李曉婷，汪 冀

（1.河北工業(yè)大學 城市學院，天津 300130；2.中國電子科技集團第18研究所，天津 300130）

基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究

李曉婷1，汪 冀2

（1.河北工業(yè)大學 城市學院，天津 300130；2.中國電子科技集團第18研究所，天津 300130）

針對我國城市污水處理資金短缺與城市污水處理設施及管網(wǎng)建設嚴重不足的現(xiàn)狀，探討了近幾年在公共基礎設施建設領(lǐng)域中興起的PPP融資模式在城市污水處理工程項目中的應用，通過分析我國的具體情況，并結(jié)合國內(nèi)外成功實例，闡述了PPP模式在城市污水處理工程中的可行性，找到了民間資本在城市污水處理工程中發(fā)揮作用的途徑。

PPP模式；城市污水處理；外部效應；民間資本；準公共物品

1 我國城市污水處理投融資模式現(xiàn)狀

隨著我國城市化進程的加快，城市數(shù)量和規(guī)模迅速擴張，城市污水排放量也以每年5%左右的速度遞增，然而我國現(xiàn)有的城市污水處理設施及污水處理能力卻嚴重滯后于城市發(fā)展的需求。全國仍需要提高污水的日處理能力，總投資至少數(shù)十億元。資金短缺是城市污水處理所要解決的根本問題。城市污水處理廠屬于市政公用設施，按照國家法律的相關(guān)規(guī)定其產(chǎn)權(quán)由政府所有，但是，城市污水處理設施等的建設需要投入巨額資金，地方政府的投入成本過高，可能會影響甚至打亂其正常預算和支出，不利于政府工作。另外，由于政府投資的局限性，難免造成重復建設、盲目攀比、滋生腐敗等現(xiàn)象，容易產(chǎn)生低效率，甚至無效率，很難使污水處理的規(guī)模與城市的客觀需求保持一致，必須引入市場機制，使城市污水處理相關(guān)設施的開發(fā)利用成為規(guī)劃指導下的市場投資行為。

城市污水處理設施的開發(fā)屬于準公共物品，它的投融資模式不僅有別于一般的純公共物品的投融資模式，還與私人物品的投融資模式不同。因此，探尋一種既能節(jié)省政府開支，又能提高污水處理效率的投融資方式，不僅可以極大地減少政府成本，還能利用非政府部門的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗來更好地進行建設。

2 對我國城市污水處理投融資的分析

2.1 我國城市污水處理投融資模式存在制度性缺陷

一方面，建設污水處理廠的目的是保護地方環(huán)境，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，而投資者的目的是追求最大的利潤和投資回報?；A設施建設企業(yè)無市場主體地位和生產(chǎn)經(jīng)營的重大決策權(quán)，企業(yè)缺乏競爭活力，基礎設施服務價格的形成機制不能刺激成本效率。對于投資者來說，即使通過污水達標排放改善了地方環(huán)境，但如果得不到預期回報，也是不成功的。對于地方政府來說，投資者在獲得豐富利潤的同時無疑加重了地方企業(yè)、居民的經(jīng)濟負擔，也就是說，環(huán)保成本被人為地增加了。地方政府與民間投資者之間的權(quán)力義務劃分不清，使得二者在合作方面均有所顧忌，“政企不分甚至政企一體化”正是制度不合理、不健全的表現(xiàn)。

另一方面，城市污水處理普遍存在著價格需求彈性較小的特點，污水處理提供的服務具有公共性，許多設施的使用難以計算，使其服務收費不能直接進入市場實行等價交換，而只能成為公共消費的一部分。這些問題從根本上來說是制度問題，都可能使私人部門在投資時有所顧忌。

2.2 PPP模式應用于城市污水處理投融資的可行性分析

2.2.1 PPP模式的涵義

PPP（Public-Private-Partnership） 模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，指通過政府（公共部門） 與民間資本（私人部門） 在針對某一具體項目而達成一定的相關(guān)協(xié)議的情況下，相互合作、共擔風險、共負責任、共享收益。PPP融資模式具體運作時，一般先通過政府特許成立一家針對具體項目的項目公司，項目公司作為項目的具體運作主體。項目的資金來源包括項目資本金和貸款，貸款采用有限追索形式。在這種投資模式下，鼓勵私人企業(yè)與政府進行合作。PPP模式的組織機構(gòu)設置及運行圖如圖1所示。

2.2.2 PPP模式用于城市污水處理融資的優(yōu)越性

圖1 PPP模式的組織機構(gòu)設置及運行

首先，采用PPP融資模式有利于項目風險的合理分擔。采用PPP模式的項目一般具有高額資本投入、項目周期較長等原因帶來的風險。政府部門與民營企業(yè)各自承擔一部分風險，而不是政府將全部風險都轉(zhuǎn)移到民營企業(yè)，有利于增強民營企業(yè)參與投資及完成項目的信心，確保項目的順利完成。PPP模式是政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個項目形成的以“雙贏”或“多贏”為理念而相互合作的形式，參與各方可達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果，實現(xiàn)“帕累托”效應，即社會效益最大化。

其次，PPP模式能利用民間資金，有效地改善資金投入不足的問題，提高運營效率和資源合理化利用的水平，實現(xiàn)城市環(huán)境與經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。PPP模式通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以及所有權(quán)的歸屬，由政府與私人部門合作，這樣不僅使政府極大地減輕了財政負擔，而且使政府從承擔責任的當事者變?yōu)楸O(jiān)督者，政府把主要的精力和資源放在規(guī)劃、績效監(jiān)督、契約管理等方面，有利于轉(zhuǎn)變政府部門的職能，從過去的公共基礎設施建設的當事者變?yōu)楸O(jiān)督者。

最后，PPP模式最大的優(yōu)點是:在項目的前期策劃論證階段，就有政府與私人部門雙方共同參與項目的設計和可行性分析，并對項目采用融資的可能性進行評估確認，采取有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的參與方來承擔。由于私人部門在前期就參與到項目的設計與管理中，私人部門的創(chuàng)新性理念、先進的管理經(jīng)驗能夠切實融入到項目中，為項目注入了新鮮血液，使項目的設計風格更加出眾，項目管理更加科學。另外，因為是私人部門的緣故，項目責任具體到個人，減少了扯皮、推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生，使工作效率得到提升。

2.2.3 PPP模式用于城市污水處理融資的成功實例

近年來，包括上海、江蘇、福建等在內(nèi)的部分地方政府在PPP模式的應用中進行了改革嘗試:高速公路和水務環(huán)保項目向國內(nèi)外投資者全面開放，民間投資者非?；钴S，已經(jīng)初步形成“政府引導、社會參與、市場化運作”的良性循環(huán)。

作為環(huán)境領(lǐng)域的世界領(lǐng)導者，威望迪環(huán)境集團全球年營業(yè)額達300億歐元，在水領(lǐng)域，74%來自城市用戶，26%來自工業(yè)用戶。威望迪在與政府的合作中一直充當私人部門的角色。表1是其在近幾年在中國天津的水務項目情況。

表1 威望迪在天津水務PPP項目情況 [8]

3 應用PPP融資模式可能會出現(xiàn)的問題

3.1 城市污水處理融資開發(fā)后所帶來的外部效應

前面說過，城市污水處理設施屬于準公共物品，準公共物品的重要特征就是“外部效應”。外部效應是指在市場活動中未得到補償?shù)念~外成本和額外收益。對城市污水處理設施而言，外部效應是指投入建設城市污水處理設施的經(jīng)濟活動，提高了其他個人以及廠商的經(jīng)濟利益，但是這些受益的個體并沒有為此承擔應有的成本費用的現(xiàn)象。外部效應對資源配置效率的影響主要表現(xiàn)在具有外部效應的物品或者服務的價格無法充分反映該物品或服務所能帶來的社會邊際效益，進而造成資源配置的扭曲。

3.2 城市污水處理設施融資的相關(guān)法律法規(guī)及學術(shù)研究不全面

目前，關(guān)于城市污水處理設施投融資方面的法律法規(guī)不健全，更不能形成完整的城市污水處理設施立法體系。政府扶持的PPP融資項目大部分是針對個別項目制定的，對于項目運作中的很多問題均未涉及。例如，特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項目運作中的風險管理等等，由于特許經(jīng)營權(quán)歸屬不清而引發(fā)的糾紛也很多。另外，除了天則公用事業(yè)研究中心出版的《中國城市公用事業(yè)綠皮書NO.1——公私合作制的中國試驗》 一書較為詳盡地介紹了公私合作制以及現(xiàn)在在中國的發(fā)展，其他論著大多只停留在應用建議的層面，缺乏相應的理論研究，具體到污水處理行業(yè)，PPP模式的理論及應用的綜合研究至今還沒有。

4 對PPP模式應用于城市污水處理投融資的建議

4.1 拓寬融資渠道，實現(xiàn)外部效應內(nèi)部化

目前，城市污水處理設施開發(fā)的資金供給主要靠政府財政支持和銀行信貸。由于PPP融資的項目需要的投資額巨大且運轉(zhuǎn)周期很長，雖然有一些私人企業(yè)的參與，但這些投資者還只是一小部分，難以從根本上解決問題。為此，政府可以適當放松對國家政策性銀行貸款和外國政府貸款的使用限制。政府可以把城市污水處理設施運營的收益份額與參與城市污水處理設施建設的出資額結(jié)合起來，出資額多者可優(yōu)先獲得污水處理設施運營的收益。通過這個辦法以長遠效益換取投資建設城市污水處理設施及其管網(wǎng)短期資金的需要，從而實現(xiàn)外部效應內(nèi)部化（外部效應內(nèi)部化就是對外部效應的邊際價值進行定價，并且體現(xiàn)在具體的經(jīng)濟活動中）。另外，政府還可以通過調(diào)節(jié)稅收的方式解決城市污水處理設施開發(fā)的投融資問題。地方政府先行投資建設某一地區(qū)的城市污水處理設施，完成后，將該地區(qū)內(nèi)的各項稅率都提高，增稅至收回全部投資。進行污水處理設施建設地區(qū)的各行業(yè)均因此項建設而受益，由此有責任將收入增加的部分以納稅的形式還給政府。

4.2 實施公眾對城市污水處理工程PPP融資項目過程的全程監(jiān)督

不管是私人盈利項目，還是準公共物品項目，如果監(jiān)督不到位，都會出現(xiàn)腐敗、偷工減料，不能按時、保質(zhì)、保量完成工程任務的問題。因此讓公眾參與到城市污水處理設施開發(fā)PPP融資項目過程的全程監(jiān)督就顯得尤為重要。讓公眾參與監(jiān)督整個項目過程的直接方法是:與項目有關(guān)的政府部門和私人企業(yè)將包括項目原材料費用、施工時間、預計竣工時間以及項目進行過程中發(fā)生的臨時事件等基本信息按季度或其他規(guī)定時間公布到政府相關(guān)的電子政務網(wǎng)站，增加項目運行的透明度。通過這個方法，公民可以真正參與到項目的建設中，對項目進行監(jiān)督。這樣既可以防止腐敗現(xiàn)象的滋生，又可以保證項目的質(zhì)量，大大減少偷工減料現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕了日后的安全隱患。通過公眾對項目過程的監(jiān)督，可以在很大程度上確保工程項目的工期和質(zhì)量。

4.3 利用PPP模式對城市污水處理工程進行融資時的風險管理

4.3.1 承攬城市污水處理融資項目開發(fā)的政府部門風險管理

PPP模式的引入使政府從項目的當事者變?yōu)榱隧椖康谋O(jiān)督者，這樣的角色轉(zhuǎn)變要求政府調(diào)整舊有的風險管理辦法以適應新形勢的需要。政府應借鑒國外風險識別、風險估測、風險評價、實施風險管理措施、風險管理效果評價的步驟進行風險管理。采用PPP模式與政府進行合作的私人企業(yè)一般通過競標的方式進行參與，因此，政府應對中標企業(yè)的信譽及能力有充分的了解，以免日后產(chǎn)生糾紛。另外，政府應聘用專門的非政府監(jiān)督機構(gòu)，全程監(jiān)督工程的實施，盡可能避免腐敗現(xiàn)象的滋生以及對項目的偷工減料行為。

4.3.2 承攬城市污水處理融資項目開發(fā)的企業(yè)風險管理

企業(yè)要建立正確的風險管理目標。風險管理目標必須與企業(yè)的總目標一致，必須與企業(yè)的環(huán)境和企業(yè)的特有屬性相一致。要實現(xiàn)風險管理目標，必須確立具體的指導原則，明確企業(yè)內(nèi)部規(guī)定的風險管理，職能的分目標和總目標，規(guī)定風險管理部門的任務、權(quán)利和責任，協(xié)調(diào)組織內(nèi)各部門之間的風險處理，建立和改進信息渠道和管理信息系統(tǒng)。另外，實現(xiàn)投資主體多元化，分散投資風險。城市污水處理設施的投資主體是政府，所以應采取多種方式鼓勵多個主體共同投資，降低投資風險。在投資主體的所有制方面，可以積極推進國有、集體、私營和外資企業(yè)共同投資。為此，必須進一步拓寬民營經(jīng)濟的投資領(lǐng)域，消除行業(yè)進入限制，除少數(shù)必須由國家控制的行業(yè)外，盡可能擴大民營經(jīng)濟的進入領(lǐng)域。投資主體多元化，有利于分擔投資風險，并能夠在短期內(nèi)籌集到巨額資金。

綜上所述，PPP融資模式是城市污水處理設施開發(fā)的有效投融資模式，該領(lǐng)域從業(yè)者應該認真研究PPP融資模式及其在城市污水處理設施開發(fā)利用方面的應用前景，以國外的一些應用實例為基礎，在我國的城市污水處理設施及其管網(wǎng)中進行推廣和規(guī)范。隨著公共部門與私人部門的不斷合作，PPP融資模式必將成為推動社會和經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。

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Research on Financing of Urban Sewage Disposal Engineering based on PPP Mode

Li Xiaoting1,Wang Ji2
（1.City College， Hebei University of Technology， Tianjin 300130， China；2.NO.18 Research Institute of China Electronics Technology Group Corporation，Tianjin 300130， China）

In the light of China urban sewage disposal which is short of capital urban sewage disposal facilities and pipe network constructions,the paper discussed the construction of public infrastructure in the field of PPP financing mode in urban sewage disposal projects in the application in recent years.Through the analysis on the concrete conditions of China,combined with the successful examples at home and abroad,PPP mode in urban sewage disposal project feasibility was introduced;finally,it found the way in which folk capital in urban sewage disposal project to play a role.

F406.1

A

1008-813X（2012）01-0041-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.01.012

2011-12-01

李曉婷（1984-），女，河北省涿鹿縣人，畢業(yè)于天津商業(yè)大學行政管理專業(yè)，碩士，助教，現(xiàn)從事學位管理工作。