梁 卡

〔浙江財經(jīng)學院 財政與公共管理學院，浙江 杭州310018〕

我國第一部社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃《社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃(2011—2015) 》已由國務院辦公廳印發(fā)，這一規(guī)劃的出臺對“十二五”時期推進我國養(yǎng)老體系建設意義重大。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2010年10月底，我國60 歲及以上老年人口已達1．78 億，占總?cè)丝诘?3．26%。“十二五”期間，我國將出現(xiàn)一個老年人口增長的高峰，60 歲以上老年人口將由目前的1．78 億增加到2．21 億，老年人口比重上升到16%。隨著低生育政策的繼續(xù)實施，我國面臨著人口老齡化快速增長的趨勢，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，［1］老年人的需求也日益多樣化，我國養(yǎng)老形勢嚴峻。因此，加強社會養(yǎng)老服務體系建設迫在眉睫、任務繁重。

我國需加強社會養(yǎng)老服務體系建設，分類推進、協(xié)調(diào)發(fā)展，以應對人口老齡化和養(yǎng)老模式變化的挑戰(zhàn)?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕28 號) 明確指出: “積極應對人口老齡化，建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務體系。加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?！保?］

一、推進機構(gòu)養(yǎng)老是新時期養(yǎng)老的客觀需要

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾的需求日益提高并呈現(xiàn)多元化、多層次的發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)以家庭為單位的居家養(yǎng)老功能逐步弱化，社區(qū)老年服務受制于城鄉(xiāng)社區(qū)建設緩慢和完善程度不足而不能有效應對人口老齡化的壓力，所以當前我國推進機構(gòu)養(yǎng)老服務的建設和發(fā)展，對于分散養(yǎng)老壓力、提升養(yǎng)老水平、滿足多樣化養(yǎng)老需求是一項重大的戰(zhàn)略選擇。

機構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老作為拉動我國老年養(yǎng)老服務的三駕馬車，共同服務于老年群體。作為社會養(yǎng)老服務體系的重要支撐，機構(gòu)養(yǎng)老與其他二者不是排斥關系，不是競爭關系，而是互補關系，是協(xié)調(diào)發(fā)展共同進步的關系。近年來，我國老齡事業(yè)取得了很大成績，居家養(yǎng)老全面推進，社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡普遍建立，養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展。［3］33現(xiàn)階段，面對新形勢、新任務，三種養(yǎng)老模式在服務老年群體過程中出現(xiàn)了一些新特點、新變化。

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨挑戰(zhàn)。隨著我國計劃生育基本國策的實施以及經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，人們的追求有所改變，受工作和撫養(yǎng)子女壓力的影響，我國家庭規(guī)模日趨小型化，“4－2－1”結(jié)構(gòu)日漸增多并呈現(xiàn)普遍化，空巢家庭不斷增多，代際關系弱化，家庭養(yǎng)老功能削弱，來自家庭的照護已明顯不能滿足老年人日漸增長的需求。［3］32一方面，受社會生活環(huán)境的影響，年輕人的生活觀念發(fā)生很大變化，愿意離開父母獨立生活;另一方面，老年人或者即將退休的準老年人的家庭生活觀念也發(fā)生了很大變化，為了子女的事業(yè)或家庭的和諧穩(wěn)定，避免家庭矛盾，他們紛紛選擇與子女分開居住。由于家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變，來自家庭的溫暖日漸減少，老年人的生活并不幸福，情感往往得不到慰藉，身心孤獨。期待得不到滿足時，少數(shù)老年人會選擇絕路，中國城市老人在2000年后的自殺率超過2000年之前的平均水平。根據(jù)基于中國經(jīng)驗的相對剝奪理論①，不應該將自殺視為越軌行為，而應該把這個問題視為一種無奈的選擇［4］。目前我國城市住房價格居高不下，遠超出一般人的承受能力，老年父母處于愿與子女分開居住卻需面對高房價的矛盾之中。總之，雖然由于健康或是其他的一些原因，家庭作為養(yǎng)老支柱的作用永遠不會完全消失，但從發(fā)展趨勢來講，這種機制的作用力度和作用方式將會逐步轉(zhuǎn)變。［5］

社區(qū)養(yǎng)老也存在諸多矛盾和問題。在我國，一個正常的社區(qū)機制尚未建立，社區(qū)自身在管理、運作、服務方面還不完善，例如社區(qū)內(nèi)部治理、社區(qū)便民服務設施既不完善也不到位。作為一種新型的養(yǎng)老模式，社區(qū)居家養(yǎng)老服務②還只能停留在滿足老年人基本需求的層面。［6］依托于社區(qū)而開展的社區(qū)養(yǎng)老雖在一定程度上能夠緩解人口老齡化的壓力，提供養(yǎng)老的支持，彌補家庭和社會養(yǎng)老的不足，但其在滿足老年人個性化需求方面還存在明顯欠缺。

機構(gòu)養(yǎng)老在發(fā)揮養(yǎng)老服務方面有無可比擬的優(yōu)勢。機構(gòu)養(yǎng)老能夠為老人提供量身定做的個性化服務，滿足老人個性化需求，豐富老人精神文化生活，提高老人晚年生活質(zhì)量。機構(gòu)養(yǎng)老依據(jù)其規(guī)模大小的不同，可以有效地節(jié)約社會養(yǎng)老的成本，養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、福利院、老年護理院針對老年群體，滿足老年人所需，集約化經(jīng)營管理，一方面節(jié)約了投資和管理成本，提高了資源的利用率，另一方面也節(jié)省了入住老人的花費。機構(gòu)養(yǎng)老能有效地緩解老年人的精神空虛，許多老年人居住在一起，相互之間沒有代際、言語的隔閡，可以聊天話家常，可以娛樂扭秧歌，可以互幫互助，共同尋找心靈慰藉; 社會團體、大學生群體、公益性組織和個人定期或者不定期地到養(yǎng)老機構(gòu)進行志愿服務、慰問演出，能夠給老年人送去關懷和溫暖，使老人得到心靈撫慰，笑對晚年生活。機構(gòu)養(yǎng)老能夠有效地吸收社會閑散資本，動員社會力量關注關愛老齡群體，發(fā)展老齡事業(yè)，推動老齡產(chǎn)業(yè)，拉動老年消費，培育老年市場，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。

二、我國機構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀分析

1．我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展成就

在我國，按照資本來源，養(yǎng)老機構(gòu)分為公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)，根據(jù)服務對象和服務內(nèi)容可劃分為老年社會福利院、養(yǎng)老院或老人院、老年公寓、護老院、護養(yǎng)院、敬老院、托老所、老年人服務中心等。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、市場經(jīng)濟體制的逐步建立、政策的支持以及社會對老年群體的關注，“十一五”時期，我國各類養(yǎng)老機構(gòu)都有了較大發(fā)展，養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模、床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)都有了明顯的增加(見表1)［7］。

表1 “十一五”時期我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展情況匯總表

首先，公辦養(yǎng)老機構(gòu)由于受到政府的極大支持一直處于優(yōu)勢地位，受到大多數(shù)人的歡迎。其次，面對日益上漲的老年人口壓力和養(yǎng)老困難，近年來民辦養(yǎng)老機構(gòu)受到了政府和社會各界的關注，取得了較大的發(fā)展。目前，我國已經(jīng)出臺了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見的通知》(國辦發(fā)〔2000〕19 號) 、《關于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》(民發(fā)〔2005〕170 號) 、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕6 號) 、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕28 號) 、《社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃(2011－2015) 》(國辦發(fā)〔2011〕60 號) 等政策法規(guī)，這些政策法規(guī)在養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃、建設、稅費減免、醫(yī)療、用地、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，鼓勵、支持和引導企事業(yè)單位、民間組織、個人等各種力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)。此外，養(yǎng)老機構(gòu)中服務人員隊伍和規(guī)模日益壯大，專業(yè)人才逐漸增多，服務質(zhì)量和水平都在逐步提高。綜上，政策的陸續(xù)出臺以及政府、社會和個人對養(yǎng)老問題的關注，推動了我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

2．我國機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題

我國養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量增長與人口老齡化程度不斷提高之間還不協(xié)調(diào)，供需矛盾突出。近十年來，我國養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量雖有一定的發(fā)展，但增長有限，公辦養(yǎng)老機構(gòu)處于鞏固和提高質(zhì)量的階段，數(shù)量沒有增加。有數(shù)據(jù)顯示，目前我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅19．7 張，不僅遠低于發(fā)達國家50‰至70‰的平均水平，也低于一些發(fā)展中國家的水平。［9］

養(yǎng)老機構(gòu)的有效利用率與床位供給之間存在不協(xié)調(diào)。有關部門數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率基本徘徊在80%左右，在現(xiàn)有床位數(shù)不能滿足老齡化需求的情況下，我國持續(xù)出現(xiàn)養(yǎng)老床位大量閑置的問題(見表1、表2) ，床位利用率不高。

養(yǎng)老機構(gòu)的城鄉(xiāng)布局和片區(qū)布局與各地區(qū)實際所需之間存在不協(xié)調(diào)。農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和入住老年人數(shù)均高于城市(見表2) ，養(yǎng)老資源城鄉(xiāng)分布不合理，難以滿足城市的養(yǎng)老需求。在城市內(nèi)部也存在機構(gòu)分布的不均衡問題，公辦養(yǎng)老機構(gòu)多集中在市區(qū)中心地帶，而一些新建的民營養(yǎng)老機構(gòu)大多布局在郊區(qū)，交通和醫(yī)療不便，老年群體所需要的養(yǎng)老環(huán)境與現(xiàn)實矛盾明顯，不受老年人歡迎。

表2 2010年我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展情況統(tǒng)計表

重口號輕行動、重建設輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量，產(chǎn)生綜合不協(xié)調(diào)。隨著中央等部委出臺推進社會養(yǎng)老體系建設規(guī)劃，各地方紛紛出臺當?shù)氐闹笇б?guī)劃，提出了行動、方案和口號，然而在具體執(zhí)行過程中，存在著許多問題: 行動遲緩、效果欠佳，資金撥付不到位，用地審批慢且難，只重視外在宣傳而忽視實效，投資人往往受損; 民辦養(yǎng)老機構(gòu)困難重重，與公辦養(yǎng)老機構(gòu)不能站在同一起跑線上公平競爭，更多的社會資本被擋在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的大門之外。［10］

養(yǎng)老機構(gòu)提供服務的一致性與部分老年人多樣化、個性化需求之間存在不協(xié)調(diào)。工作期間收入較高或者退休養(yǎng)老待遇較好的老年人的需求往往較多、要求較高，入住養(yǎng)老機構(gòu)希望享受養(yǎng)老的快樂，而現(xiàn)實是由于機構(gòu)受成本和生存發(fā)展環(huán)境制約，往往不能滿足部分老年人的較高層次需求，部分老人的生活質(zhì)量難免下降。

三、發(fā)展完善我國機構(gòu)養(yǎng)老的對策建議

現(xiàn)階段，面對如此龐大的老齡群體和不斷增加的老齡人口，養(yǎng)老已不僅是家庭和個人的事情，日益成為政府、家庭、社會和個人共同面對的課題。政府出臺《社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃(2011－2015) 》，動員全社會參與養(yǎng)老事業(yè)。在現(xiàn)實社會中，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三者相互協(xié)調(diào)、密不可分，在全社會都在呼吁重視居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老之際，機構(gòu)養(yǎng)老不能忽視。針對我國機構(gòu)養(yǎng)老的現(xiàn)狀，我們提出如下發(fā)展建議:

第一，明確政府職責，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念。發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，需要全社會共同參與，需要政府的引導和推動，這已成為共識。我國是社會主義國家，政府在保障民生和改善民生方面有不可推卸的責任。我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，市場在資源配置中起基礎性作用，然而現(xiàn)實中，市場化的過程變成了政府推卸社會責任和逐步減弱公共投入的過程，尤其是地方政府走入了市場機制高效率的誤區(qū)，重市場、輕政府。［11］市場不是萬能的，市場也有失靈的時候，推動社會福利社會化建設，需要政府轉(zhuǎn)變角色和職能，而不是政府退出社會事業(yè)領域。在政策法規(guī)層面，中央政府應該統(tǒng)籌社會養(yǎng)老服務事業(yè)，完善法律法規(guī)體系，為推動機構(gòu)養(yǎng)老提供有效支撐;地方政府應切實負起責任，制定適合當?shù)仞B(yǎng)老事業(yè)發(fā)展狀況的體系規(guī)劃和實施方案，加強宏觀指導和調(diào)控。例如，合理設置養(yǎng)老機構(gòu)的空間布局，對養(yǎng)老機構(gòu)的建立要因地制宜、貼近群眾，方便老年群體; 在新的小區(qū)建設和城市規(guī)劃中，應要求預留養(yǎng)老用地。加強對養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量和收費價格的監(jiān)督和評估，規(guī)范機構(gòu)運營，推出適應當?shù)馗黝愷B(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運行的標準; 建立監(jiān)督機制和溝通協(xié)調(diào)機制，拓展入住老年群體的利益表達渠道。合理規(guī)劃養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量，滿足養(yǎng)老需求，扶持社會資本進入養(yǎng)老中高端市場，鼓勵個性化服務。在財政方面，政府要承擔“托底”責任。針對特殊群體，尤其是失能、半失能老人要給予重點照顧;對提供該類照顧服務的機構(gòu)和個人要給予獎勵和補貼。對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)，財政要予以傾斜，尤其是向民辦養(yǎng)老機構(gòu)傾斜，要更加重視民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

第二，順應市場規(guī)律，促進有序競爭。市場經(jīng)濟體制的一個顯著特點是競爭性，推動社會福利社會化建設和社會養(yǎng)老服務體系建設，要順應市場規(guī)律，推動養(yǎng)老市場規(guī)范有序競爭。除了個別需要照顧以外，公辦機構(gòu)和民辦機構(gòu)要站在同一起跑線上，公平競爭。要引入競爭機制，引導和支持社會力量以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等形式參與養(yǎng)老事業(yè)，這樣可以有效促進養(yǎng)老機構(gòu)辦出特色、辦出水平，推進養(yǎng)老機構(gòu)多樣化發(fā)展，多形式發(fā)展，滿足老年人多樣化多層次需求，進而實現(xiàn)機構(gòu)分類開放。要引入競爭機制，這有利于養(yǎng)老機構(gòu)建立高效率高水準的管理機制，打造養(yǎng)老服務品牌。目前各地已經(jīng)在積極探索養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)新運營模式，如杭州文暉街道利用快捷酒店“借殼上市”，使倒閉的快捷酒店“變身”敬老院，一夜之間新添300 張養(yǎng)老床位，開創(chuàng)了杭州養(yǎng)老又一新的成功合作模式。［12］

第三，規(guī)范行業(yè)評估，加強社會監(jiān)督。針對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡、不合理的亂象，機構(gòu)要加強行業(yè)自律，開展行業(yè)規(guī)范化評估，杜絕惡性競爭，杜絕惡意粗暴對待入住老人，杜絕變相收費等。要加強專業(yè)化的培訓、教學以及職業(yè)資格制度建設，培養(yǎng)合格的高水平的行業(yè)人員。要引入監(jiān)督機制，一方面衛(wèi)生、工商、民政、建設、食品等部門要定期開展監(jiān)督檢查，另一方面要鼓勵和動員媒體、公益組織等社會力量參與監(jiān)督。

在我國人口老齡化程度日益提高的情況下，發(fā)展和完善機構(gòu)養(yǎng)老是一項重要的戰(zhàn)略決策。針對現(xiàn)實情況，我國應盡快探索出一條社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的新路子，形成政府主導、社會多方參與、行業(yè)運行規(guī)范、服務對象多層次、服務內(nèi)容多樣化的新型機構(gòu)養(yǎng)老機制。［13］

注釋:

①相對剝奪理論屬于社會科學理論中久經(jīng)考驗的中層理論之一，最早提出者是英國社會學家Water Runciman，該理論可概括為:人們的期待獲得值和實際獲得值之間的距離越大，相對剝奪感也就越大。

②社區(qū)居家養(yǎng)老服務是以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務機構(gòu)為載體，通過政府購買服務、社會參與、非政府組織實體承辦的運作方式，采取上門、日托或鄰里互助等服務形式為老人提供生活照料、醫(yī)療保健、心理慰藉為主要內(nèi)容的社會化服務。

［1］國務院辦公廳．社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃(2011－2015)．國辦發(fā)〔2011〕60 號．

［2］國務院辦公廳．中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃．國辦發(fā)〔2011〕28 號．

［3］杜鵬．從六普數(shù)據(jù)看中國人口老齡化新形勢［J］．人口研究，2011(4) :32－33．

［4］景軍，張杰，吳學雅．中國城市老人自殺問題分析［J］．人口研究，2011(3) :88－93．

［5］馬忠東，周國偉．市場轉(zhuǎn)型下的老年供養(yǎng)研究［J］．人口研究，2011(3) :27．

［6］章曉懿，劉幫成．社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量模型研究——以上海市為例［J］．中國人口科學，2011(3) :83－92．

［7］姜向群，丁志宏，秦艷艷．影響我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的多因素分析［J］．人口與經(jīng)濟，2011(4)．

［8］民政部．民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告［EB/OL］．http: //www．mca．gov．cn/article/zwgk/tjsj/．

［9］陳毅華．發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè): 破解人口老齡化加劇難題［EB/OL］．http: //www．cncaprc．gov．cn/info/17988．html．

［10］劉翔霄，朱國亮，王駿勇．走進養(yǎng)老業(yè)——社會資本亟待撬動［J］．半月談:內(nèi)部版，2011(9)．

［11］徐月賓，張秀蘭．中國政府在社會福利中的角色重建［J］．中國社會科學，2005(5) :86－89．

［12］張煒，趙海旭．快捷酒店將“變身”敬老院［N］．杭州日報，2011－11－09(A2)．

［13］孫樹菡，葛英．我國社會機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展探討［J］．中華女子學院學報，2004(4) :30．