徐大兵，胡剛

（華南農(nóng)業(yè)大學思想政治理論課教學部，廣州510642）

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織的有效銜接和良性互動

徐大兵，胡剛

（華南農(nóng)業(yè)大學思想政治理論課教學部，廣州510642）

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動有利于構建和諧的鄉(xiāng)村關系，對推動農(nóng)村基層政治民主化和新農(nóng)村建設具有重大意義。制度供給缺失、壓力型體制和傳統(tǒng)的行政管理慣性是目前影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會對接和互動的主要因素。為此，必須改進完善制度，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權和村民自治權的邊界，轉化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建設服務型政府，實行政務公開、村務公開。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；基層自治組織；對接；良性互動

構建和諧社會，關鍵在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定關系到整個社會的安定團結。要構建和諧的鄉(xiāng)村關系就必須妥善處理、化解各方面矛盾，目前，我國基層民主政治建設進程與農(nóng)民參與民主政治積極性的不相適應已成為影響鄉(xiāng)村關系和諧的重要因素之一。在農(nóng)村民主政治建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會關系失范是最突出的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織之間的斷裂、沖突，影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能的發(fā)揮，不利于村民自治的健康發(fā)展。探討如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織之間的有效銜接和良性互動，將有助于深化基層政府改革，推進鄉(xiāng)村社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設，提高廣大村民的民主素養(yǎng)和政治參與能力。特別要看到，村民自治的興起，要求我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進行相應的轉變：由側重“管理”向“管理與服務”相結合轉變，強化社會服務功能；由側重“全方位管控”向“外部約束與居民自治”相結合轉變，強化自我管理、自我服務、自我教育；由“線條的、單向的”管理運行機制向“網(wǎng)絡的、互動的”基層治理機制轉變，強化社會自治功能。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“村治”的指導權和保障村民的“自治權”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會各司其職，各得其所，相得益彰，兩者既不“缺位”也不“越位”，才能形成和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村關系。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織銜接和互動現(xiàn)狀分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織銜接和互動現(xiàn)狀

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！备鶕?jù)國家相關制度的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于農(nóng)村基層政權機構，處于國家行政系統(tǒng)的“末梢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以國家強制力為后盾，承擔管理農(nóng)村社會的職責。村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治組織，以村規(guī)民約、村民意愿為后盾，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛和協(xié)助維護治安等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織的銜接和互動是“指導——協(xié)助”型?！啊l(xiāng)政村治’治理體制決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層群眾自治組織成為鄉(xiāng)村互動的兩個最重要的行動者。農(nóng)村基層群眾自治組織具有自身的自治權力、社會互動邊界和行動方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有有限的農(nóng)村行政管理權，其社會互動邊界已經(jīng)受到一定的界限?！盵1]85在我國農(nóng)村，基層政府的行政管理權和村民自治權既相互區(qū)別，彼此不能替代，又相互聯(lián)系、相互依托，分別以各自的行動共同構筑當代中國的鄉(xiāng)村互動。

目前，能夠正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織關系，二者能有效銜接和良性互動，符合制度安排的地區(qū)“尚不足農(nóng)村總數(shù)的三分之一”，[1]86一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治沒有在結構、機制和功能上實現(xiàn)有效對接良性互動，國家政權和鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)管理空隙，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)失序狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會關系失范突出表現(xiàn)為“附屬行政化”和“過度自治化”兩種傾向?！案綄傩姓本褪青l(xiāng)鎮(zhèn)政府變對村委會的“指導”為“領導”，使村民委員會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構，過多地干預了村民自治權力，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政功能過度擴張，農(nóng)村基層自治組織功能弱化、萎縮和虛化；“過度自治化”就是一些村委會單純從村莊利益出發(fā)，弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此無能為力，只好放任不管，導致國家權力在農(nóng)村基層的迷失，造成村民對基層政權的認同危機，致使國家的一些方針政策無法在村莊內(nèi)貫徹。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織銜接和互動失范的根源

1.制度供給缺失。村民自治推行了20多年，一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織還不能實現(xiàn)有效銜接和良性互動，一個重要原因就是現(xiàn)行法律法規(guī)對雙方的責權利邊界缺乏科學合理的規(guī)范。目前，《村民委員會組織法》是我國調(diào)節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織關系的主要法律?！洞迕裎瘑T會組織法》只是簡單規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予“指導、支持和幫助”，村民委員會“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，這些規(guī)定過于原則、抽象，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導的內(nèi)容、方式、方法都沒有具體化，也沒有界定村民委員會協(xié)助的范圍和形式，實踐中很難操作。況且“指導”在理解上伸縮性較大，“可能不同的人就有不同的理解，不要說鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民了，可能漢語專家也會犯難?！盵2]《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導失范的救濟手段以及村民委員會不協(xié)助的后果也沒有相應的制度安排。

我國“現(xiàn)有法律體系的明顯缺陷，主要表現(xiàn)為重實體、輕程序，許多程序性內(nèi)容放在實體法中表述。關于程序的規(guī)定過于簡略，甚至沒有規(guī)定，特別是對于違法問題缺少法定的解決程序?！盵3]321鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織銜接和互動規(guī)范化的程序缺失導致：“一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范，基層政府‘無法無天’，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制度規(guī)范被擱置，并沒有得到貫徹和執(zhí)行?！盵3]5

2.壓力型體制導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成任務而不注意工作方法。我國縣鄉(xiāng)體制是一種壓力型體制?！八^壓力型體制，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。為了完成經(jīng)濟趕超任務和各項指標，各級政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務和指標，層層量化和分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。”[4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最低一級政權建制，擔負著執(zhí)行上級政府的命令和推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重任。上級政府、各職能部門將任務層層下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確要求“黨政一把手負總責”，實行“一票否決制”的考核辦法。為了完成大量行政任務，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認為：“不管是領導和指導，主要看貫徹效果，只要有利于貫徹，不在具體方法上兜圈子。”[5]在巨大的行政壓力下，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變“指導”為“領導”，強化對村民委員會的控制，用行政權干預自治權，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織間的有效對接和良性互動。

3.傳統(tǒng)行政管理慣性的影響。法國政治思想家托克維爾在考察美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織時指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是構成一個國家的制度狀況的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由反映了一個國家的自由程度。在各種自由中最難實現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由，也最容易受到國家政權的侵犯?！盵6]顯然，托克維爾這番話語對我國村民自治有借鑒意義。村民自治后，村民委員會是村民自治的載體，對村民會議而不是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權干預村民自治范圍內(nèi)事務，只能進行指導?！班l(xiāng)村之間的‘指導關系’一開始就遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相當普遍的責難和否定，他們聲稱‘這將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成無腳的螃蟹，無法對鄉(xiāng)村和農(nóng)民進行有效管理’。有人甚至擔心會‘導致農(nóng)村失控’。種種試圖重新恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事實上及法律上的‘領導關系’的努力從未停止過，其結果是村委會出現(xiàn)相當普遍而明顯的行政化?！盵7]受傳統(tǒng)的行政慣性影響，“不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有分析理解黨中央、國務院推進村民自治的初衷，習慣于、留戀于用行政命令的方式推進工作，而不是積極推動政府職能轉變，沒有把工作重心放在如何加強服務、指導、幫助上?！盵8]傳統(tǒng)行政化鄉(xiāng)村關系在一些領導干部和村民心中根深蒂固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把行政權凌駕在村民自治權之上，沿用傳統(tǒng)的行政方式支配農(nóng)村基層群眾自治組織，阻滯鄉(xiāng)村正常互動渠道，使合法的互動訴求功能失靈。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動的路徑

（一）完善制度，合理劃分行政權和自治權的邊界，規(guī)范基層政府和村民自治組織的責任和權限

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導和村委會的協(xié)助職能，是“鄉(xiāng)政”與“村治”銜接互動的首要前提。從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的權利、責任邊界是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機銜接和互動的重要環(huán)節(jié)。筆者認為，從實體法角度，有必要在現(xiàn)有鄉(xiāng)村關系規(guī)定的基礎上，完善法律法規(guī)，厘清“鄉(xiāng)政”和“村務”的具體內(nèi)容、鄉(xiāng)對村的指導方式、村對鄉(xiāng)行政事務協(xié)助事項、基層群眾自治的實現(xiàn)和保障等。從程序法角度，首先，明確鄉(xiāng)村關系發(fā)生糾紛或模糊時候的提請主體，即涉及自治事項的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會；其次，明確具體可以提請審查或訴訟的爭議內(nèi)容、范圍，同時也要包括爭議或訴訟的受理主體及其管轄權；最后，明確爭議或訴訟解決的救濟途徑、期限和效力。

(二)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，建設服務型政府

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“權小、責大、能弱”的狀況，嚴重超負荷運轉。從國家與社會的關系來看，“一般來說，社會經(jīng)濟發(fā)展越落后，社會的離散性越強，社會所要求國家的強制性職能就越強；相反，社會經(jīng)濟越發(fā)展，社會凝聚力越強，社會對國家服務型職能要求就越大。當國家的強制性職能越強的時候，國家與社會的矛盾沖突就越大，從而國家給予社會參與國家管理的空間就越少，國家的民主化程度就越低。當國家的服務型職能逐步增大時，國家與社會的矛盾沖突也隨之減少，國家給予社會參與國家管理的空間也隨之擴大，國家的民主化程度也逐步提高?！盵9]隨著改革開放的深入，農(nóng)村經(jīng)濟社會條件發(fā)生巨變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須轉換職能，實現(xiàn)從“管制政府”向“服務政府”、從“全能政府”向“有限政府”的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應轉到加強社會管理、社會保障、社會治安公益事業(yè)等公共服務領域。凡是村自治能自主解決的、市場機制能調(diào)節(jié)的，基層政府就不得干預，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層民主的組織者、推動者和實踐者。

為促進政府職能的轉變，首先要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的指導方式?；鶎诱⑴c村自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度、矛盾調(diào)處制度，形成政府調(diào)控與社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、行政功能與自治功能互補、政府管理與社會調(diào)節(jié)互動的治理格局；其次，健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則程序，政府決策要廣泛征求村自治組織、村民的意見，增強決策透明度和公眾參與度，使各項決策真正體現(xiàn)最廣大人民的利益；再次，必須樹立科學的政績觀，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系。適當減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必要的考核。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核，要按照十七屆四中全會的要求，“突出民主、重視民意、擴大民生”，切實保障村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的知情權、參與權和監(jiān)督權，推動鄉(xiāng)政與村治有效銜接和良性互動。

（三）完善政務公開、村務公開等制度，健全鄉(xiāng)村信息溝通機制

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間基本失去溝通和交流的動力，因此必須建立全面、暢通的鄉(xiāng)村信息溝通渠道，使村民對鄉(xiāng)村基本動態(tài)、鄉(xiāng)行政事務和村自治事項有全面清晰的了解，并積極予以配合和支持。政務公開、村務公開是鄉(xiāng)村信息交流的重要渠道之一，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與農(nóng)村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動的基礎。在農(nóng)村，凡是群眾關注的熱點、難點，尤其是與家家戶戶切身利益密切相關的重大事務，都要及時向村民公開，接受村民監(jiān)督。對于需要公開的“鄉(xiāng)政”和“村務”，要有健全的制度，在公開的內(nèi)容、程序、時間和形式上必須有剛性要求，從而保證公開內(nèi)容的真實性、公開程序的嚴密性和公開時間的及時性。

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1002-7408（2012）05-0029-03

廣東省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃2010年度學科共建項目“村治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會銜接和互動研究”（GD10XMK01）的階段性成果。

徐大兵（1966-），男，河南信陽人，華南農(nóng)業(yè)大學思想政治理論課教學部副教授，博士，碩士研究生導師，研究方向：中國共產(chǎn)黨與中國現(xiàn)代化；胡剛（1977-），男，長沙人，華南農(nóng)業(yè)大學思想政治理論課教學部研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

[責任編輯：孫巍]