姜琦，席海燕，焦立新，倪兆奎

1.國(guó)家水體污染控制與治理重大專項(xiàng)管理辦公室，北京 100029

2.環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院湖泊生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新基地，國(guó)家環(huán)境保護(hù)湖泊污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

我國(guó)是一個(gè)多湖泊的國(guó)家，湖泊具有供水、防洪、航運(yùn)、養(yǎng)殖、觀光等多重價(jià)值，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。20世紀(jì)50年代末至80年代中期，我國(guó)開展的第一次全國(guó)湖泊調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)共有面積大于1.0 km2的天然湖泊2795個(gè)，總面積達(dá)91019.63 km2［1］。近30年來，由于人類活動(dòng)方式、強(qiáng)度和不同湖泊自然演化速度、方向等差異，導(dǎo)致我國(guó)湖泊出現(xiàn)了水污染嚴(yán)重、富營(yíng)養(yǎng)化、面積萎縮以及生態(tài)功能退化等一系列的生態(tài)環(huán)境問題［2］。2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，26個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊(水庫(kù))中，水質(zhì)滿足Ⅱ類的 1個(gè)，占 3.8%;Ⅲ類的 5個(gè)，占19.2%;Ⅳ類的4個(gè)，占15.4%;Ⅴ類的6個(gè)，占23.1%;劣Ⅴ類的10個(gè)，占38.5%。營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)為重度富營(yíng)養(yǎng)的1個(gè)，占3.8%;中度富營(yíng)養(yǎng)的2個(gè)，占7.7%;輕度富營(yíng)養(yǎng)的11個(gè)，占42.3%;其他均為中營(yíng)養(yǎng)，占46.2%［3］。另?yè)?jù)中國(guó)科學(xué)院的最新調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，近30年來全國(guó)新發(fā)現(xiàn)面積在1.0 km2以上的湖泊131個(gè)，但卻有243個(gè)面積在1.0 km2以上的湖泊消失，其中因人類圍墾而消失的湖泊101個(gè)，占消失湖泊總量的42%［4］。

經(jīng)驗(yàn)表明［5-8］，湖泊出現(xiàn)的一系列生態(tài)環(huán)境問題，大多數(shù)是由于對(duì)湖泊資源不合理、高強(qiáng)度的開發(fā)利用以及管理不善等原因造成的。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)、日本等國(guó)經(jīng)過多年的研究和實(shí)踐，在湖泊管理方面取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。主要表現(xiàn)如下:1)以立法為先導(dǎo)。從日本等國(guó)的湖泊管理經(jīng)驗(yàn)來看，具有立法為先導(dǎo)的特點(diǎn)，即通過立法加強(qiáng)對(duì)湖泊的保護(hù)。2)實(shí)施流域綜合管理。流域管理是美國(guó)21世紀(jì)的湖泊環(huán)境管理的基本戰(zhàn)略，也是英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家水環(huán)境管理的基本戰(zhàn)略。3)日益注重生態(tài)的完整性。歐盟各國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變。4)廣泛的公眾參與。廣泛的公眾參與是美國(guó)、日本等國(guó)開展湖泊流域保護(hù)和管理的鮮明特色。5)充分運(yùn)用新技術(shù)。計(jì)算機(jī)模擬，數(shù)據(jù)庫(kù)，GIS和RS等現(xiàn)代新技術(shù)在湖泊流域管理中被廣泛應(yīng)用。

在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家湖泊管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者期望通過對(duì)我國(guó)湖泊管理現(xiàn)狀的分析，探究湖泊管理中存在的主要問題及原因，探索符合我國(guó)實(shí)情的湖泊管理新思路，構(gòu)建我國(guó)湖泊管理新體系，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)湖泊資源的高效、可持續(xù)發(fā)展和利用。

1 我國(guó)湖泊管理現(xiàn)狀

1.1 行政分級(jí)管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結(jié)合的湖泊管理體制

我國(guó)現(xiàn)行的湖泊管理體制可以概括為行政分級(jí)管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結(jié)合的特征［9］，其組織結(jié)構(gòu)見圖1。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，我國(guó)現(xiàn)行水資源管理體制實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制［10］。因此，對(duì)湖泊水資源的管理基本遵循該規(guī)定。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，在部分重點(diǎn)湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，如太湖流域管理局;在所管轄的范圍內(nèi)行使法律法規(guī)所規(guī)定的以及國(guó)務(wù)院水行政主管部門所授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作［11-12］。

圖1 我國(guó)現(xiàn)行湖泊管理體制組織結(jié)構(gòu)圖Fig.1 Organization chart of China's current lake management system

此外，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(如水利、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、市政和林業(yè)等)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)各自相關(guān)湖泊資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府相關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)湖泊資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等管理工作。如水利部門主要負(fù)責(zé)湖泊防洪蓄水、灌溉、排澇、供水、發(fā)電以及建設(shè)維修水工程等;交通部門管理水運(yùn)和航道，負(fù)責(zé)航道的治理和監(jiān)督;漁業(yè)部門管理漁業(yè)捕撈、漁業(yè)開發(fā)和水產(chǎn)養(yǎng)殖;林業(yè)部門負(fù)責(zé)管理濕地資源和野生鳥類、禽類等;環(huán)保部門負(fù)責(zé)湖區(qū)水質(zhì)污染監(jiān)測(cè)和控制、生態(tài)保護(hù)等工作。

1.2 湖泊管理法律法規(guī)體系已初步建成，但仍需進(jìn)一步完善

當(dāng)前，我國(guó)湖泊管理法律法規(guī)體系已初步建成。現(xiàn)行國(guó)家層面的法律法規(guī)體系中有多處體現(xiàn)了對(duì)湖泊資源的保護(hù)以及合理開發(fā)利用?！稇椃ā分饕獜膰?guó)家職責(zé)和公民義務(wù)方面，對(duì)自然資源的保護(hù)做了原則性的規(guī)定，湖泊作為我國(guó)重要的自然資源之一被涵蓋其中。與湖泊水資源和水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)主要包括:《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》等。在《中華人民共和國(guó)水法》中規(guī)定了包括湖泊水資源在內(nèi)的我國(guó)的水資源管理體制，水資源規(guī)劃，水資源開發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護(hù)等方面的內(nèi)容。其他相關(guān)的一些法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等也明確規(guī)定了包括湖泊漁業(yè)資源在內(nèi)的漁業(yè)資源的合理開發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)督管理等內(nèi)容。但是，目前我國(guó)尚沒有一部國(guó)家層面的專門針對(duì)湖泊的法規(guī)。

除上述國(guó)家層面的法律法規(guī)外，一些省市針對(duì)當(dāng)?shù)睾此h(huán)境保護(hù)和水資源管理的特點(diǎn)，開展了所在地區(qū)湖泊的立法工作。如2002年湖北省頒布了《武漢市湖泊保護(hù)條例》，2006年江西省頒布了《南昌市城市湖泊保護(hù)條例》、《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》;云南省也先后制定了《云南省程海保護(hù)條例》、《云南省星云湖保護(hù)條例》、《云南省杞麓湖保護(hù)條例》，大理白族自治州制定了《大理洱海保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。此外，我國(guó)首部跨區(qū)域湖泊條例——《太湖管理?xiàng)l例》，已報(bào)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審批，即將出臺(tái)。

1.3 湖泊環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃現(xiàn)狀

1.3.1 水質(zhì)系列標(biāo)準(zhǔn)為主的湖泊標(biāo)準(zhǔn)管理體系

目前，我國(guó)湖泊環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。一般入湖河流水質(zhì)執(zhí)行GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)河流標(biāo)準(zhǔn)的限值，而在一些地區(qū)，如云南大理，為了保護(hù)洱海湖泊水質(zhì)，對(duì)其入湖河流水質(zhì)提出了較高的要求，執(zhí)行GB 3838—2002中有關(guān)湖泊標(biāo)準(zhǔn)的限值。另外，根據(jù)湖泊功能區(qū)劃的不同，不同湖泊執(zhí)行不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。如發(fā)展?jié)O業(yè)的湖泊需滿足GB 11607—89《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》;作為飲用水水源的湖泊需同時(shí)滿足GB 3838—2002的Ⅲ類水水質(zhì)和GB 5749—2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中的生活飲用水水源水質(zhì)衛(wèi)生要求。我國(guó)湖泊水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要采用GB 3838—2002，但在總氮和總磷指標(biāo)評(píng)價(jià)方面考慮了湖泊的特征要求。湖泊水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)采用GB/T 14581—93《水質(zhì) 湖泊和水庫(kù)采樣技術(shù)指導(dǎo)》。該標(biāo)準(zhǔn)制定了湖泊的采樣方案設(shè)計(jì)、采樣技術(shù)、樣品保存和處理等要求。

1.3.2 規(guī)劃編制現(xiàn)狀

在湖泊規(guī)劃的編制方面，目前各專業(yè)規(guī)劃已基本形成體系。特別是在“三湖”，漁業(yè)、水利、環(huán)保等都有針對(duì)或者涉及湖泊的專項(xiàng)規(guī)劃，基本形成了防洪、治澇、灌溉、航運(yùn)、供水、水力發(fā)電、漁業(yè)、水資源保護(hù)、水污染防治等專項(xiàng)規(guī)劃體系。各部門在編制專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，也大都考慮到了與其他專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。如漁業(yè)部門編制湖泊漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，會(huì)考慮到漁業(yè)發(fā)展對(duì)湖泊水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響。但由于缺少經(jīng)過多部門協(xié)調(diào)一致的、權(quán)威性的湖泊流域綜合規(guī)劃，各專項(xiàng)規(guī)劃在執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)難以落實(shí)或者執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。仍以漁業(yè)規(guī)劃為例，盡管在規(guī)劃編制時(shí)考慮到了對(duì)湖泊環(huán)境的保護(hù)，但由于缺乏更高層面的湖泊流域綜合規(guī)劃和綜合管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，導(dǎo)致不合理的漁業(yè)養(yǎng)殖對(duì)湖泊水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境的影響難以避免。

1.4 湖泊監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)已基本建成

我國(guó)對(duì)湖泊的監(jiān)測(cè)管理主要由環(huán)保部門和水利部門共同負(fù)責(zé)。目前環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)26個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖庫(kù)上設(shè)置斷面110個(gè)，省控監(jiān)測(cè)湖泊182個(gè)。湖泊常規(guī)監(jiān)測(cè)主要以流域?yàn)閱卧瑑?yōu)化斷面為基礎(chǔ)。采用手工采樣、實(shí)驗(yàn)室分析的方式。另外在17個(gè)重點(diǎn)湖庫(kù)的主要斷面已經(jīng)建成了水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)站。2003年以前，按水期進(jìn)行監(jiān)測(cè)，每年進(jìn)行枯、平、豐三個(gè)水期共六次監(jiān)測(cè)。自2003年開始，每月開展監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)時(shí)間為每月的1—10日。每月的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目包括水溫、pH、電導(dǎo)率、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量、氨氮、石油類、揮發(fā)酚、汞、鉛、總磷、總氮、葉綠素a、透明度、水位等16項(xiàng)，部分省界斷面還進(jìn)行流量監(jiān)測(cè)，以計(jì)算污染物通量。每個(gè)水期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目按照GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》表1中規(guī)定的24個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行。地表水常規(guī)監(jiān)測(cè)的監(jiān)測(cè)斷面布設(shè)、樣品采集方法、保存和運(yùn)輸、監(jiān)測(cè)等均按照HJ/T 91—2002《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行，分析方法均采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方法。質(zhì)量保證和質(zhì)量控制按照《環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證手冊(cè)》(2版)的要求執(zhí)行。每月編制《地表水水質(zhì)月報(bào)》。水利部主要負(fù)責(zé)湖泊的水文監(jiān)測(cè)，包括湖泊水位、流速、流量、水溫、含沙量、冰凌和水質(zhì)等情況的監(jiān)測(cè)。

2 我國(guó)湖泊管理存在的主要問題

2.1 條塊分割、“多龍管湖”的管理體制不利于湖泊的高效管理

我國(guó)現(xiàn)行的湖泊管理體制呈現(xiàn)條塊分割、“多龍管湖”的局面。在橫向管理上，湖泊水資源歸屬于交通、水利、漁業(yè)、環(huán)保、市政和林業(yè)等十多個(gè)部門分工管理，各部門之間的管理職責(zé)有明顯的交叉與重合，部門之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清晰，各自為政，缺乏溝通和協(xié)調(diào)的問題比較突出，形成“多龍管湖”的局面。在縱向管理上，形成了中央統(tǒng)一管理和地方轄區(qū)管理相結(jié)合的特征。地方管理機(jī)構(gòu)(如地方環(huán)保廳、水利廳等)受中央直屬部委統(tǒng)一管理，而同時(shí)又隸屬于地方政府管理，缺乏獨(dú)立的管理權(quán)限，導(dǎo)致地方管理機(jī)構(gòu)往往難以執(zhí)行中央管理部門對(duì)其的要求，呈現(xiàn)條塊分割管理狀況。此外，我國(guó)大部分湖泊并未從流域的角度進(jìn)行綜合管理，只有部分重點(diǎn)湖泊設(shè)有流域管理機(jī)構(gòu)，作為國(guó)家有關(guān)部委的派出機(jī)構(gòu)，其與地方行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性較差，對(duì)湖泊流域進(jìn)行綜合管理的作用有限?，F(xiàn)行這種條塊分割、“多龍管湖”的湖泊管理體制使得我國(guó)湖泊管理職責(zé)不清、部門協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致了我國(guó)湖泊管理一些問題長(zhǎng)期得不到解決。

2.2 湖泊法律法規(guī)體系與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的差距，體系的完整性和系統(tǒng)性有待加強(qiáng)

湖泊管理的法律法規(guī)體系是一個(gè)體系化的互相聯(lián)系的有機(jī)整體，應(yīng)形成由基本法律和與之相配套的一系列法規(guī)、實(shí)施細(xì)則組成的嚴(yán)密體系。一些發(fā)達(dá)國(guó)家專門有針對(duì)湖泊保護(hù)和管理的基本法律，如日本早在1984年就在全國(guó)頒布實(shí)施了《湖泊法》。但迄今為止，我國(guó)尚沒有一部專門針對(duì)湖泊保護(hù)和管理的國(guó)家基本法律，這導(dǎo)致我國(guó)湖泊管理內(nèi)部法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，各為體系，尚未組成一個(gè)有機(jī)的體系。國(guó)家層面的由各部門制定的如《水污染防治法》、《漁業(yè)法》等，以及地方政府各自制定的湖泊保護(hù)法律法規(guī)之間，皆因缺乏一部具有協(xié)調(diào)性的基本湖泊法而導(dǎo)致彼此之間缺乏協(xié)調(diào)銜接，甚至存在相互矛盾和歧義之處。此外，雖然一些地方政府制定了地方性湖泊保護(hù)條例，但實(shí)施力度不夠，且很多地方政府至今尚未出臺(tái)相應(yīng)的湖泊保護(hù)地方性法規(guī)。由此可見，我國(guó)湖泊管理法律法規(guī)體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，湖泊法律法規(guī)體系與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的差距，體系的完整性和系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。

2.3 水質(zhì)管理模式下的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系難以實(shí)現(xiàn)湖泊的可持續(xù)利用與發(fā)展

從我國(guó)湖泊管理的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系現(xiàn)狀情況來看，我國(guó)的湖泊管理尚處于一種以水質(zhì)管理為核心的管理模式。如1.3.1節(jié)所述，目前我國(guó)湖泊管理適用的標(biāo)準(zhǔn)主要為湖泊水質(zhì)方面的標(biāo)準(zhǔn)，包括水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)采樣標(biāo)準(zhǔn)以及水質(zhì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等。而涉及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，如湖泊水生生物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、沉積物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)健康及安全等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚屬空白。此外，我國(guó)湖泊監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋度及管理信息化水平還不能滿足湖泊治理新形勢(shì)的要求。在一些重點(diǎn)湖泊目前已初步建立了信息化管理系統(tǒng)，如太湖建立了全覆蓋的監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在湖內(nèi)、湖岸、水下、船上均布設(shè)了藍(lán)藻監(jiān)視點(diǎn)，還利用環(huán)境衛(wèi)星加強(qiáng)遙感監(jiān)測(cè)，形成了水陸空“三位一體”監(jiān)測(cè)網(wǎng)，同時(shí)加強(qiáng)了藍(lán)藻預(yù)警。但其他大多數(shù)湖泊尚未啟動(dòng)該項(xiàng)工作。另外，目前的湖泊水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、水文監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對(duì)較強(qiáng)，水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)相對(duì)較弱［13］;對(duì)湖泊的水質(zhì)評(píng)估比較重視，對(duì)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的健康及安全評(píng)估尚處于起步階段。湖泊是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，水質(zhì)僅僅是生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的一個(gè)表現(xiàn)形式，急需從生態(tài)系統(tǒng)角度對(duì)湖泊進(jìn)行綜合管理［14-15］。

2.4 湖泊管理中的公眾參與不足

公眾環(huán)境意識(shí)及公眾參與是發(fā)達(dá)國(guó)家湖泊管理成功的基礎(chǔ)和寶貴經(jīng)驗(yàn)［16-17］。如日本治理琵琶湖，開展了用肥皂代替合成洗滌劑的全民運(yùn)動(dòng)，削減入湖污染負(fù)荷。加拿大在圣勞倫斯河的治理過程中，積極鼓勵(lì)社區(qū)群眾參與治理流域水污染，據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年有15200人參加流域治理，義務(wù)工作時(shí)間達(dá)16萬h。瑞典水環(huán)境治理的成功動(dòng)力是公眾對(duì)高質(zhì)量水環(huán)境的追求。

由于公眾參與機(jī)制缺乏以及公眾環(huán)境參與意識(shí)薄弱，導(dǎo)致我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)和公眾參與度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在相當(dāng)大的差距。存在公眾參與總體水平偏低，參與程度不高，參與效果不理想，參與渠道、途徑不多、不通暢等一系列問題。目前，中國(guó)公眾參與湖泊管理的各種形式均存在一定的局限。具體而言，多方參與協(xié)商模式面臨的主要問題是由于相關(guān)利益方的代言組織還沒有發(fā)育完全，很多情況下是由相關(guān)政府部門代行，并不能完全代表相關(guān)利益;公眾聽證方式的主要問題是參與者選擇易受主持方操控，由于信息不對(duì)稱，聽證會(huì)代表難以對(duì)聽政方案提出實(shí)質(zhì)性的抗辯意見，聽證記錄對(duì)政府決策缺乏明確的約束作用;專家論證方式的主要問題是參與者不代表相關(guān)利益，存在不負(fù)責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn);征詢意見的方式面臨的主要問題在于公眾意見發(fā)散，且易受輿論誤導(dǎo)，這種方式對(duì)政府決策發(fā)揮的作用有限。因此，完善我國(guó)公眾參與機(jī)制，提高湖泊管理中公眾參與的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨［18-19］。

3 我國(guó)湖泊管理的新探索

從我國(guó)湖泊管理的現(xiàn)狀及主要問題來看，目前我國(guó)湖泊管理存在的種種問題的根源在于:條塊分割、“多龍管湖”的管理體制和傳統(tǒng)落后的管理模式以及管理的科技支撐不夠。因此，探索我國(guó)湖泊管理新體系，首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)管理思路的兩大轉(zhuǎn)變:第一，從“多龍管湖”向流域綜合管理轉(zhuǎn)變;第二，從水質(zhì)管理向湖泊生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，依托科技創(chuàng)新，通過對(duì)湖泊管理體制機(jī)制、政策法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估體系等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新，建立我國(guó)湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理新體系，其基本思路見圖2。

3.1 建立“一龍管湖”的湖泊流域綜合管理體制

當(dāng)前，西方學(xué)者對(duì)湖泊管理制度所持觀點(diǎn)主要有下述三種:政府集中控制管理;實(shí)行私有化;由利益相關(guān)方(當(dāng)?shù)氐木用?、學(xué)術(shù)組織、大學(xué)、環(huán)保組織等)自主管理。后兩種管理方式適合于小型湖泊，而較大面積湖泊基本上都是由政府管理。政府主導(dǎo)的湖泊管理體制主要有:1)由湖泊管理協(xié)調(diào)委員會(huì)組織協(xié)調(diào)，政府多部門合作管理并負(fù)責(zé)具體實(shí)施。湖泊管理協(xié)調(diào)委員會(huì)通常由不同的政府部門組成，沒有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算和專門的工作人員，職能相對(duì)較弱。2)由湖泊管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(coordinating agency)協(xié)調(diào)各部門或地區(qū)(國(guó)家)之間的湖泊管理行動(dòng)，但不具體執(zhí)行管理任務(wù)。湖泊管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，甚至有立法權(quán)，通常為一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立存在，或掛靠在某個(gè)部門。如五大湖國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)(IJC)是由美國(guó)、加拿大各委派3名代表組成，下設(shè)水質(zhì)董事會(huì)(WQB)作為主要顧問，30多年來促成了兩國(guó)水質(zhì)協(xié)定的簽署和美國(guó)清潔水法的有效執(zhí)行。3)由綜合湖泊管理機(jī)構(gòu)(integrated management organization)負(fù)責(zé)并實(shí)施，具有協(xié)調(diào)、開發(fā)和管理等管理職能，并有制定管理法規(guī)的權(quán)利，相當(dāng)于一級(jí)政府的組織機(jī)構(gòu)。如日本琵琶湖管理，通過設(shè)立縣市町鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)會(huì)議制度和由中央政府與地方共同組成行政協(xié)議會(huì)，對(duì)水質(zhì)保護(hù)、水產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、土地利用等方面實(shí)行以流域?yàn)閱卧?、政府主?dǎo)與全民參與的綜合管理模式［9，20-21］。

圖2 構(gòu)建我國(guó)湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理新體系基本思路Fig.2 Schematic diagram of constructing of new lake management system in China

我國(guó)現(xiàn)行的湖泊管理體制涉及到環(huán)保、水文、地質(zhì)、漁業(yè)等多個(gè)部門，呈現(xiàn)條塊分割、“多龍管湖”的體制頑疾。借鑒國(guó)外湖泊管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)湖泊應(yīng)按照流域?yàn)楣芾韱卧?，建立“一龍管湖”、流域管理的湖泊流域綜合管理體制，實(shí)現(xiàn)湖泊統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效管理。

通過建立具有一級(jí)地方行政職能的湖泊流域管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)湖泊流域的管理、協(xié)調(diào)和開發(fā)，并應(yīng)有制定相關(guān)管理法規(guī)的權(quán)利。負(fù)責(zé)對(duì)湖泊流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，提出相關(guān)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，組織開展相關(guān)技術(shù)研發(fā)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息交流等。對(duì)于跨行政區(qū)域的湖泊建立上述機(jī)構(gòu)顯得尤其重要，因?yàn)橹挥写蚱菩姓指?，?shí)行統(tǒng)一管理，才能真正實(shí)現(xiàn)流域系統(tǒng)管理。

3.2 湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理的政策法規(guī)體系

在湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念的指導(dǎo)之下完善我國(guó)湖泊管理的法律法規(guī)體系。首先，我國(guó)急需研究制定一部專門針對(duì)湖泊保護(hù)和管理的國(guó)家基本法律。對(duì)湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理體制、綜合規(guī)劃等一系列問題做出強(qiáng)制性的規(guī)范。同時(shí)，要將湖泊視為生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)利用，將湖泊生態(tài)承載力等問題納入法規(guī)范圍中，實(shí)現(xiàn)湖泊的永續(xù)開發(fā)、利用。

此外，我國(guó)湖泊眾多，成因各異，湖泊周邊生態(tài)情況各有特點(diǎn)，湖泊與入湖河流的水文關(guān)系、流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及排入湖泊中的污染物構(gòu)成與數(shù)量各有差別，很難找到條件完全相同的兩個(gè)湖泊。因此，湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律法規(guī)體系的構(gòu)建中應(yīng)考慮這個(gè)問題，因地制宜，針對(duì)特定湖泊制定相應(yīng)的法規(guī)政策，在湖泊基本法的指導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)“一湖一法”、“一湖一策”。

3.3 基于湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理的規(guī)劃體系

湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)是由湖泊及其流域和其間生存的人所組成的一個(gè)兼具自然屬性和社會(huì)屬性的復(fù)合系統(tǒng)，應(yīng)在湖泊流域管理及生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思路的指導(dǎo)下，科學(xué)編制湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃。

3.3.1 湖泊流域綜合規(guī)劃

規(guī)劃是湖泊管理、保護(hù)和開發(fā)利用的總綱，只有在科學(xué)合理的湖泊流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)下，湖泊管理、保護(hù)和開發(fā)才能健康有序、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展。流域綜合規(guī)劃的編制應(yīng)系統(tǒng)分析全球氣候變化和流域下墊面條件改變對(duì)流域洪水、干旱、水資源、生態(tài)環(huán)境以及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的影響，深入分析流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與湖泊資源開發(fā)利用關(guān)系，以及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)承載能力。以實(shí)現(xiàn)湖泊資源開發(fā)與保護(hù)并重、整體與局部雙贏、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)兼顧為目標(biāo)，明確湖泊流域治理、開發(fā)與保護(hù)的優(yōu)先領(lǐng)域和順序，充分發(fā)揮湖泊的多功能、綜合利用效益。對(duì)生態(tài)良好的湖泊流域，要協(xié)調(diào)好流域開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系;對(duì)生態(tài)嚴(yán)重惡化的湖泊流域，要提出有效遏制流域生態(tài)惡化的修復(fù)與保護(hù)措施。根據(jù)各湖泊流域治理、開發(fā)與保護(hù)的不同目標(biāo)，研究提出湖泊流域綜合規(guī)劃方案。

3.3.2 行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃

依據(jù)湖泊流域綜合規(guī)劃，按照“安全、高效、優(yōu)化配制資源，行業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，分行業(yè)制定湖泊的水資源、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)思想、目標(biāo)必須明確，比如水資源規(guī)劃必須明確水資源的功能定位和水量、水質(zhì)的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)措施;防洪排澇規(guī)劃應(yīng)明確防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程和非工程措施;水產(chǎn)養(yǎng)殖著重明確水產(chǎn)養(yǎng)殖種類、規(guī)模，湖區(qū)范圍及養(yǎng)殖方式等，使規(guī)劃具有前瞻性、科學(xué)性、可操作性。

3.4 加強(qiáng)科學(xué)研究，健全和發(fā)展流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估體系

(1)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

在健全現(xiàn)有湖泊監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，采用傳感器技術(shù)、現(xiàn)代無線通訊技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息技術(shù)，對(duì)湖泊流域的水資源、生物資源、水質(zhì)及其空間分布等進(jìn)行流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)管理。開展動(dòng)態(tài)的、流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的湖泊監(jiān)測(cè)，為湖泊資源合理優(yōu)化配置，開展湖泊水資源和環(huán)境污染狀況的調(diào)查、評(píng)價(jià)和管理奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)湖泊管理由粗放式向精細(xì)化、信息化轉(zhuǎn)變。

(2)標(biāo)準(zhǔn)體系

開展我國(guó)湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究與制定，建立湖泊流域生態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定水生生物資源標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)養(yǎng)物標(biāo)準(zhǔn)、水體沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、富營(yíng)養(yǎng)化標(biāo)準(zhǔn)、湖泊生態(tài)健康及安全標(biāo)準(zhǔn)等。

(3)生態(tài)評(píng)估體系

在健全的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)準(zhǔn)體系之下，超越傳統(tǒng)的湖泊水質(zhì)評(píng)價(jià)范圍，建立我國(guó)湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康安全評(píng)估體系。湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康安全評(píng)估體系應(yīng)包括:湖泊水生態(tài)健康評(píng)估、流域活動(dòng)影響評(píng)估、湖泊生態(tài)服務(wù)功能評(píng)估以及湖泊生態(tài)災(zāi)變?cè)u(píng)估四項(xiàng)內(nèi)容，以及湖泊生態(tài)安全綜合評(píng)估，形成“4+1”的湖泊生態(tài)安全評(píng)估體系，并在全國(guó)范圍內(nèi)的湖泊中進(jìn)行推廣。

3.5 加強(qiáng)湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理保障體系建設(shè)

3.5.1 協(xié)調(diào)好流域管理與行政管理的關(guān)系，重點(diǎn)發(fā)揮行政管理的推動(dòng)作用

建立湖泊流域綜合管理體制，并不意味著政府行政管理能力的喪失，行政職能仍需發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。如云南省和昆明市對(duì)滇池治理實(shí)行“河(段)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，由市級(jí)四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，河道流經(jīng)區(qū)域的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河“段長(zhǎng)”，對(duì)轄區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和截污目標(biāo)負(fù)責(zé)，實(shí)行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責(zé)，取得了不錯(cuò)的治理成效。

另外，如無錫太湖的蠡湖，當(dāng)?shù)卣罅ν菩需F腕治污，加大行政執(zhí)法力度，使得蠡湖成為國(guó)內(nèi)水質(zhì)最好的城區(qū)內(nèi)湖。上述的一些經(jīng)驗(yàn)值得在全國(guó)湖泊管理過程中借鑒和推廣。

3.5.2 構(gòu)建公眾參與體系，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)公眾參與湖泊的保護(hù)和管理

公眾參與是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的重要力量之一。這是一種“自下而上”的力量，也是一種可持續(xù)的力量，更是一種遏制環(huán)境違法的“大規(guī)模建設(shè)性武器”。針對(duì)我國(guó)湖泊管理過程中缺乏公眾參與的現(xiàn)狀，急需構(gòu)建管理湖泊流域的公眾參與體系。進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制，如相關(guān)法規(guī)的制定要廣泛聽取公眾的意見，搭建平臺(tái)讓公眾充分表達(dá)自己的意見和訴求等;進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和教育，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，積極參與湖泊管理;加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，方便公眾及時(shí)獲取相關(guān)信息。通過建立完善公眾參與機(jī)制，形成全社會(huì)共同監(jiān)督、管理湖泊的合力。

3.5.3 建立專項(xiàng)資金保障制度，構(gòu)建新的融資機(jī)制

建立穩(wěn)定、可靠的湖泊治理資金保障體系。中央及地方政府應(yīng)加大對(duì)湖泊水資源管理和保護(hù)的財(cái)政投入，同時(shí)應(yīng)探索構(gòu)建新的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，以解決湖泊治理資金投入不足的問題。同時(shí)，應(yīng)制定合理的水價(jià)與污水處理費(fèi)，提高水資源再生利用率，降低污水排放量，從源頭解決水資源短缺和水污染問題。

4 結(jié)論

構(gòu)建我國(guó)湖泊管理新體系，應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變:一是從條塊分割、“多龍管湖”的管理體制向湖泊流域綜合管理轉(zhuǎn)變，通過強(qiáng)化湖泊流域綜合管理機(jī)構(gòu)職權(quán)，使其在湖泊流域綜合管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用;二是從水質(zhì)管理向湖泊生態(tài)系統(tǒng)綜合管理轉(zhuǎn)變。將湖泊看作一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其管理體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)側(cè)體系等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)湖泊由水質(zhì)管理向水生態(tài)系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變。

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