宋 超，王 菁

（南通大學管理學院地方公共政策研究所，江蘇南通226019）

改進、完善我國公務員考核制度問題探究

宋 超，王 菁

（南通大學管理學院地方公共政策研究所，江蘇南通226019）

加強公務員考核制度建設(shè)，有利于提高公務員隊伍的整體素質(zhì)，提高機關(guān)的工作效率和工作質(zhì)量。面對國家改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國公務員考核制度明顯暴露出一些問題。為此，探尋存在問題的原因并提出改革和完善的措施，對于創(chuàng)新公務員考核制度，調(diào)動公務員積極性，實現(xiàn)管理科學化具有重要意義。

公務員；考核制度；行政效率；問題；改進

自從我國實施公務員考核制度以來，各級政府部門都制定了相應的規(guī)章制度，開始重視公務員的考核工作，發(fā)揮了良好的作用，尤其是《公務員法》和《公務員考核規(guī)定（試行）》的頒布和實施，一定程度上完善了我國的公務員考核制度。但是，隨著社會的不斷發(fā)展以及各方面改革的不斷深入，我國公務員考核制度本身出現(xiàn)了一些問題。為了正確發(fā)揮考核制度的激勵作用，調(diào)動公務員積極性，必須建立健全公務員考核制度，這對行政效率的提高和管理科學化的實現(xiàn)具有重要意義。

一、公務員考核制度的含義和內(nèi)容

公務員考核制度，是指國家特定機關(guān)按照法定的標準和程序，對公務員的思想品德、工作實績和工作態(tài)度等進行考察，做出評價并以此作為對公務員獎懲、培訓、辭退及調(diào)整職務、級別和工資等依據(jù)的制度。

具體而言，公務員考核制度包括以下方面：

（1）考核對象和考核主體。考核對象即考核客體，是指已確定公務員身份的人，包括領(lǐng)導成員和非領(lǐng)導成員。對考核對象一定時期內(nèi)履行職責的情況進行調(diào)查、核實，并依據(jù)調(diào)查核實的情況進行評價的組織機構(gòu)或責任人就是考核主體。按照管理權(quán)限對領(lǐng)導成員進行管理的各級黨委及其組織部門等相關(guān)的主管機關(guān)是領(lǐng)導成員公務員的考核主體；本機關(guān)的上級領(lǐng)導等負責人或本機關(guān)負責人授權(quán)的考核委員會是非領(lǐng)導成員公務員的考核主體。

(2)考核內(nèi)容。對公務員的“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考察，重點是對工作實績的考察。

(3)考核方法。為了使公務員考核客觀公正，要堅持領(lǐng)導考核與群眾考核相結(jié)合，定期考核與平時考核相結(jié)合，定性考核和定量考核相結(jié)合的方法。

(4)考核程序?？己顺绦?qū)珓諉T考核制度來說至關(guān)重要，它關(guān)系到考核的公正性和科學性。公務員的考核程序一般包括目標制定、自我評價、考核主體考察評價、公布考核結(jié)果、復議等程序。

(5)考核結(jié)果的處理運用。公務員考核制度通過對考核結(jié)果的處理來實現(xiàn)對公務員的鞭策激勵、人力資源的優(yōu)化組合以及政府行政效率的提高。

二、我國公務員考核制度存在的主要問題

由于受到主客觀因素的影響，目前，我國公務員考核制度存在一些問題和不足，有待進一步改善。

(一)考核目的不準確，方法不完善

建立高素質(zhì)的公務員隊伍及其和諧進取的良好秩序這一考核目的，在公務員考核工作中并未得到準確的把握，而人才的選拔和官員懲戒的功能在公務員的考核中被比較突出地表現(xiàn)出來。如果考核只是為選拔人才和懲戒官員服務，卻忽視建立高素質(zhì)的公務員隊伍，在一定程度上意味著考核不關(guān)大多數(shù)公務員的事，將會降低公務員對考核工作的參與熱情，直接影響考核后續(xù)工作的進行。

“考核方法是通過考核目的的橋梁”。[1]從目前考核工作的實際情況來看，要真正使用完善而又靈活的考核方法并不容易。按照《公務員法》以及《公務員考核規(guī)定（試行）》的規(guī)定，公務員考核應采取領(lǐng)導考核與群眾考核相結(jié)合，定期考核與平時考核相結(jié)合，定性考核和定量考核相結(jié)合的方法。我國目前主要是把平時考核和年度考核作為公務員考核的主要方法，具體考核工作中再結(jié)合其它考核方法一同進行，但從公務員考核過程中方法使用的實際情況上看，還是存在兩個突出問題：一是忽略平時考核。雖然《公務員考核規(guī)定（試行）》第5條有規(guī)定：“平時考核是對公務員每天的工作情況加以記錄，定期考核是平時考核的概括和總結(jié)?！钡牵綍r考核進行的時間長且?guī)в衅嫘?，定期考核時則可能由于過長的時間產(chǎn)生主觀臆斷，而且職務升降、工資福利等均不與平時考核直接掛鉤，因此，平時考核容易被忽略，以致根本沒有進行平時考核。二是忽視群眾考核和定量考核。長期以來，領(lǐng)導考核和定性考核往往是公務員考核方法中被注重的方法，對群眾考核和定量考核關(guān)注度不高；考核受人際關(guān)系影響較大，即使在一些已確定了量化測評指標體系的單位中，定性考核與領(lǐng)導考核依然是考核時被采用的主要方法，導致對公務員的評價單一化、概念化。

(二)考核內(nèi)容不具體，標準不詳細

《公務員法》中明確指出公務員考核的內(nèi)容是“德、能、勤、績、廉”五個方面，但這五項考核內(nèi)容太抽象，導致考核的可操作性不強?！暗掳ㄕ嗡枷肱c道德品質(zhì)兩個方面，是指思想政治素質(zhì)及個人品德、職業(yè)道德、社會公德等方面的表現(xiàn)；能，是指履行職責的業(yè)務素質(zhì)和能力；勤，是指責任心、工作態(tài)度、工作作風等方面的表現(xiàn)，主要包括公務員的出勤情況和努力工作的情況；績，是指工作實績，主要包括公務員在履行職責中所完成的工作項目、質(zhì)量、效率和效益；廉，是指公務員廉潔自律的情況?！盵2]顯而易見，考核的內(nèi)容雖然明確但不具體，也缺乏衡量五個方面好壞的依據(jù)，如何評判道德水平的高低，以何標準衡量業(yè)務素質(zhì)的好壞，如何界定工作所產(chǎn)生的效益等等，這些明確而非具體的規(guī)定使得考核缺乏可操作性。對于考核內(nèi)容而言，公務員考核標準是用來衡量公務員的德才和工作表現(xiàn)的，考核標準過于籠統(tǒng)是由于考核內(nèi)容不夠具體，盡管對每一方面都作了原則性的規(guī)定，但沒有設(shè)置具體詳細的標準。實際上，由于公務員的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容上存在差別，不同層次的部門和職位之間，對工作實績等方面的考核必然無法有一個統(tǒng)一的標準。在考核過程中，大多數(shù)都是憑主觀、憑經(jīng)驗，不分類別、職位進行籠統(tǒng)的考核，忽略工作實績，沒有一個詳細的標準，就會造成結(jié)果的不全面和不公正，影響公務員考核的結(jié)果。

(三)考核主體單一，責任不明晰

考核主體單一，以領(lǐng)導考核為主，缺少公眾和其他主體的參與，導致公務員只對上負責而不對下負責。從我國現(xiàn)行公務員考核制度中的考核主體和考核方式來看，主要把本單位內(nèi)的領(lǐng)導或上級主管領(lǐng)導組成的考核小組作為考核主體，而成立專門的考核委員會的做法并不普遍。對一定級別的領(lǐng)導成員公務員的考核雖然已經(jīng)加入了民主測評的環(huán)節(jié)，但往往只是流于形式，沒有切實的進行民主測評，對廣大公眾而言，依然不存在評價公務員的充分信息和暢通渠道，實際上沒有成為考核主體?？己酥袥]能聽到最有發(fā)言權(quán)的人的評判聲音，嚴重影響了考核結(jié)果的權(quán)威性，導致考核結(jié)果失真。責任主體難以認定現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于缺乏明確的責任分工，公務員考核中也存在同樣的問題?！豆珓諉T法》和《公務員考核規(guī)定（試行）》中對責任主體的責任均沒有做出具體明確的規(guī)定。由于沒有從根本上建立起相應的監(jiān)督制約機制和責任追究制度，考核主體難以認定，使得被考核者沒有得到有效的監(jiān)督，以致公務員考核工作沒有真正發(fā)揮作用。

(四)考核程序形式化，法律法規(guī)不健全

規(guī)范而透明的考核程序是保證考核過程和考核結(jié)果客觀公正的前提，公務員考核工作的進行必須以國家公務員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，由考核主體按照規(guī)定程序進行。《公務員法》第35條明確規(guī)定：“對非領(lǐng)導成員公務員的定期考核采取年度考核的方式，先由個人按照職位職責和有關(guān)要求進行總結(jié)，主管領(lǐng)導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關(guān)負責人或授權(quán)的考核委員會確定考核等次；對領(lǐng)導成員的定期考核，由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。被考核者對考核結(jié)果有異議的，可以向法定組織提出申訴，要求復核?！倍趯嶋H的考核過程中，不少單位和部門都沒有嚴格按照考核規(guī)定的程序進行考核，僅僅根據(jù)主管領(lǐng)導的考核結(jié)果或民主測評的結(jié)果來直接確定考核等次，沒能按照考核程序一步一步地進行，使得考核委員會或考核小組形同虛設(shè)；考核者缺少與被考核者的溝通，導致雙方信息不對稱，被考核者沒有知情權(quán)，只能被動地接受考核結(jié)果，導致無法根據(jù)考核制度的規(guī)定合理合法地申訴以維護個人的合法權(quán)益。

(五)考核結(jié)果等級較少，優(yōu)秀等次輪流坐莊，激勵作用不明顯

現(xiàn)行的《公務員法》已將優(yōu)秀、稱職、不稱職三個考核等級改為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等級，增加了“基本稱職”，但是等級仍然偏少，特別是“優(yōu)秀”和“稱職”之間缺少過度等級，而且對優(yōu)秀率有嚴格的限制，使得很多工作表現(xiàn)優(yōu)良的公務員只能被歸入“稱職”等級，由于對不稱職和基本稱職的人數(shù)沒有規(guī)定比例，而被評為“基本稱職”或“不稱職”的人又很少，絕大多數(shù)也都集中在“稱職”這一等級上，這樣“稱職”等級就包括了部分工作表現(xiàn)優(yōu)良的人和部分工作表現(xiàn)一般的人，雖然工作表現(xiàn)不同，但是卻有著同樣的結(jié)果，直接影響了考核的實效乃至公務員的工作積極性。特別是，在一些部門考核結(jié)果沒有與公務員的獎懲和職業(yè)生涯發(fā)展有效結(jié)合，出現(xiàn)考核優(yōu)秀者“輪流坐莊”的現(xiàn)象，導致考核起不到應有的激勵和導向作用。一般考核被評為“稱職”等次的公務員，就可以享受與年度考核等次“優(yōu)秀”人員同等的晉升機會，也能拿到年終獎金?！豆珓諉T法》第37條規(guī)定：“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)”，明確指出了考核等次與職務升降、工資高低掛鉤；“連續(xù)三年評為優(yōu)秀可以在本職務對應級別內(nèi)晉升一級”，正因為有這樣的規(guī)定，導致在現(xiàn)實考核中出現(xiàn)優(yōu)秀等次“輪流坐莊”、論資排輩的現(xiàn)象，有的單位就變相地將公務員考核當成“福利政策”，按級別大小、資歷深淺依次每人定三年優(yōu)秀等次再輪換。這樣一來，工作表現(xiàn)優(yōu)秀的人員往往享受不到本應屬于“優(yōu)秀”等級的特殊獎勵，其他人員覺得考核結(jié)果只要“稱職”就足夠了，公務員考核也就失去了應有的作用。

三、我國公務員考核制度問題形成的原因分析

要解決我國公務員考核制度存在著的問題，就要積極探尋產(chǎn)生問題的原因并加以分析，對癥下藥。

(一)政治環(huán)境因素

我國是中國共產(chǎn)領(lǐng)導的人民民主專政的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，“黨管干部”原則一直是公務員管理的基本原則?，F(xiàn)實生活中一般來說公務員大都具有黨員身份，因此公務員在受到黨的規(guī)章制度的約束的同時還要接受公務員方面的法律規(guī)范的制約，在黨政關(guān)系還沒有被完全理順的前提下，客觀上形成了對公務員的交叉管理。在公務員的考核上，由于存在領(lǐng)導成員和非領(lǐng)導成員公務員考核的區(qū)分，還必須從不同的主體、方式和程序進行，對考核結(jié)果的運用也存在一定的差異，這在降低考核工作效率的同時也容易在考核過程中出現(xiàn)混亂。在政治體制改革推進的過程中，隨著社會的不斷發(fā)展和行政工作的不斷改革，原有的法律法規(guī)和規(guī)章已不能全面適應公務員考核制度的需要，是造成公務員考核制度問題出現(xiàn)的重要原因。

(二)文化環(huán)境因素

政治文化對于推行公務員考核制度有著巨大的影響。我國由于受到兩千多年封建傳統(tǒng)的政治文化的影響，封建專制思想、集權(quán)思想、人治思想等被滲透到社會各處，人治管理、人情社會成為我國政治文化環(huán)境中明顯的特征。中國幾千年來都講求傳統(tǒng)美德，是一個歷史悠久的國家，然而制約著公務員考核制度發(fā)展的關(guān)鍵因素正是從古代遺留至今的官本位思想和庸俗的人際關(guān)系。官本位思想濃厚會促使人們過度看重職位的高低和領(lǐng)導的賞識，忽視自身綜合素質(zhì)的提高和工作績效的改善?！叭酥巍庇^念則體現(xiàn)在當前機關(guān)中的官本位思想、機會主義、平均主義的傾向上，在這樣的環(huán)境下，人際關(guān)系顯得十分重要，以主觀臆斷代替客觀的考核標準成為評價公務員的重要因素，其對公務員考核的影響是非常嚴重的。

(三)社會、工作環(huán)境因素

任何組織都必然存在于一定的社會環(huán)境當中，會受到社會大環(huán)境的影響?！霸诿恳粋€活動著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領(lǐng)域，它使政體有了內(nèi)容，機構(gòu)有了規(guī)矩，個人行為有了社會聯(lián)系”。[3]公務員的作風會受到社會中的一些不良風氣和觀念的影響，如果不及時改善風氣和樹立正確的觀念，在社會這個大環(huán)境中就會慢慢滋生出事事利己、膽小怕事、隨波逐流的作風和爭名奪利的妒忌心理。一些公務員不重視公務員考核，原因在于一些考核條例是工作中走過場搞形式而設(shè)置出來的，缺乏實用性，加上優(yōu)秀等次輪流坐莊，搞平衡的做法屢見不鮮以及怕得罪人的心理的存在，也就不會在乎其實施的過程。在這樣一個環(huán)境的影響下，公務員考核的真實性受到了影響，甚至有公務員為了有一個較好的考核結(jié)果而損人利己，完全曲解了公務員考核的意義。

四、改進、完善我國公務員考核制度的對策思考

針對目前我國公務員考核制度存在的問題，為了使公務員考核制度穩(wěn)定健康地發(fā)展，我們可以從以下幾個方面考慮其改進和完善：

(一)準確定位考核目的，深化對考核工作的認識

公務員考核首先要準確把握考核的目的，設(shè)定科學合理的目標體系，使考核工作目的清晰，在選拔人才和懲戒官員的同時,要重視公務員和諧隊伍秩序的建立，以提升公務員對考核工作的參與熱情，提高公務員整體素質(zhì)。

公務員考核不僅是對“個人”的考核，也是對“部門”的考核；既是對“人”的考核，也是對“事”的考核。作為自身工作結(jié)果而存在的公務員個人績效，受所在部門工作環(huán)境的影響，一定程度上也體現(xiàn)著部門的績效。當前我國政府正致力于建設(shè)一個本質(zhì)在于更好地為人民服務、更好地關(guān)注民生、更少地干涉人民正常生活的服務型、陽光型政府，在公務員考核方面應始終圍繞這一目標，提高認識。

(二)細化考核內(nèi)容，按職位設(shè)定具體考核標準

“考核要素是考核內(nèi)容的細化，是考核科學性的重要體現(xiàn)，如果考核要素設(shè)置得不合理，考核標準不具體，將會直接影響到考核工作的質(zhì)量。”[4]在公務員的考核內(nèi)容方面，整體檢驗公務員的“德、能、勤、績、廉”，并對五個方面進行細化規(guī)定，以工作實績?yōu)橹攸c，綜合反映公務員的思想、能力、素質(zhì)、作風，既突出考核的重點又加強考核的全面性，有助于防止領(lǐng)導憑主觀印象或個人經(jīng)驗來評價公務員，從而使考核更具客觀性。同時在細化考核內(nèi)容時還要注意，一些輕而易舉就可以完成的任務或是經(jīng)過努力也無法完成的任務都不能納入考核的內(nèi)容，要注重考核內(nèi)容的合理性，從實際出發(fā)，設(shè)定有效、可行、操作性強的考核內(nèi)容。

在設(shè)定考核標準時，應當以職位為依據(jù)實施分類考評，根據(jù)公務員責任輕重、工作難易程度、工作性質(zhì)等要素進行分類的評定等級和制定規(guī)范，為公務員的任免、調(diào)整、考核、獎懲等管理提供依據(jù)。相同層次、相同職位設(shè)定統(tǒng)一的標準，不同的層次和職位的考核標準應依據(jù)職位的特點有針對性地進行設(shè)定，避免考核標準過于抽象、籠統(tǒng)。

(三)明確考核主體責任，全面改進考核方法

考核主體單一、責任不明，考核方法的不完善阻礙了公務員考核工作的有效進行?？己酥黧w的多元化，對考核主體進行必要的培訓，明確主體責任，全方位的進行考核，則有助于保證公務員考核的順利進行，有利于提高政府機關(guān)的工作效率。首先，要堅持領(lǐng)導與群眾評價相結(jié)合，突出群眾考核。鼓勵公眾參與考評,考核主體可以是與被考核對象工作和生活聯(lián)系較密切的上下級、同級和基層群眾，使考核主體多元化、層次化。其次，要堅持平時考核與定期考核相結(jié)合，突出平時考核。充分利用電腦等現(xiàn)代化電子設(shè)備對公務員每天的工作內(nèi)容、工作效果等日常工作情況進行記錄并制成公務員工作記錄表，把這些作為平時考核的資料進行歸檔，等到定期考核時，這些資料就可以作為考核的一個重要依據(jù)。再次，堅持定性考核與定量考核相結(jié)合，突出定量考核。考核時要以具體完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、成效、群眾滿意度等方面為主進行考察，結(jié)合公務員自身具備的業(yè)務知識、工作態(tài)度和工作能力等情況，確?？己说姆椒茖W、合理。

對于如何讓現(xiàn)行的公務員考核工作具體、全面和有實效，筆者認為行之有效的做法之一是引入“360度考核”[5]方法?！?60度考核”方法是一種全方位多角度的考核，是由被考核者上下級、同事和服務對象等從多個角度對考核者進行評價的一種考核方式。這種方法具有較高的有效度和可信度，避免了領(lǐng)導層的主觀臆斷，其考核結(jié)果對于被考核者能力、水平和業(yè)績的提高有著重要作用。

(四)規(guī)范考核程序，增強透明度，確?？己私Y(jié)果落到實處

考核結(jié)果是否真實、準確與考核程序的設(shè)計是否科學規(guī)范直接相關(guān)?？己顺绦蜃鳛楣珓諉T考核制度中的一項重要內(nèi)容，一般包括個人小結(jié)、群眾評議、主管領(lǐng)導評語、考核委員會或考核小組的審核、部門負責人公布考核結(jié)果等固定的程序。對擔任領(lǐng)導職務的公務員的考核程序，按有關(guān)規(guī)定更為復雜。規(guī)范考核過程，促使考核主體嚴格按規(guī)定的考核程序辦事，有助于消除考核中的主觀隨意性以及敷衍塞責等不良現(xiàn)象?！俺绦虻墓胶侠聿粌H有利于科學考核結(jié)果的產(chǎn)生，而且有利于增強考核結(jié)果的公信度和接受度?！盵6]在規(guī)范公務員考核程序的過程中，還要增強考核的透明度，使考核程序盡可能簡化，以降低考核成本、提高考核效率，并建立健全公務員考核的監(jiān)督機制和反饋機制，確?？己说目陀^公正。公務員考核工作的健康進行，關(guān)鍵在于要把考核結(jié)果落到實處。為確?？己私Y(jié)果的合理，正確發(fā)揮考核的導向和激勵作用，可考慮做如下改進：

其一，增加公務員考核結(jié)果的等次，可考慮增設(shè)“特別優(yōu)秀”和“良好”兩個等次，使考核結(jié)果等次的跨度不會太大。這樣可以改變絕大多數(shù)公務員處于“稱職”等次的狀況，在“優(yōu)秀”與“稱職”之間有“良好”作為過渡，還有“特別優(yōu)秀”這一比“優(yōu)秀”更好的考核結(jié)果，有效拓展激勵的范圍，從而發(fā)揮出強有力的激勵作用。其二，保證考核結(jié)果的合理使用。切實將考核結(jié)果與工資增長、職務升降以及獎懲掛鉤，重視考核結(jié)果的運用。提拔應該提拔的人，懲罰應該懲罰的人，使考核與結(jié)果使用相接軌，這樣才能真正發(fā)揮公務員考核的作用。

(五)重視制度保證，強化考核制度的法律法規(guī)建設(shè)

公務員法實施以來，相關(guān)法律法規(guī)成為公務員考核的有力依據(jù)，很大程度上增強了考核的規(guī)范性。但隨著各方面改革的不斷深化，一些法律法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)不能完全適應現(xiàn)行公務員考核的需要，法律法規(guī)上的漏洞逐步出現(xiàn)，因此，完善公務員考核制度需要健全相應的法律法規(guī)。應當肯定的是2007年6月頒行的《行政機關(guān)公務員處分條例》，使得相關(guān)法律日益具體，在執(zhí)行相關(guān)措施時有具體明確的法律依據(jù)。當前，應在《公務員法》和《公務員考核規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，再頒布相關(guān)的公務員考核規(guī)章，更加具體明確地規(guī)定公務員考核制度的標準、內(nèi)容、方法、結(jié)果的使用、考核的監(jiān)督與管理，提高法律法規(guī)的可操作性。此外，各地方、各單位應根據(jù)各自的實際情況修改并完善公務員考核的辦法或?qū)嵤┘殑t，制定更為詳細、量化、細致的考核制度。

總之，公務員考核作為公務員管理中的一個重要環(huán)節(jié)，乃是選拔并合理使用優(yōu)秀人才，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)、提高工作效率的杠桿，是建立高素質(zhì)公務員隊伍的關(guān)鍵。隨著公務員考核制度的深入推行，我們要在實踐中認真探索，不斷發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)合我國國情，注意總結(jié)經(jīng)驗教訓，借鑒國外考核制度的優(yōu)長，使我國的公務員考核制度日臻完善。

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D630.3

A

1002-7408（2012）01-0011-04

江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究課題“城市管理綜合執(zhí)法體制創(chuàng)新研究”（2010SJD630029）。

宋超（1966-），男，江蘇南通人，南通大學管理學院教授，研究方向：行政學、行政法學；王菁（1980-），女，江蘇南通人，南通大學管理學院講師，蘇州大學2011級憲法行政法專業(yè)博士生，研究方向：憲法行政法。

[責任編輯：黎峰]