樊西峰

（浙江長征職業(yè)技術(shù)學院商務(wù)系，杭州310023）

我國電子政務(wù)發(fā)展的再提升與整合

樊西峰

（浙江長征職業(yè)技術(shù)學院商務(wù)系，杭州310023）

我國電子政務(wù)正處在快速發(fā)展當中，但也存在一些問題，主要是電子政務(wù)發(fā)展不平衡、跨部門協(xié)同辦公存在障礙、數(shù)字鴻溝依然存在、電子政務(wù)缺乏統(tǒng)一標準等。應(yīng)采取相應(yīng)對策強化我國電子政務(wù)建設(shè)，使其更好地發(fā)揮促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

電子政務(wù)；網(wǎng)站建設(shè)；數(shù)字鴻溝；行政效率

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的統(tǒng)計，目前我國網(wǎng)民人數(shù)已經(jīng)超過5億。隨著網(wǎng)絡(luò)的不斷普及，人們越來越多地感受到了網(wǎng)絡(luò)的便捷，越來越多的人參與到了電子商務(wù)活動當中去，同時，對電子政務(wù)的需求也在快速增長。早在1999年，我國就啟動了政府上網(wǎng)工程，而在更早的20世紀80年代，我國政府辦公自動化建設(shè)就已經(jīng)拉開了電子政務(wù)發(fā)展的大幕。經(jīng)過20多年的發(fā)展，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和網(wǎng)民的快速增長，我國電子政務(wù)已經(jīng)進入新的發(fā)展階段。抓住歷史機遇，使電子政務(wù)再上新的臺階，正成為各級政府部門和研究者們的新課題，本文擬在梳理我國電子政務(wù)過去的發(fā)展和特征的基礎(chǔ)上，通過對我國電子政務(wù)相關(guān)問題的分析，對我國電子政務(wù)未來發(fā)展提出幾點建議。

一、電子政務(wù)的概念與特征

（一）電子政務(wù)的概念

電子政務(wù)是隨著電腦和互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用而興起的政府工作方式的一種轉(zhuǎn)變。但它并不僅僅只是工作方式的一種轉(zhuǎn)變，從政府開始用上電腦，進行單機版的辦公自動化，到組建政府局域網(wǎng)，進行聯(lián)網(wǎng)協(xié)同辦公，再到通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾提供政府信息和開展政府服務(wù)職能上網(wǎng)，電子政務(wù)已從一開始的一種工作方式的轉(zhuǎn)變升級為一種涉及政府組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的深刻變革。1993年，在當時的美國總統(tǒng)克林頓和副總統(tǒng)戈爾首倡“E-government”以后，全世界對電子政務(wù)都投入了極大的熱情。各種電子政務(wù)研究機構(gòu)也紛紛建立，對電子政務(wù)的概念也各有理解，甚至對電子政務(wù)的提法也各式各樣，如信息化政府、網(wǎng)絡(luò)政府、數(shù)字政府等。

總體上來說，電子政務(wù)的概念可以表述為：運用計算機、網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間和部門分隔的限制，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準的管理與服務(wù)。

（二）電子政務(wù)的特征

1.電子政務(wù)類型多。政府是整個國家的公共行政權(quán)力的象征、承載體和實際行為體，是國家的統(tǒng)治機構(gòu)，是為維護和實現(xiàn)特定的公共利益，按照區(qū)域劃分原則組織起來的、以暴力為后盾的政治統(tǒng)治和社會管理組織。職能包括政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務(wù)四個大的方面，具體又分為若干小項。每項職能的實現(xiàn)都屬于政務(wù)的范疇，而電子政務(wù)正是要通過電子化的手段來實現(xiàn)政府的一些職能，因此內(nèi)容也非常廣泛，總體上來說，包括以下幾個類型：（1）政府間的電子政務(wù)，簡稱G2G，包括電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、電子辦公系統(tǒng)、電子培訓系統(tǒng)、業(yè)績評價系統(tǒng)等；（2）政府對企業(yè)的電子政務(wù)，簡稱G2B，包括電子采購與招標、電子稅務(wù)、電子證照辦理、信息咨詢服務(wù)、中小企業(yè)電子服務(wù)等；（3）政府對公民的電子政務(wù)，簡稱G2C，包括教育培訓服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、電子醫(yī)療服務(wù)、社會保險網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、公民信息服務(wù)、交通管理服務(wù)、公民電子稅務(wù)、電子證件服務(wù)等。電子政務(wù)繁多的類型對應(yīng)了政府繁多的職能，不同類型的電子政務(wù)通常由不同的政府職能部門來完成。

2.電子政務(wù)發(fā)展具有漸進性。聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局與美國公共管理學會曾將各國電子政務(wù)的網(wǎng)站建設(shè)劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線事務(wù)處理以及無縫鏈接五個階段。電子政務(wù)能夠達到的階段不是政府單方面的事情，與整個社會的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)民的數(shù)量、政府工作人員的電子政務(wù)處理能力等都有關(guān)系。其發(fā)展階段是一個綜合的結(jié)果。從歷史發(fā)展的角度來看，電子政務(wù)經(jīng)歷了這樣五個階段，政府不能脫離自身情況和當?shù)厣鐣h(huán)境直接開展最高級別的電子政務(wù)，由起步階段到無縫鏈接階段有一個漸進的過程。在這個過程中涉及政府工作人員的培訓、更新，政府組織結(jié)構(gòu)的配套變更，政府服務(wù)對象的習慣引導和形成等，需要一定的時間。當然，最主要的問題還是在政府，因為如果真正是一個符合需求的系統(tǒng)，政府服務(wù)對象會自然選擇，而幾乎不需要引導，2011年6月上線的鐵道部網(wǎng)絡(luò)訂票服務(wù)即是一個例子，在2012年春運一開始，該網(wǎng)站就創(chuàng)造了每天10億次點擊的記錄，雖然網(wǎng)站不堪重負，致使網(wǎng)民訂票體驗極差，但足以說明網(wǎng)絡(luò)訂票業(yè)務(wù)是一個符合公眾需求的事物（鐵道部網(wǎng)絡(luò)訂票應(yīng)不屬于電子政務(wù)范疇，本文不討論這一問題，僅作一相似例證）。

3.電子政務(wù)不是簡單的政府工作電子化。電子政務(wù)需要實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，不能簡單理解為把現(xiàn)有的工作完全照搬到網(wǎng)上。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，時空限制被打破，可以使原有的一些復雜的程序變得簡單，也可以使原來難以操作的一些流程容易實現(xiàn)。例如，工商登記的名稱預核準，可以使申請者預先自行在網(wǎng)上通過數(shù)據(jù)庫比對，查看所擬名稱是否已經(jīng)被使用。在傳統(tǒng)工作條件下，這一點是難以實現(xiàn)的，而在電子政務(wù)中則會比較輕松實現(xiàn)，這一微小變化也會使政府行政效率提高，申請者得到方便；又例如，在電子政務(wù)條件下，交警處罰不用當場收錢，只開罰單，由銀行代收罰款，這種工作流程的變化在傳統(tǒng)工作條件下也是難以實現(xiàn)的，是電子政務(wù)中的工作流程創(chuàng)新。

4.電子政務(wù)包含政府內(nèi)部工作電子化和服務(wù)職能電子化兩個層次。政府本身是一個組織機構(gòu)，其內(nèi)部的管理和協(xié)調(diào)同任何組織內(nèi)部的管理都是類似的，為了更高效率的工作，實現(xiàn)辦公自動化和網(wǎng)絡(luò)辦公也是政府自身管理的需要。通常情況下，要實現(xiàn)對社會服務(wù)的電子化，首先要在政府部門內(nèi)部實現(xiàn)辦公自動化和網(wǎng)絡(luò)辦公。這與一個企業(yè)開展電子商務(wù)的過程是類似的。在實現(xiàn)政府內(nèi)部管理辦公自動化和網(wǎng)絡(luò)化之后，再開展對社會服務(wù)職能的電子化。通常一個政府的電子政務(wù)需要按照事物發(fā)展的規(guī)律來如此安排實現(xiàn)這兩個層次的電子政務(wù)。

二、我國電子政務(wù)發(fā)展的基本狀況

（一）電子政務(wù)受到各級政府的高度重視

首先是國家層面很重視。從1999年政府上網(wǎng)工程啟動開始，電子政務(wù)就已經(jīng)成為我國國家信息化戰(zhàn)略中的重要組成部分。2011年4月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》（國辦40號文件），顯示了政府對發(fā)展電子政務(wù)的決心。2011年工業(yè)和信息化部編制了《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》，作為未來5年推動國家電子政務(wù)發(fā)展的指導性文件，對“十二五”期間電子政務(wù)的發(fā)展確定了基調(diào)：電子政務(wù)要以科學發(fā)展為主題，要堅持將科學發(fā)展觀貫穿電子政務(wù)發(fā)展全過程，要堅持把以人為本和構(gòu)建和諧社會作為電子政務(wù)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，要堅持把深化應(yīng)用和突出成效作為電子政務(wù)發(fā)展的根本要求，堅持創(chuàng)新發(fā)展和加強管理的有機統(tǒng)一。據(jù)國脈電子政務(wù)網(wǎng)的統(tǒng)計，僅2011年一年，國家層面的關(guān)于電子政務(wù)方面的相關(guān)政策、文件、通知、會議和批示就有十項。

其次，各地政府也非常重視電子政務(wù)的發(fā)展。如，打開浙江省人民政府網(wǎng)站，站內(nèi)搜索“電子政務(wù)”詞條，出現(xiàn)3932篇有關(guān)的頁面，大部分都是電子政務(wù)會議、培訓、考核辦法、經(jīng)驗借鑒等內(nèi)容，從一個側(cè)面反映出了地方政府對電子政務(wù)工作非常重視。

（二）電子政務(wù)發(fā)展穩(wěn)步推進，成果顯著

20世紀80年代，我國開始進行政府辦公自動化建設(shè)，是我國電子政務(wù)發(fā)展的起步階段。1999年，我國啟動了政府上網(wǎng)工程，開始網(wǎng)絡(luò)化辦公的進程。此后，《國家電子政務(wù)總體框架》《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》、全國電子政務(wù)工作座談會、《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》《關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》等有關(guān)電子政務(wù)的文件、規(guī)劃不斷出臺，為電子政務(wù)發(fā)展指明了方向，奠定了基石。目前，統(tǒng)一的政務(wù)外網(wǎng)平臺已經(jīng)形成，我國幾乎所有的縣級以上城市和各省、自治區(qū)、直轄市以及國家部委和中央政府都建立起了網(wǎng)站平臺。國家各項重大電子政務(wù)工程建設(shè)穩(wěn)步推進，金稅、金盾、金信、金保、金審、金宏、金土、金質(zhì)、金農(nóng)等電子政務(wù)工程陸續(xù)實施。

（三）各地電子政務(wù)積極創(chuàng)新

摘錄幾個國脈電子政務(wù)網(wǎng)的國內(nèi)經(jīng)驗交流區(qū)的文章名就可以看出這一點：“寧夏將在全國省級政府中率先實現(xiàn)移動辦公”、“銀川市網(wǎng)上行政審批亮相，市民足不出戶就能辦事”、“天津市濱海新區(qū)政務(wù)服務(wù)‘一站式’辦結(jié)‘保姆式’服務(wù)”、“海曙政務(wù)微博平臺開通，近50個部門‘聯(lián)合辦公’”……廣州市民網(wǎng)頁訂閱服務(wù)現(xiàn)已整合水費、電費、燃氣費、移動話費、電信資費、公積金信息、交通違法信息、參保信息等信息，為訂閱各類服務(wù)信息的市民提供最新服務(wù)信息的主動推送。全國各地已經(jīng)形成電子政務(wù)創(chuàng)新應(yīng)用你爭我趕的景象。

（四）電子政務(wù)開始上“云”

“云”就是云計算，簡單比喻一下云計算，就像是自來水廠，云計算的使用者只需要有一臺能上網(wǎng)的設(shè)備，不一定是電腦，就可以像使用水龍頭接水一樣使用云服務(wù)器上的資源。云計算以其資源整合，節(jié)約成本，安全性、可用性、伸縮性好而成為未來電子商務(wù)和電子政務(wù)的首選模式，電子政務(wù)在政府的大力推動下，已經(jīng)開始逐漸“云”化。部分對新技術(shù)跟進比較緊密的地方已經(jīng)著手將原有分散的服務(wù)器和數(shù)據(jù)中心進行整合，搭建電子政務(wù)云平臺。

三、我國電子政務(wù)發(fā)展面臨的問題

（一）電子政務(wù)發(fā)展不平衡

我國電子政務(wù)發(fā)展的不平衡除了通常理解的地域不平衡以外，還有部委之間的不平衡。筆者查看了所有省、自治區(qū)和直轄市網(wǎng)站的ALEXA排名情況?？傮w上，所有省級政府網(wǎng)站的排名都比較靠后，最靠前的一位是15123位（全球排名），日均IP訪問量最大的有57600，而最小的只有420，意味著幾乎沒有人訪問該省政府網(wǎng)站。這說明政府網(wǎng)站雖然目前已經(jīng)全部建設(shè)完成，但是日常發(fā)揮作用的差別很大。

（二）跨部門協(xié)同辦公存在障礙

網(wǎng)絡(luò)使得共享變得非常容易，而長久以來在我國形成的政府部門之間各自為政、信息不共享的情況也轉(zhuǎn)到了電子政務(wù)上。各級政府和部門之間信息不共享，造成整個社會資源的浪費，并且不利于政府職能的實施，比如稅務(wù)和社保系統(tǒng)的不聯(lián)通，就給企業(yè)偷漏稅款、少交社保等違法行為留出了空間。造成這種情況長期存在的原因還在于政府工作缺乏關(guān)于各級政府和部門之間協(xié)同和數(shù)據(jù)庫共享的規(guī)定，缺乏協(xié)同工作的慣例。

（三）數(shù)字鴻溝依然存在

美國國家遠程通信和信息管理局（NTIA）1999年在《在網(wǎng)絡(luò)中落伍：定義數(shù)字鴻溝》的報告中提出“數(shù)字鴻溝”這一說法。數(shù)字鴻溝被概括為：“在所有的國家，總有一些人擁有社會提供的最好的信息技術(shù)。他們有最強大的計算機、最好的電話服務(wù)、最快的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，也受到了這方面的最好的教育。另外有一部分人，他們出于各種原因不能接入最新的或最好的計算機、最可靠的電話服務(wù)或最快最方便的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。這兩部分人之間的差別，就是所謂的‘數(shù)字鴻溝’。處于這一鴻溝的不幸一邊，就意味著他們很少有機遇參與到我們的以信息為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟當中，也很少有機遇參與到在線的教育、培訓、購物、娛樂和交往當中?！?/p>

據(jù)CNNIC2011年7月份發(fā)布的報告顯示，我國農(nóng)村網(wǎng)民人數(shù)為1.31億，占總體網(wǎng)民人數(shù)的27%，而2011年4月28日國家統(tǒng)計局發(fā)布的“2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）”顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口約6.74億，占50.32%。也就是說，有大約4.43億農(nóng)民沒有上網(wǎng)，農(nóng)民上網(wǎng)的比例為19.4%；居住在城鎮(zhèn)的人口約為6.66億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民人數(shù)為3.54億，上網(wǎng)人數(shù)比例53.2%。也就是說，城鄉(xiāng)之間存在著明顯的數(shù)字鴻溝。當然，在網(wǎng)民和非網(wǎng)民之間也存在著數(shù)字鴻溝。

（四）對電子政務(wù)的學習和認識有待深化

政府部門一些人員，對電子政務(wù)的認識不夠，缺乏學習，將電子政務(wù)片面地視為政府辦公自動化，將電子政務(wù)平臺片面地視為政府信息發(fā)布的工具。沒有深入了解電子政務(wù)平臺的地位和作用，忽視了電子政務(wù)平臺的服務(wù)職能,將電子政務(wù)平臺片面地視為政府社會管理工具。大部分的社會公眾，對政府電子政務(wù)平臺的了解也不深，對電子政務(wù)平臺能夠干什么了解不清，這些都需要深入學習和引導。

（五）電子政務(wù)缺乏統(tǒng)一標準

我國電子政務(wù)雖然從20世紀80年代算起來，也經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，但是真正開始快速發(fā)展電子政務(wù)的時間是在“十一五”期間，即從2006年開始。而從一開始對電子政務(wù)也是摸著石頭過河，沒有現(xiàn)成的、統(tǒng)一的標準，其結(jié)果就是電子政務(wù)建設(shè)過程中系統(tǒng)建成什么樣的目標不清晰，運行自然很難進行。

四、發(fā)展我國電子政務(wù)的幾點建議

（一）內(nèi)外兼修，解決電子政務(wù)發(fā)展不平衡的問題

內(nèi)外兼修就是一方面修煉內(nèi)功，一方面引導外力。具體來說，就是加強政府電子政務(wù)人員培訓，提高服務(wù)意識，同時提升電子政務(wù)系統(tǒng)的可用性、伸縮性和安全性，使得各地政府和各部委電子政務(wù)系統(tǒng)的可用性得到均衡提升。電子政務(wù)系統(tǒng)易用，自然會吸引公眾使用，當然，還需要“修外”，通過網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會培訓來推動網(wǎng)民數(shù)量的增加和對電子政務(wù)的認識提升，一方面可以逐漸填平數(shù)字鴻溝，另一方面，為電子政務(wù)培養(yǎng)使用者。通過內(nèi)外兼修，可以逐步解決電子政務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡、部委之間發(fā)展不平衡的問題。

（二）梳理職能，制定統(tǒng)一的電子政務(wù)工作流程標準

各級政府和部門之間缺乏工作協(xié)同，最根本的問題在于，一些部門在原有的格局下存在一些既得利益，并且沒有人愿意去觸及一些深層次的問題。為了要實現(xiàn)溫總理所說的電子政務(wù)的目標“提高行政效率，降低行政成本”，就需要打破僵化的部門之間的壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公。這需要在梳理各級政府、各部門的職能的基礎(chǔ)之上，認真分析工作內(nèi)容，尋找可以共用的數(shù)據(jù)，制定出統(tǒng)一的電子政務(wù)工作流程標準。此舉用來解決部門之間不能協(xié)同工作的制度性和電子政務(wù)的統(tǒng)一標準的問題。

（三）提升服務(wù)，推進網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)

“為人民服務(wù)”道出了政府的最根本職能。溫家寶總理提出的電子政務(wù)目標中還有一句：“改進政府管理和方便人民群眾?！薄案倪M政府管理”講的是要利用電子政務(wù)改進政府內(nèi)部管理，這是電子政務(wù)的第一個層次；而“方便人民群眾”則是從政府的服務(wù)職能出發(fā)，拿企業(yè)來比喻的話，就是把人民群眾當成政府的“客戶”，要增強政府的服務(wù)意識和以人民群眾為本的思想，為此要不斷提升政府的服務(wù)水平。類比一個企業(yè)的服務(wù)，現(xiàn)在的政府服務(wù)水平仍處在給部門分別提供服務(wù)的較低水平上。一個企業(yè)最高水平的服務(wù)時客戶找到企業(yè)的客服人員之后，他不是告訴客戶你這個問題去找哪個部門而是客戶的任何問題在他這里都能得到解決。為了要提升政府服務(wù)水平，各地政府都建了行政辦事大廳，將所有辦事相關(guān)部門集中起來，群眾只要到辦事大廳去一般都可以不出大廳把自己的所有問題解決掉，在現(xiàn)有的條件下，這已經(jīng)是高水平的服務(wù)了。電子政務(wù)應(yīng)該借鑒線下辦事大廳的模式，將政府各項辦事業(yè)務(wù)集中起來，形成網(wǎng)上辦事大廳，不需要人民群眾自行查找網(wǎng)站。另外，各網(wǎng)站用戶賬號不同的問題也需要得到重視，以后發(fā)展網(wǎng)上辦事大廳時，應(yīng)設(shè)置類似門戶網(wǎng)站通行證的登陸方式，使得去政府網(wǎng)站辦事的個人或單位只需要登陸一次，就可以很方便地進入自己想要去的網(wǎng)站辦事，而不需要每登陸一個新的網(wǎng)站都要這個網(wǎng)站的獨特的用戶名和密碼。這一細節(jié)一方面增強了用戶的良好體驗，另一方面也提升了電子政務(wù)系統(tǒng)的效率。

（四）加強管理，重視數(shù)據(jù)和系統(tǒng)安全

電子政務(wù)系統(tǒng)運行起來后，會擁有數(shù)量龐大的公民和企業(yè)信息資料，需要從制度、人員、軟硬件等方面加強管理，絕對保證數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的安全性。通過建設(shè)安全管理制度，加強人員安全意識培訓，定期備份，建設(shè)冗余系統(tǒng)等方式來保證電子政務(wù)系統(tǒng)的安全運行。

（五）降本增效，推進“政府云”建設(shè)

云計算目前已經(jīng)渡過概念普及階段，進入實質(zhì)應(yīng)用階段，政府云也應(yīng)被提上日程。原有的電子政務(wù)系統(tǒng)自成體系，每套電子政務(wù)系統(tǒng)都對應(yīng)有其自身的機房、服務(wù)器等，管理工作分散，工作人員數(shù)量多，設(shè)備投資重復等問題廣泛存在，采用“政府云”來建設(shè)新一代電子政務(wù)，可以降低成本，提高電子政務(wù)系統(tǒng)的效率。

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A

1002-7408（2012）05-0022-03

樊西峰（1977-），男，陜西蒲城人，浙江長征職業(yè)技術(shù)學院商務(wù)系電子商務(wù)教研室主任，高級電子商務(wù)師，研究方向：電子商務(wù)與電子政務(wù)。

[責任編輯：陳合營]