管理特別是應(yīng)急決策的把握不能僅僅通過對(duì)表象的預(yù)測(cè)，對(duì)于預(yù)測(cè)來說，無論自然領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域，不確定性都是廣泛存在的。但系統(tǒng)科學(xué)和包括耗散結(jié)構(gòu)理論、協(xié)同學(xué)、超循環(huán)理論、突變論等在內(nèi)的復(fù)雜科學(xué)表明，社會(huì)系統(tǒng)比自然系統(tǒng)更具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、非線性、隨機(jī)性與不可逆性[21]。社會(huì)安全事件的應(yīng)急決策難度大、效果不好就不難理解了。

其次，應(yīng)急決策的適用范圍有限，突發(fā)事件的廣度和深度已超越應(yīng)急決策的“能力”。從學(xué)理上講，應(yīng)急管理屬于過程性范疇，應(yīng)急決策機(jī)制則屬于結(jié)構(gòu)性范疇。從風(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件再到危機(jī)的范式轉(zhuǎn)換，需要對(duì)應(yīng)的應(yīng)急決策模式必須跟著推進(jìn)范式轉(zhuǎn)化。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策是一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”。目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界過于注重對(duì)“點(diǎn)”的研究即對(duì)應(yīng)急決策的研究，忽視了對(duì)“面”的研究即對(duì)決策“連續(xù)統(tǒng)”作總體性取向的研究。一言以蔽之，三種決策范式間呈現(xiàn)區(qū)隔狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。這無疑限制了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件決策的效果。

四、治理方略：再造應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策光譜

綜上所述，我國應(yīng)急決策脆弱性的原因是多面向的?？陀^地講，應(yīng)急決策也并非在突發(fā)事件面前完全“手足無措”。因此，需要對(duì)不同范疇突發(fā)事件的應(yīng)急決策績(jī)效作具體分析，以便有針對(duì)性地給出治理其脆弱性的“藥方”。按照應(yīng)急決策脆弱程度的明顯不同，可以區(qū)分出兩類：一類是適用應(yīng)急決策的突發(fā)事件；另一類是不適用應(yīng)急決策的突發(fā)事件，或者說用應(yīng)急決策的模式不能解決該類問題。相應(yīng)地，前一類突發(fā)事件的治理可通過優(yōu)化應(yīng)急決策本身就可以基本實(shí)現(xiàn)，而后一類突發(fā)事件通過“應(yīng)急性”決策難以實(shí)現(xiàn)良好治理，甚至?xí)小斑m得其反”的負(fù)面效果。下面分述這兩類治理方略：

（一）優(yōu)化應(yīng)急決策模式本身的治理方略

1.亟需更新固化的應(yīng)急決策理念

為了治理應(yīng)急決策脆弱性，應(yīng)從傳統(tǒng)應(yīng)急管理向現(xiàn)代應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變。其中，更新應(yīng)急決策的理念是關(guān)鍵。要應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的突發(fā)事件，“制度完善與機(jī)制再造無疑是非常重要的，但完美的制度設(shè)計(jì)、順暢的制度運(yùn)作以及及時(shí)的制度自適應(yīng)都源于深層次的理念創(chuàng)新與塑造”[22]。只有具備了現(xiàn)代乃至“后現(xiàn)代”的應(yīng)急管理理念，才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理科學(xué)性與突發(fā)事件爆發(fā)規(guī)律性的精確匹配，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的有效管理。

2.提升應(yīng)急決策主體的素質(zhì)、優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)性和靈活性

在危機(jī)情景下，深度的不確定性使得突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展處于重要關(guān)頭，“即時(shí)決策效能成為一個(gè)關(guān)鍵性，甚至是決定性的力量，這就要求決策者具有較高的素質(zhì)和非凡的決策能力”[1]。然而現(xiàn)實(shí)圖景是，應(yīng)急決策中尤其欠缺人力資源、特別是高水平的決策者。因此提升決策主體的素質(zhì)實(shí)屬治理應(yīng)急決策脆弱性之當(dāng)務(wù)之急。此外，“預(yù)案可以使應(yīng)急決策者有案可據(jù)，起到減緩心理壓力、縮短決策時(shí)間的作用。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案也可以保障應(yīng)急決策的制度化和規(guī)范化”[23]。但是面臨有些重大非常規(guī)災(zāi)難時(shí)，應(yīng)急預(yù)案的用處很少，有時(shí)反而會(huì)阻礙有效地應(yīng)急管理。因此，“在應(yīng)急情況下，需要根據(jù)實(shí)際態(tài)勢(shì)，在應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)下，動(dòng)態(tài)生成應(yīng)急處置方案”[24]，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)性、針對(duì)性和靈活性。

3.完善應(yīng)急決策法治

在應(yīng)急決策的法制化方面，存在的問題比較突出。如果有較完善的應(yīng)急決策法規(guī)，就可以明確應(yīng)急狀態(tài)下的決策主體及其權(quán)限，規(guī)范應(yīng)急決策行為，從而可以避免在出現(xiàn)緊急危機(jī)的情況下決策主體不明、責(zé)任不清、權(quán)力濫用、程序混亂等現(xiàn)象，減少應(yīng)急決策失誤，盡可能提高應(yīng)急決策的成功幾率[25]。這就需要加強(qiáng)應(yīng)急決策的法制建設(shè)，因?yàn)椤爸贫缺举|(zhì)上就是節(jié)約成本，國家制度建設(shè)就是降低和節(jié)約國家治理成本，它是軟性的投資、軟性的建設(shè)，卻能大大地提高硬性的投資、硬性建設(shè)的收益”[26]。

（二）應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策“連續(xù)統(tǒng)”再造的治理方略

1.風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策轉(zhuǎn)化范式治理結(jié)構(gòu)的再造

應(yīng)急決策在重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件中的績(jī)效相對(duì)來說比較好，但在應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件和事故災(zāi)難時(shí)往往績(jī)效不佳。所以，僅靠應(yīng)急決策來“應(yīng)急”的傳統(tǒng)模式必須再造。具體來說，就是不能單純依靠“點(diǎn)”的決策模式（即應(yīng)急決策、危機(jī)決策或風(fēng)險(xiǎn)決策），而要有“面”的決策模式（即風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策轉(zhuǎn)化范式），換言之，就是要建立決策“連續(xù)統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)。需要改變目前決策范式轉(zhuǎn)化中的“中心-邊緣結(jié)構(gòu)”[27]，即應(yīng)急決策處于中心，而危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策處于邊緣。風(fēng)險(xiǎn)-突發(fā)事件-危機(jī)轉(zhuǎn)化范式表明，應(yīng)對(duì)不同的事件，需要不同的管理模式，相應(yīng)地，其決策模式也就不同，不能對(duì)任何事件一律以應(yīng)急決策的模式處置。在面臨非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，“常規(guī)決策往往難以奏效，需要超常規(guī)的決策方式”[28]（詳見表1）。因此，決策轉(zhuǎn)化范式“連續(xù)統(tǒng)”的治理結(jié)構(gòu)亟需建立。這是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新及發(fā)展的內(nèi)在邏輯和必然選擇。

表1 應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策異同比較

2.非常規(guī)決策轉(zhuǎn)化范式“連續(xù)統(tǒng)”的戰(zhàn)略治理原則

風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策這種非常規(guī)決策轉(zhuǎn)化范式的“連續(xù)統(tǒng)”屬性是基于整體面向的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)合范疇，它具有戰(zhàn)略治理的“硬核”，需要通過優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行“五位一體”的戰(zhàn)略治理。其具體涵義為：第一是系統(tǒng)治理。風(fēng)險(xiǎn)決策、應(yīng)急決策、危機(jī)決策三者缺一不可。只有從系統(tǒng)的高度才能正確處理三者的關(guān)系，進(jìn)而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免決策治理的失衡。第二是合作治理?！霸诤献髦卫碇?，專業(yè)化的特征將會(huì)加強(qiáng)，政府統(tǒng)攬全局的地位沒有改變，但是，它不再凌駕于非政府組織以及其他社會(huì)組織之上，而是合作體系中的一個(gè)構(gòu)成要素”[29]。第三是動(dòng)態(tài)治理。從邏輯上講，動(dòng)態(tài)治理具有非線性的開闊視野，容易把握突發(fā)事件的本質(zhì)。第四是主動(dòng)治理。主動(dòng)治理意味著傳統(tǒng)被動(dòng)治理的應(yīng)急決策觀必須再造為積極、主動(dòng)的決策模式觀。第五是開放治理。無論從全球視野還是從全球本地化視角看，高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中非常規(guī)決策需要開放治理而不是封閉治理，因?yàn)椤瓣P(guān)于風(fēng)險(xiǎn)，不存在什么專家”[30]。

3.非常規(guī)決策轉(zhuǎn)化范式“連續(xù)統(tǒng)”視野中的彈性化政府

本文所提出的風(fēng)險(xiǎn)決策-應(yīng)急決策-危機(jī)決策轉(zhuǎn)化范式在現(xiàn)實(shí)土壤中如能擁有良好的運(yùn)行效度且能“嵌入”（embedded）制度層面，則亟需政府治理模式的再造：彈性化政府。彼得斯（B.Guy Peters）認(rèn)為彈性化政府是指“政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”[31]。在風(fēng)險(xiǎn)已發(fā)生本質(zhì)變化的情況下，加上“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”[32]的復(fù)雜圖景，政府的決策壓力日趨增大，恰如貝克所言“風(fēng)險(xiǎn)取決于決策”[30]。面對(duì)這些復(fù)雜圖景，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件和危機(jī)的感受也需要特別關(guān)注。奧特溫·倫內(nèi)（Ortwin Renn）就指出，在風(fēng)險(xiǎn)治理中要特別關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的“承受性”（tolerability）和“可接受性”（acceptability）[33]。“與‘命令—控制’主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系相比較，以脆弱性評(píng)估為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理被納入到適應(yīng)型管理決策環(huán)節(jié)，面對(duì)深度不確定性，基于知識(shí)與認(rèn)識(shí)有限性判斷，擯棄線性決策方式并建立更具彈性與適應(yīng)型的決策系統(tǒng)”[34]。因此政府必須善于學(xué)習(xí)，向?qū)W習(xí)型政府邁進(jìn)。在不確定性時(shí)代，政府亟需通過理論和實(shí)踐反復(fù)學(xué)習(xí)，不斷深化認(rèn)識(shí)-實(shí)踐-再認(rèn)識(shí)的邏輯。

綜上所述，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與危機(jī)交織的復(fù)雜背景下，公眾對(duì)應(yīng)急決策的良好績(jī)效產(chǎn)生了新的迫切需求，而當(dāng)前我國應(yīng)急決策績(jī)效現(xiàn)狀與公眾需求還有很大差距。應(yīng)急決策必須創(chuàng)新，創(chuàng)新的本質(zhì)就是改革。對(duì)應(yīng)急決策、危機(jī)決策和風(fēng)險(xiǎn)決策的單獨(dú)研究作用有限，而把三者加以整合的研究則會(huì)有更高的效度，畢竟單個(gè)主題的研究無法觸及整體的面向。

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Governance of the Vulnerability During China’s Emergency Decision-making: Optimizing Decision-making Continuum

WU Chang-jian
(Nanjing University Nanjing 210093 China)

At present, China emergencies have got rapid growth and show high complexity and deep uncertainty in the high risk society, which have posed a serious challenge to emergency decision-making.This paper tries to analyse from the perspective of decision-making, focusing on paradigm of integrated analytical framework of emergency decision-making, crisis decision-making and risk decision-making ,and makes comprehensive study of performances, features and underlying mechanism of emergency decision-makings’vulnerability.Accordingly it proposes to optimize the models of emergency decision-making and reinvent the continuum of decisions-making.

emergency decision-making; crisis decision-making; risk decision-making; uncertainty; good governance

C3

A

1008-8105(2012)03-0025-07

2012?05?08

吳長(zhǎng)劍（1979?）男，博士研究生，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理淮陰師范學(xué)院教師.

編輯 范華麗