張斌斌

（南京大學政府管理學院，南京210093）

中國社會組織的發(fā)展與成長
——基于當前政治生態(tài)的分析

張斌斌

（南京大學政府管理學院，南京210093）

近年來，社會組織在我國繁榮發(fā)展。作為公民社會的載體，社會組織的出現(xiàn)是社會進步的必然趨勢。社會組織的影響已經(jīng)深入到民眾生活的諸多方面，逐漸成為能夠反映廣泛社會需求的有效組織形式，成為我國社會政治發(fā)展的推動力量之一。通過對社會組織的發(fā)展與我國特有政治生態(tài)的相關(guān)性分析，一方面表明社會組織的發(fā)展對我國政治結(jié)構(gòu)的型塑作用，另一方面也表明在當前我國政治結(jié)構(gòu)的適應性轉(zhuǎn)變中必須認識、把握社會發(fā)展規(guī)律。

社會組織；政治生態(tài)；政治結(jié)構(gòu)；社會需求；社會組織管理

2011年2月19日至23日，胡錦濤總書記在中共中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部“社會管理及其創(chuàng)新”專題研討班開班儀式上發(fā)表重要講話，就加強和創(chuàng)新社會管理提出了八條意見，其中包括“進一步加強和完善非公有制經(jīng)濟組織、社會組織管理”。當前，社會組織的影響已經(jīng)深入到民眾生活的諸多方面，逐漸成為能夠反映廣泛社會需求的有效組織形式，成為我國政治發(fā)展的推動力量之一。結(jié)合我國當前社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，從政治生活領(lǐng)域分析社會組織發(fā)展的積極意義，探討社會組織與我國現(xiàn)實政治生態(tài)結(jié)構(gòu)的契合所在，有利于進一步形成培育和規(guī)制并重的良性發(fā)展的社會環(huán)境。

一、社會組織的范圍界定

社會組織可以從定性的角度定義為：公民為實現(xiàn)社會成員或部分成員的利益需要通過自愿協(xié)作形成的一種組織形態(tài)，區(qū)別于企業(yè)組織的盈利性和政府組織的權(quán)威壟斷性。從其屬性上分析，目前較為權(quán)威的研究成果是“五種屬性”說，即組織性（organized）、私立性（private）、非利潤分配性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)和志愿性(voluntary)。[1]在此基礎(chǔ)上，有學者針對中國社會組織發(fā)展及特征的特殊性，增加了“四種屬性”，即公益性、專業(yè)性、合法性、排除性（即排除宗教團體、政黨組織和宗族組織）。[2]

本文所指的社會組織范圍，其核心包括在國家各級民政部門注冊登記獲得法律地位的三類社會組織：社會團體（各種學會、協(xié)會、研究會等），民辦非企業(yè)單位（民辦醫(yī)院、民辦學校、民辦職業(yè)培訓機構(gòu)等），基金會（個人出資用于公益項目的資產(chǎn)形態(tài)）；其外延包括大量未登記但以社會組織名義活動的“草根組織”，在華活動的境外社會組織，借助于信息技術(shù)而形成的網(wǎng)絡(luò)虛擬組織，可以不登記或者免于登記而具有法律地位的特殊社團，①改革轉(zhuǎn)型后的部分事業(yè)單位，城市社區(qū)中的業(yè)主委員會（業(yè)主大會），農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作社，基層自治性質(zhì)的居委會和村委會等。盡管以上組織形式在實際運作當中不同于核心范圍內(nèi)的三類組織，但在其發(fā)展趨向和組織功能定位上有很大相似性，可以認為是核心范圍的外圍社會組織。根據(jù)民政部民間組織管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，我國依法登記的各類社會組織有43.1萬個，其中社會團體23.9萬個，民辦非企業(yè)單位19萬個，基金會1843個。另外，本文引文中出現(xiàn)的“非政府組織”、“非營利組織”、“民間組織”等不同稱謂，只是從不同視角對社會組織的定義，其核心所指沒有大的差異。

二、社會組織在我國政治生態(tài)中的定位

馬克思和恩格斯在論述國家與社會的關(guān)系時，認為“由個人需要產(chǎn)生的各種活動組成了整個社會的經(jīng)濟、社會基礎(chǔ)，并以此來決定國家這一政治共同體的形式和活動”，[2]肯定了社會對國家的決定作用，同時也辯證地指出了國家對社會發(fā)展的反作用。遵循馬克思恩格斯對國家—社會關(guān)系的理論分析路徑，有助于我們把握政府與社會組織的合理關(guān)系所在。

歷史上中國是一個有著悠久農(nóng)耕文明的國家，在此基礎(chǔ)上逐漸形成了以中央統(tǒng)一集權(quán)統(tǒng)治為特征的政治結(jié)構(gòu)，此結(jié)構(gòu)強化了建立在權(quán)威和等級基礎(chǔ)上的縱向權(quán)力架構(gòu)，而缺乏建立在契約平等基礎(chǔ)上的橫向權(quán)力架構(gòu)。因而，在政治權(quán)力主體和公民社會之間難以形成“一種雙向的適度制衡關(guān)系，并以此來抑制各自的內(nèi)在弊端，使國家所維護的普遍利益與公民社會所捍衛(wèi)的特殊利益得到符合社會總體發(fā)展趨勢的平衡”。[3]

建國以來，盡管我們對建設(shè)社會主義政治、經(jīng)濟、文化和社會文明提出了內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理的規(guī)劃圖景，但在實踐中，社會經(jīng)濟生活高度政治化，權(quán)力過于集中，嚴重擠壓了經(jīng)濟和社會的發(fā)展空間。改革開放初期，政府將圍繞“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”和為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境這一目標作為施政重心，受到當時政策環(huán)境和社會穩(wěn)定等多重因素影響，社會組織（民間組織） 基本上處于“經(jīng)濟重心指導下的嚴格管理”狀態(tài)。[4]隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，在深化改革的同時，我們所面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境也發(fā)生了很大變化。我們認識到市場經(jīng)濟只是社會總體發(fā)展進步的過程之一。經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，由此引發(fā)的一系列矛盾凸顯，政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題受到重視。2006年10月11日，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這也表明社會建設(shè)的重點“正式從思想意識形態(tài)層面上升到制度建設(shè)層面”。[5]就構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展這一重大歷史課題，政府主體面臨第二次職能轉(zhuǎn)型，并且逐步認識到了社會組織發(fā)展在經(jīng)濟、政治和社會建設(shè)中的重要作用，“非營利組織所從事的發(fā)展項目除了直接的經(jīng)濟效益之外，也會產(chǎn)生間接的社會政治影響”。[5]在2007年黨的十七大通過的政治報告中，再次肯定了社會組織的功能定位，將社會組織作為“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”的重要內(nèi)容，提出“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。至此，以社會組織為主要載體的公民社會力量正在逐步從接受管理者走向參與管理者的進程，社會組織在我國的政治生態(tài)中開始發(fā)揮自己的積極作用。

三、執(zhí)政黨的領(lǐng)導與社會組織發(fā)展

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，在國家政治生活中占有重要地位。在利益表達和利益聚合上，政黨組織與社會組織之間存在一定的功能重疊，這也造成了社會組織在保持自己的獨立性和自治性的同時，對執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)和領(lǐng)導權(quán)威形成一定挑戰(zhàn)。[6]在西方，社會組織往往成為執(zhí)政黨的反對派，甚至出現(xiàn)社會組織在擁有強大優(yōu)勢地位時，直接介入國家政權(quán)領(lǐng)域的情況，如由主張環(huán)境保護的非政府組織而發(fā)展形成的綠黨，積極參政議政，已成為歐洲重要政治力量之一。政黨組織與社會組織之間的重要區(qū)別在于政黨組織以掌握政權(quán)和鞏固執(zhí)政地位為目標，社會組織的作用在于能夠以組織化的形式反映民眾原子化的利益需求，以此強化執(zhí)政黨與民眾的溝通和聯(lián)系。同時，社會組織還具有自我服務(wù)的功能?！胺钦M織緩和了個人與國家之間的矛盾，它的發(fā)展不僅是非政府組織自身在數(shù)量和能力上的發(fā)展，也是非政府組織與政府關(guān)系的發(fā)展，其結(jié)果是增強了政府的能力?！盵7]

現(xiàn)階段，中國共產(chǎn)黨在處理與社會組織的關(guān)系上，表現(xiàn)出對執(zhí)政能力建設(shè)提升的不斷探索。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導與社會組織合作互動關(guān)系可以從以下幾點理解：首先，加強黨對社會組織的領(lǐng)導，擴大黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。黨的執(zhí)政地位的合法性，取決于黨的執(zhí)政能力，執(zhí)政黨只有處理好與社會組織的互動關(guān)系，才能對社會組織的發(fā)展起到有效的引導和規(guī)范作用，才有利于黨的事業(yè)和全社會事業(yè)的進步；其次，社會主義民主政治建設(shè)是黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨所制定的一系列重大方針政策，如推行社會主義市場經(jīng)濟，進行農(nóng)村和城市管理體制改革，推進村民自治等基層民主，建設(shè)社會主義法治國家，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)等，客觀上都為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了合法的制度空間；再次，在合作互動關(guān)系基礎(chǔ)上，可以促進彼此在獲得外部力量的監(jiān)督上相互受益?！吧鐣M織在各個領(lǐng)域和社會生活各個層面的充分發(fā)展將加強執(zhí)政黨新的執(zhí)政基礎(chǔ)，形成各級黨組織與社會組織之間良性互動、相互依存，同時又相互監(jiān)督、相互制衡的新型政治結(jié)構(gòu)?！盵8]對于執(zhí)政黨來說，聽不到不同的見解和真實反饋，脫離基層群眾是非常危險的；對于社會組織來說，在發(fā)展的初級階段，其健康成長同樣離不開執(zhí)政黨的規(guī)范和監(jiān)督。

四、政治行政體制改革與社會組織發(fā)展

回顧改革開放以來我國行政體制改革的歷程，一方面主要圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標轉(zhuǎn)變政府職能，探索建立適應社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府行政模式，政府逐步放松了對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干預，職能向宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)上轉(zhuǎn)變；另一方面，隨著政府自身改革的不斷深化，公民社會也在逐步發(fā)展，表現(xiàn)為民眾利益訴求、意見表達、價值判斷和行為方式上的多元化趨向，要求不斷強化和創(chuàng)新政府的服務(wù)職能。在履行社會管理和公共服務(wù)職能上，現(xiàn)有的行政模式明顯難以跟上社會發(fā)展的需要。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，強調(diào)“深化行政管理體制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內(nèi)容”，[4]提出：“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品。”

在行政體制改革的前期，改革的重心在于實現(xiàn)政企分開，比較注重市場效益的發(fā)揮和政府職能對“市場失靈”的有效補救。現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)政府在提供公共服務(wù)和加強社會管理方面也存在“政府失靈”的可能。

政府行政體制改革與社會組織成長的密切相關(guān)性，可以從以下兩方面分析和理解：首先，“政府失靈”理論認為，在民主條件下，政府將按照最大多數(shù)投票人的意愿或者占主導地位的政治集團的意見提供公共物品。這樣的提供水平雖然能夠滿足中間需求的選民需要，但由于社會成員的需求狀況存在差異，一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，而另一部分人的特殊需求也得不到滿足。[8]政府保證的公共物品和服務(wù)供給與民眾多元化需求之間難以形成有效的契合機制。20世紀70年代末以來在西方社會政府管理中興起的“新公共管理”思潮及其實踐，其理論核心在于試圖突破傳統(tǒng)政府理論的局限，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域把市場和社會的力量也引入進來，從而打破政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上的絕對壟斷地位，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品更效率地提供。[9]在現(xiàn)實狀況中，我們發(fā)現(xiàn)大量公益慈善類社會組織在扶貧助困、衛(wèi)生防疫、科技普及、教育、養(yǎng)老等多項民生領(lǐng)域，表現(xiàn)出了其貼近基層、運作靈活、組織化效率等方面的優(yōu)勢，作為政府功能的代理角色，有效地補充了公共物品和服務(wù)的供給效果；其次，行政體制改革的方向是由“管制型”行政模式向“服務(wù)型”行政模式轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府是行政發(fā)展的必然趨勢。在這一轉(zhuǎn)變過程中，我們會發(fā)現(xiàn)政府在社會管理上同樣存在自身難以克服的困境。社會組織的獨立“第三方”角色在反映社會利益訴求、監(jiān)督和評估公共政策、參與社會管理上有很強的比較優(yōu)勢。[10]很長一段時間以來，我國在安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，難以形成較為得力的防范化解機制。事實上，僅僅局限于行政問責、經(jīng)濟懲罰和輿論壓力不足以形成有效的遏制措施。其原因一定程度上在于政府對安全生產(chǎn)的監(jiān)管過程中忽視了基層勞動者在防范安全事故上的積極角色。單個的勞動者往往迫于生計而在明知存在安全隱患的情況下，放松了警惕。這就表明建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府，由政府單方面“管”顯然是不足的，還需要形成與管理對象的有效回應和互動機制。而作為獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織，在維護勞動者勞動權(quán)利上有更大的活動空間。

基于以上分析，筆者認為建設(shè)服務(wù)型政府離不開社會組織的發(fā)展和成長，在行政體制改革的推進過程中，伴隨著的是社會組織的積極角色扮演。

五、加強人大、政協(xié)工作與社會組織的成長

作為實現(xiàn)人民民主的重要形式，人大工作的核心是廣泛收集民意，集中反映民情和有效推進政治民主建設(shè)。社會組織在其活動目標、組織原則、運行機制等方面對人大制度的發(fā)展和健全形成了必要的支持力量，盡管社會組織這種力量還比較微弱，但其發(fā)展趨勢卻是不可違逆的，社會組織的積極作用主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，社會組織積極參與人大法律出臺、政策制定活動。國家法律和政策是利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要工具?，F(xiàn)代社會中，決策的科學化和決策的民主化是相輔相成的關(guān)系，科學性要求決策必須建立在更多受影響群體的積極參與和交流溝通上，決策的有效性才會得到廣泛的社會承認。有效的民主決策同樣離不開專業(yè)化、科學化的理論知識指引和規(guī)范，必須遵循決策對象的自然發(fā)展規(guī)律；另一方面，社會組織作為公民結(jié)社的產(chǎn)物，是公民自治性組織的重要形式，其特有的民主化管理機制和組織運作形態(tài)，是政治社會化的重要途徑，對于提升公民的參政議政觀念和技能意義重大。社會組織可以通過自己的制度化功能，培養(yǎng)公民的民主參政意識和民主文化，從而使廣大民眾和人大代表得到必要的民主訓練，更加明確自身的政治義務(wù)。社會組織這些功能的有效發(fā)揮是我國政治民主實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。[11]

作為我國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)“在反映著我國政治發(fā)展獨特性的同時，也表明了現(xiàn)代制度文明的一般視角”，[12]在當代中國政治生活中有其特殊地位。新時期政協(xié)工作緊緊圍繞團結(jié)和民主兩大主題，其民主監(jiān)督、參政議政職能的充分履行，有必要考慮吸收以社會組織為代表的新型社會力量，以增強人民政協(xié)的包容性、擴大人民政協(xié)的團結(jié)面，這對于社會組織由“體制外”向“體制內(nèi)”融合接軌也是一個探索與嘗試，使人民政協(xié)不僅成為各民主黨派和人民團體的政治聯(lián)盟，而且成為包括各黨派、各團體、各民族、各階層和各界人士的廣泛政治聯(lián)盟。

六、結(jié) 語

隨著我國公民社會的逐步成形，社會組織的繁榮與發(fā)展成為必然。但同時我們也要清醒地認識到我國社會組織的發(fā)展有其特殊復雜性，這不僅表現(xiàn)在其組織范圍界定上，而且表現(xiàn)在我國當前的現(xiàn)實環(huán)境影響，社會組織的發(fā)展也面臨著許多干擾因素。本文通過對社會組織的發(fā)展與我國特有政治生態(tài)的相關(guān)性分析，一方面表明社會組織的發(fā)展對我國政治結(jié)構(gòu)的型塑作用所在，另一方面也表明在當前我國政治結(jié)構(gòu)的適應性轉(zhuǎn)變中必須認識、把握社會發(fā)展規(guī)律。

注 釋：

①根據(jù)2000年12月5日發(fā)布施行的《民政部關(guān)于對部分社團免于社團登記有關(guān)問題的通知》，8個參加中國人民政治協(xié)商會議的社會團體不登記，它們包括：中華全國總工會、共青團中央、中華全國婦女聯(lián)合會、中國科學技術(shù)協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)合會、中華全國青年聯(lián)合會、中華工商業(yè)聯(lián)合會；經(jīng)國務(wù)院批準14個免于登記的社會團體，它們包括：中國文學藝術(shù)界聯(lián)合會（包括下屬11個文藝家協(xié)會）、中國作家協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交協(xié)會、中國國際貿(mào)易促進會、全國殘疾人聯(lián)合會、宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔軍校同學會、中華職業(yè)教育社。

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C912.3

A

1002-7408（2012）01-0029-03

張斌斌（1988-），男，山西晉城人，南京大學政府管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共管理理論、公共政策。

［責任編輯：孫?。?/p>